Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы (2015 год) - часть 5

62 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Рисунок 2.9. Индекс развития электронного правительства, 2016 год 

 

Источник

: ООН (United Nations, 2017

[41]

). 

Полное  внедрение  и  обеспечение  эффективного  использования  инструментов 
«электронного  правительства»  потребует  дальнейшей  работы.  Недостаток 
компьютерной  грамотности  и  доступа  в  интернет  среди  населения  снижает 
активность  пользования  сервисами  «электронного  правительства».  К  примеру, 
среди  пользователей  56%  моложе  34  лет  и  менее  10%  –  старше  44  лет.  Люди 
старшего  возраста,  как  правило,  чувствуют  себя  менее  уверенно  при  работе  с 
компьютером  (Sheryazdanova  and  Butterfield,  2017 

[40]

)  и  считают  более 

приемлемыми для себя традиционные процедуры и взаимодействие с чиновниками 
(Kassen,  2017 

[42]

).  Казахстану  рекомендуется  повышать  доступность  обучения 

потенциальных пользователей в целях увеличения участия в работе «электронного 
правительства»,  что,  в  частности,  можно  организовать  при  помощи  уже 
существующей  сети  центров  государственных  услуг.  В  то  же  время,  если 
электронная форма гражданского участия должна стать реальностью, необходимо 
развивать использование компьютеров и интернета. Во многих сельских районах 
доступ  в  интернет  ограничен  и  замедлен  по  сравнению  с  крупными  городскими 
районами.  Решением  проблемы  доступа  в  интернет  может  стать  развитие 
направления, ориентированного на смартфоны. В настоящее время смартфонами 
пользуются  значительно  чаще,  чем  широкополосным  интернетом,  однако 
мобильных  приложений  «электронного  правительства»  существует  мало 
(Sheryazdanova  and  Butterfield,  2017 

[40]

).  Правительству  следует  продолжать 

реализацию планов по расширению спектра услуг «электронного правительства», 
доступных на смартфонах.  

Общественное обсуждение 

В  декабре  2015  года  были  внесены  изменения  в  закон  РК  «О  местном 
государственном  управлении  и  самоуправлении»,  цель  которых  заключалась  в 
предоставлении  гражданам  дополнительных  возможностей  участвовать  в 
процессах принятия решений на местном уровне. Это может оказать благотворное 
воздействие,  обеспечив  переход  от  неэффективных  формальных  процессов 
информирования  общественности  к  открытому  диалогу  и  сотрудничеству,  что 
позволит  увеличить  результативность  разработки  государственной  политики. 
Повысить степень участия граждан в разработке законодательных и нормативных 
актов  помогут  методические  рекомендации  ОЭСР  и  передовой  опыт  в  области 
организации  общественного  обсуждения.  ОЭСР  рекомендует  разработать 

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

 

 │

 63 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

понятные  и  простые  процедуры  и  инструктивные  материалы,  а  также  регулярно 
проводить учебные семинары для граждан и публичных должностных лиц (OECD, 
2017 

[37]

). Их можно сочетать с информационными кампаниями и распространением 

информации,  побуждая  государственных  служащих  и  граждан  к  большей 
активности и усвоению нового.   

Для  обеспечения  участия  во  взаимодействиях  и  улучшении  связи  с 
общественностью ОЭСР рекомендует Казахстану проводить обсуждение со всеми 
заинтересованными  сторонами,  включая  неправительственные  организации, 
граждан,  общественные  объединения  и  средства  массовой  информации,  а  также 
региональные  и  местные  органы  власти.  К  примеру,  следует  пересмотреть 
положения закона, налагающие ограничения на профессиональную деятельность 
журналистов, чтобы гарантировать свободу и независимость СМИ. 

2.4. Заключение  

В  последнее  время  Казахстан  предпринял  важные  шаги  в  направлении 
законодательных  и  институциональных  реформ,  необходимых  для  решения 
проблем  государственного  управления.  Национальные  стратегии  включают 
развитие эффективного государственного управления в число приоритетов, считая 
его средством для укрепления потенциала правительства в области управления и 
совершенствования процессов и систем формирования политики.  

Казахстан  стремится  к  достижению  своих  долгосрочных  целей  в  области 
экономических и социальных преобразований, и в частности к тому, чтобы к 2050 
году  войти  в  число  30  наиболее  развитых  стран;  и  тем  не  менее,  в  системе 
государственного  управления  по-прежнему  наличествуют  серьезные  проблемы. 
Эти  проблемы  обусловлены  структурой  управления  и  процессами,  на  которые 
влияет  сама  история  их  возникновения,  то  есть  ставшая  привычной  модель 
управления  «сверху»,  посредством  нисходящей  инициативы,  и  иерархическая 
система  принятия  решений.  Многое  еще  предстоит  сделать  для  устранения 
недостатков,  связанных  с  низким  уровнем  прозрачности  и  подотчетности  в 
государственном секторе и с необходимостью укреплять профессиональную этику 
и бороться с коррупцией на всех уровнях государственной власти.  

Казахстан  может  повысить  эффективность  государственного  управления  и 
качество  политических  процессов,  рассмотрев  ряд  мер  и  рекомендаций, 
обсуждаемых  в  данной  главе.  В  будущем  страна  должна  сосредоточиться  на 
осуществлении  реформ  и  их  поддержке  посредством  повышения  прозрачности 
правового регулирования, укрепления законности и более масштабных механизмов 
общественного обсуждения. 

 

 

64 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Блок 2.3. Рекомендации ОЭСР по содействию эффективному государственному 

управлению 

Государственное управление 



 

Эффективно  распределять  полномочия,  определить  функции  и  обязанности  во 

избежание их дублирования, создать согласованный подход к выработке политики и 
обеспечить эффективную работу правительства. 



 

Внедрить  новые  инструменты  для  управления  рисками  и  оценки  проводимой 

политики  в  целях  наращивания  потенциала  в  сфере  управления  и  выработки 

политики. 



 

Подготовить  почву  для  культурных  изменений  в  государственном  секторе, 

направленных на развитие диалога с общественностью и укрепление взаимодействий 

с неправительственными организациями. 

Передача полномочий 



 

Укреплять  потенциал  местного  управления,  повышать  подотчетность  местных 

исполнительных  органов,  способствовать  росту  их  независимости  и 
ответственному управлению ресурсами. 



 

Предоставить  местным  органам  власти  больше  свободы  в  регулировании 

источников поступлений в соответствии с расходами и больше влияния на процессы 
принятия решений в финансово-бюджетных вопросах на местном уровне. 



 

Осуществить планы по разрешению прямых выборов в местные органы власти, что 

позволит усилить их подотчетность и привлечь местную общественность к участию 

в политических процессах. 



 

Сформировать  централизованные  консультационные  службы  по  делам  местного 

управления  для  оказания  поддержки  местным  государственным  учреждениям  и 

координационные механизмы по регионам.

 

Укрепление  профессиональной  этики  и  неподкупности  в  государственном  секторе, 

борьба с коррупцией 



 

Укреплять правовую и институциональную базы, способствующие неподкупности 

и соблюдению профессиональной этики,  ввести  законодательные и практические 

инструменты, обеспечивающие эффективное исполнение их предписаний. 



 

Содействовать  реализации  положений  законодательства  путем  предоставления 

необходимых ресурсов, повышения осведомленности и наращивания потенциала, 

способствующих эффективности реформ. 



 

Создать  условия  для  повышения  прозрачности  и  привлечь  представителей 

общественности  к  борьбе  с  коррупцией.  Обеспечить  всем  заинтересованным 

сторонам,  включая  гражданское  общество,  СМИ  и  частный  сектор,  открытый 
доступ к процессам разработки политики. 

Поддержка открытого правительства 



 

Принять  четкое  определение  открытого  правительства  посредством  комплексной 

государственной  стратегии,  содержащей  описание  принципов,  долгосрочных  и 
среднесрочных целей, стратегических инструментов и инициатив. 

 

 │

 65 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 



 

Обеспечить  надлежащее  исполнение  закона  «О  доступе  к  информации» 

посредством большей ясности касательно упоминаемых законов и законодательных  

актов. 



 

Обеспечить  дальнейшее  развитие  электронного  портала  государственного 

управления,  расширить  мобильный  и  пользовательский  доступ  к  информации  и 

компонентам «открытого правительства». 

Источники

: ОЭСР (OECD, 2017

[15]

), (OECD, 2017

[35]

), (OECD, 2016

[38]

), (OECD, 2014

[21]

).

Примечания 

 

1

  «100  конкретных  шагов»  представляет  собой  план  реализации  структурных  реформ, 

направленных  на  осуществление  стратегии  «Казахстан-2050».  Подробности  см.  на 
http://mid.gov.kz/en/kategorii/100-konkretnyh-del-ministerstva. 

2

  В  августе  2014  года,  в  рамках  последней  реорганизации  правительства,  Министерству 

национальной  экономики  были  переданы  функции,  касающиеся  нормативно-правового 
регулирования  и  системы  «электронного  правительства»,  которые  ранее  исполнялись 
Министерством регионального развития и Министерством транспорта и коммуникаций (в 
настоящее время упразднено). Это изменение соответствует рекомендациям ОЭСР.   

 

66 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

 

 

 

 

 

 │

 67 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3 

 

Развитие конкурентоспособной и открытой экономики 

 
 

В  настоящей  главе  рассматриваются  задачи,  которые  Казахстану  необходимо 
решить 

в 

целях 

формирования 

более 

открытой, 

эффективной 

и 

конкурентоспособной рыночной экономики. Глава начинается с обзора проблем, 
решение которых необходимо для реализации политики поддержки иностранных 
инвесторов. Далее анализируются связи между политикой в области конкуренции 
и  развитием  частного  сектора  в  рамках  комплексного  плана  приватизации  на 
2016-2020  годы.  В  третьем  разделе  подчеркивается  необходимость  проведения 
реформ, направленных на содействие развитию МСП. Наконец, в последней части 
рассматриваются  рамочные  условия,  обеспечивающие  поддержку  развития 
инновационной системы. 

 
 

68 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

3. 

 

РАЗВИТИЕ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОЙ И ОТКРЫТОЙ 

ЭКОНОМИКИ 

Осуществляя переход от советского централизованного планирования к рыночной 
экономике, Казахстан добился значительных успехов. В последние два десятилетия 
он являлся одной из наиболее быстро растущих стран с переходной экономикой и 
в  2002  году  стал  первой  из  бывших  советских  республик,  получивших  рейтинг 
инвестиционного уровня. Были приняты меры по институциональной интеграции 
в мировую экономику: Казахстан вступил во Всемирную торговую организацию 
(ВТО),  а  в  2015  году  подписал  Соглашение  о  расширенном  партнерстве  и 
сотрудничестве  с  Европейским  союзом  (ЕС).  Это  важные  шаги,  сулящие 
казахстанским потребителям новые рынки. В то же время, как следует из первой 
главы, на сегодняшний день национальная модель роста имеет немало слабых мест, 
включая  зависимость  от  ресурсов,  экологическую  устойчивость,  а  также  риск 
растущего  неравенства,  если  в  стране  не  будут  создаваться  более 
высокопроизводительные, наукоемкие рабочие места. 

Для  того  чтобы  заложить  основы  для  более  всеохватного,  рационального  и 
устойчивого  роста,  Казахстану  необходимо  диверсифицировать  структуру 
производства  и  экспорта,  а  также  снизить  степень  зависимости  от  добывающих 
отраслей, переключившись на новые отрасли с высокой производительностью. В 
частности, он должен продолжить реформы, направленные на улучшение делового 
климата  и  закладку  основ  для  модели  экономического  роста,  обусловленного  не 
столько природными ресурсами, сколько инновациями и человеческим капиталом. 

Настоящая  глава  начинается  с  изучения  проблем  и  недостатков,  которые 
необходимо  устранить,  чтобы  привлечь  иностранные  инвестиции  в  несырьевые 
отрасли. Сопутствующие эффекты таких инвестиций могут сыграть важную роль в 
стимулировании  инноваций  и  роста  производительности  среди  отечественных 
предприятий. Далее рассматривается политика в области конкуренции и реформы, 
необходимые для снижения степени доминирования государства в экономической 
жизни  и  для  развития  частного  сектора  в  соответствии  с  правительственным 
Планом  приватизации  на  2016-2020  годы.  В  третьем  разделе  главы  основное 
внимание  уделяется  вопросам  поддержки  малых  и  средних  предприятий (МСП), 
рост  и  развитие  которых  сыграют  решающую  роль  в  возникновении  новых 
конкурентоспособных отраслей. И наконец, в последнем разделе рассматриваются 
стратегические основы содействия развитию науки, технологий и инноваций. 

3.1.

 

Совершенствование инвестиционной политики  

Казахстан  работает  над  привлечением  большего  объема  ПИИ  в  несырьевые 
отрасли... 

 

Во  многих  отношениях  иностранные  инвестиции  можно  отнести  к  числу 
несомненных успехов Казахстана в переходный период, однако в последние годы 
инвестиционная привлекательность страны снизилась. В период с начала 1990-х до 
конца 2000-х годов приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в Казахстан 
увеличился более чем в десять раз по отношению к ВВП (см. рисунок 3.1) и в 20 
раз  в  сравнении  с  общим  объемом  основного  капитала  (OECD,  2017 

[2]

).  Тем  не 

менее, после глобального финансового кризиса 2008-2009 годов приток ПИИ резко 
сократился. В 2011-2012 годах он вновь вырос, однако в течение следующих трех 

 

 │

 69 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

лет снизился более чем на 50% в долларовом выражении, достигнув самого низкого 
уровня  за  все  десятилетие.  По  данным  НБК,  в  2016  году  страна  привлекла 
рекордный  объем  ПИИ,  при  этом  чистый  приток  составил  в  сумме  14,4  млрд. 
долларов США (The Economist, 2017 

[43]

). 

 

Рисунок 3.1. Приток прямых иностранных инвестиций, 1992-2015 годы 

 

 
Источник

: Всемирный банк (World Bank, 2017

[5]

). 

 

Однако  главная  проблема  связана  не  с  масштабом  притока  ПИИ,  а  с  их 
назначением.  Казахстан  продолжает  активно  работать  над  привлечением 
инвестиций  в  иные  отрасли  и  виды  деятельности,  помимо  добычи  полезных 
ископаемых, на долю которых приходится примерно три четверти общего объема 
ПИИ  (и  примерно  две  трети  всего  притока  ПИИ),  равно  как  и  над  удержанием 
инвесторов,  уже  действующих  в  стране.  За  последние  пять-десять  лет  страна 
открыла большинство секторов экономики для иностранных инвесторов, позволяя 
им действовать наравне с отечественными. В результате Казахстан приблизился к 
стандартам  ОЭСР  в  отношении  реализации  принципа  национального  режима; 
иными  словами,  государство  взяло  на  себя  обязательство  обеспечивать 
предприятиям, действующим на его территории, но контролируемым гражданами 
других стран, не менее благоприятный режим, чем отечественным предприятиям в 
аналогичных  условиях.  Осталось  лишь  несколько  исключений.  К  ним  относятся 
средства  массовой  информации,  где  применяются  ограничения  на  долю 
иностранного капитала; стационарная связь, где для иностранного участия выше 
определенного  порога  требуется  разрешение;  земли  сельскохозяйственного 
назначения и леса; а также услуги в сфере обеспечения безопасности. 

Помимо  этого,  правительство  реализовало  ряд  инициатив,  направленных  на 
повышение  качества  внутреннего  правового  регулирования  и  снижение 
административной  нагрузки  на  предприятия.  Это  привело  к  сокращению 
количества и продолжительности процедур, а также документов, необходимых для 
получения разрешений на строительство, регистрации бизнеса и ликвидации или 
банкротства. В результате этих и других мер Казахстан в 2017 году поднялся до 35-

0 

2 

4 

6 

8 

10 

12 

14 

16 

18 

0 

2 

4 

6 

8 

10 

12 

14 

1992  1993  1994  1995  1996  1997  1998  1999  2000  2001  2002  2003  2004  2005  2006  2007  2008  2009  2010  2011  2012  2013  2014  2015 

Справа: чистый приток ПИИ (в млрд. долл. США по текущим ценам)

 

Слева: чистый приток ПИИ (в % от ВВП)

 

70 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

й  строчки  в  рейтинге  Всемирного  банка 

Doing  Business

,  оценивающем  общую 

легкость  ведения  бизнеса.  И  действительно,  Казахстан  вошел  в  десятку  стран, 
добившихся максимальных улучшений в сфере регулирования бизнеса, согласно 
двум  последним  исследованиям 

Doing  Business

  (World  Bank,  2017

[44]

).  Одним  из 

элементов, представляющих особый интерес, было создание в Казахстане единого 
центра обслуживания для инвесторов («одно окно»), где им предлагается помощь 
в  получении  информации,  разрешений  и  лицензий  или  осуществлении 
административных  процедур.  Центр,  управляемый  Министерством  по 
инвестициям  и  развитию,  начал  свою  работу  в  качестве  экспериментального 
проекта  в  2015  году.  Однако  обсуждение  с  заинтересованными  сторонами 
свидетельствует о том, что «одно окно» остается относительно неизвестным как в 
Казахстане,  так  и  за  рубежом  (OECD,  2017 

[2]

).  Необходимы  дальнейшие  меры, 

чтобы повысить его эффективность и востребованность. 

Казахстан реализовал важные инициативы по защите иностранных инвесторов. К 
примеру,  Предпринимательский  кодекс  (2016  год)  предусматривает  более 
подробные  гарантии  защиты  прав  и  собственности  предприятий  и  инвесторов, 
особенно  в  отношении  экспроприации  и  противоправных  действий  государства. 
Кодекс направлен на обеспечение индивидуального подхода к защите, для чего в 
нем  определены  различные  категории  инвесторов,  которым  соответствуют 
различные виды и уровни защиты. Еще один шаг к усилению защиты инвесторов 
представляет  собой  введение  двух  омбудсменов  по  вопросам  бизнеса.  В  задачи 
омбудсмена 

по  инвестициям  и  уполномоченного 

по  защите 

прав 

предпринимателей 

(«бизнес-омбудсмена») 

входит 

оказание 

поддержки 

компаниям, столкнувшимся с явным или неявным требованием взяток или другими 
формами несправедливого обращения, и разрешение споров в кратчайшие сроки. 
Кроме  того,  Казахстан  усилил  защиту  инвесторов,  подписав  ряд  двусторонних 
инвестиционных  договоров  и  многосторонних  соглашений.  Они  обеспечивают 
защиту  существующих  инвестиций  от  экспроприации  без  компенсации  и  от 
дискриминации,  гарантируют  справедливое  и  равноправное  обращение  и 
предоставляют  инвесторам,  чьи  права  защищены  такими  соглашениями  и 
договорами,  доступ  к  механизмам  урегулирования  споров  между  инвесторами  и 
государствами. 

Вдобавок  к  этому  существует  немало  механизмов  разрешения  споров.  Недавно 
правительством  были  приняты  меры  по  улучшению  общего  инвестиционного 
климата,  касавшиеся  функционировании  судебной  системы:  система  судов 
оптимизируется  и  теперь  предлагает  специальные  процедуры  для  инвесторов.  В 
частности,  Казахстан  учредил  специализированную  судебную  коллегию  при 
Верховном  суде  для  рассмотрения  споров,  связанных  с  выполнением  взаимных 
обязательств  по  инвестиционным  контрактам,  между  крупными  инвесторами  и 
государственными  органами

1

.  Такие  реформы  способствуют  созданию  более 

открытой и прозрачной среды для деятельности иностранных инвесторов. 

В результате увеличения открытости Казахстан приближается к уровню некоторых 
стран  ОЭСР  по  показателю  нормативно-правовых  условий,  в  соответствии  с 
«Индексом регуляторных ограничений прямых иностранных инвестиций ОЭСР»

2

, 

хотя  среднего  уровня  по  ОЭСР  он  пока  не  достиг

3

  (см.  рисунок  3.2). 

Дополнительные  изменения,  которые  предстоит  реализовать  в  течение  пяти  лет 
после присоединения Казахстана к ВТО, состоявшегося в 2015 году, в том числе 
разрешение  деятельности  филиалов  иностранных  банков,  будут  способствовать 
формированию еще более открытой и прозрачной инвестиционной среды. 20 июня 

 

 │

 71 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

2017 года Казахстан стал 48-й страной, присоединившейся к Декларации ОЭСР о 
международных инвестициях и многонациональных предприятиях. 

Рисунок 3.2. Индекс регуляторных ограничений ПИИ по странам

 

  

Примечание: 

общий индекс ПИИ, все типы ограничений, последние имеющиеся данные.

 

Источник

: Индекс регуляторных ограничений ПИИ.

4

 

… но улучшение инвестиционного климата требует дальнейших мер 

Как отмечалось выше, в нескольких отраслях экономики Казахстана сохранились 
исключения  из  национального  режима.  К  примеру,  остаются  законодательные 
ограничения  на  долю  иностранного  участия  в  СМИ,  которые  можно  было  бы 
смягчить. Кроме того, ОЭСР рекомендует повысить открытость лесного хозяйства 
и сельскохозяйственных земель для иностранных инвестиций, так как это может 
способствовать  развитию  сельского  хозяйства  и  диверсификации  экономики.  В 
сфере  телекоммуникаций  постепенно  произошла  либерализация,  и  сейчас  в 
мобильной 

телефонии 

доминируют 

иностранные 

операторы. 

Однако 

государственная  компания  «Казахтелеком»  контролирует  львиную  долю 
стационарной  телефонной  связи  и  широкополосного  интернета.  Доминирующее 
положение  государственного  оператора  на  рынке  в  сочетании  с  отсутствием 
независимого регулирующего органа может иметь неблагоприятные последствия 
для 

общей 

конкурентоспособности 

экономики. 

ОЭСР 

рекомендовала 

правительству рассмотреть меры по дальнейшей либерализации в данном секторе 
(OECD, 2017 

[4]

). 

Есть  и  другие  основополагающие  условия,  по-прежнему  препятствующие 
инвестициям, невзирая на недавние меры по сокращению ряда барьеров. Одним из 
наиболее  проблемных  факторов  с  точки  зрения  ведения  бизнеса  в  Казахстане 
остается  коррупция  (см.  рисунок  3.3).  Власти  хорошо  осведомлены  об  этих 
проблемах и сделали борьбу с коррупцией одним из своих приоритетов, как следует 

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

0.4

0.45

Ph

ilip

pi

ne

s

My

an

ma

r

In

do

ne

si

a

N

ew

 Z

ea

la

nd

Ma

la

ys

ia

Me

xi

co

R

us

si

a

C

an

ad

a

Ko

re

a

Isra

el

Ka

za

kh

st

an

Br

az

il

U

ni

te

d 

St

at

es

Kyrg

yz

st

an

Po

la

nd

O

EC

D

 - 

Av

er

ag

e

Eg

yp

t

Tu

rk

ey

So

ut

h 

Af

rica

Ja

pa

n

Sl

ova

k 

R

ep

ub

lic

Fr

an

ce

Be

lg

iu

m

Li

th

ua

ni

a

G

re

ece

H

un

ga

ry

C

ol

omb

ia

Sp

ai

n

Est

on

ia

C

ze

ch

 R

ep

ub

lic

Po

rtu

ga

l

Lu

xe

mb

ou

rg

Ф

или

пп

ин

ы

 

М

ья

нм

а 

И

ндо

не

зия

 

Н

ов

ая

 Зе

ла

нд

ия

 

М

ал

ай

зи

я 

М

ек

си

ка

 

Ро

сс

ия

 

Ка

на

да

 

Ко

ре

я 

И

зр

аи

ль

 

Ка

за

хс

та

н 

Бр

аз

или

я 

С

Ш

А 

Кыр

гызс

та

н 

П

ол

ьш

а 

в 

ср

. п

о 

О

Э

С

Р 

Еги

пе

т 

Ту

рц

ия

 

Ю

АР

 

Я

по

ни

я 

С

ло

ва

ки

я 

Ф

ра

нц

ия

 

Бе

ль

ги

я 

Ли

тв

а 

Гр

ец

ия

 

Ве

нг

ри

я 

Ко

лу

мб

ия

 

И

сп

ан

ия

 

Э

ст

он

ия

 

Че

хи

я 

П

ор

ту

га

ли

я 

Лю

кс

ем

бу

рг

 

72 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

из таких важных стратегических документов, как президентский план «100 шагов». 
Подробнее  о  мерах  в  этой  области  говорится  во  второй  главе.  Однако  и  здесь 
необходимо  отметить,  что  такие  реформы  пока  не  оказали  сколь-нибудь 
существенного влияния на субъективные оценки или поведение инвесторов. 

Рисунок 3.3. Рейтинг основных препятствий ведению бизнеса в Казахстане

 

 

Источник

: Всемирный банк, обследования предприятий

.

5

 

Трудоустройство  иностранных  сотрудников  –  еще  одна  сфера,  вызывающая 
озабоченность  у  иностранных  инвесторов,  которые  жаловались  на  трудности  с 
привлечением  иностранной  рабочей  силы  на  протяжении  большей  части 
последнего десятилетия. Визовая политика Казахстана представляется ненужным 
препятствием  привлечению  инвестиций.  Условия  включают  в  себя  критерии, 
установленные  рынком  труда  для  иностранных  менеджеров  и  специалистов, 
нанятых в Казахстане в рамках внутрикорпоративного перевода; ограничения на 
количество  иностранцев  в  каждой  категории  корпоративных  сотрудников; 
нормативные  квоты  выдачи  разрешений  на  работу;  а  также  преференциальный 
режим для местных поставщиков в секторе недропользования. К сожалению, новые 
правила  относительно  разрешений  на  трудоустройство  (см.  блок  3.1),  которые 
вступили  в  силу  в  январе  2017  года,  все  еще  могут  оказаться  чрезмерно 
обременительными  для  иностранных  инвесторов.  Недавние  консультации  с 
ассоциациями  иностранного  бизнеса  в  Казахстане  показали,  что  порядок 
получения разрешений на работу по-прежнему считается основным препятствием, 
наряду с транспортной и логистической инфраструктурой и негибкостью торговой 
политики. 

0

5

10

15

20

25

Business licenses and permits

Customs and trade regulations

Transportation

Access to land

Electricity

Access to finance

Tax rates

Inadequately educated workforce

Practices of the informal sector

Corruption

Процент фирм

Коррупция 

Деятельность неформального 

сектора экономики 

Недостаточно квалифи- 

цированная рабочая сила 

Налоговые ставки 

Доступ к финансированию 

Электроснабжение 

Доступность земли 

Транспорт 

Таможенное и торговое 

регулирование 

Выдача лицензий и разрешений 

 

 │

 73 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Блок 3.1. Правила 2017 года относительно разрешений на трудоустройство 

С  января  2017  года  правительство  ввело  ряд  новых  правил  в  отношении 
разрешений  на  трудоустройство  (РТ).  Новые  правила  предусматривают  меры, 
способствующие  привлечению  иностранных  работников.  К  примеру,  процесс 
получения РТ был упрощен и теперь занимает не более семи рабочих дней с даты 
подачи заявления. Кроме того, владельцы РТ больше не обязаны выплачивать 
предварительный взнос за срок действия своего разрешения. Еще одним важным 
шагом  является  то,  что  работодателю  больше  не  требуется  проходить 
длительную процедуру поиска местных специалистов, которые могли бы занять 
вакансию,  прежде  чем  иностранец,  претендующий  на  соответствующую 
должность, сможет подать заявку на РТ. И наконец, были устранены требования 
относительно  тестирования  иностранных  специалистов  на  владение  казахским 
языком. 

Притом,  что  эти  меры  должны  благотворно  повлиять  на  фирмы,  которым 
необходимо  привлекать  иностранную  рабочую  силу,  ряд  положений  по-
прежнему  вызывает  сомнения  и  ограничивает  привлечение  потенциальных 
работников  с  иностранным  гражданством.  К  примеру,  были  введены 
государственные  пошлины  за  выдачу  и  (или)  продление  срока  действия  РТ, 
размер которых может примерно составлять от 1 000 до 1 500 долларов США, в 
зависимости  от  отрасли  и  категории  сотрудников.  Кроме  того,  разрешения  на 
трудоустройство действуют только в одном регионе Казахстана одновременно; 
владельцам  РТ  разрешается  пребывать  в  других регионах  не  более 90  дней  за 
один календарный год, что может препятствовать командировкам по стране. К 
тому  же,  иностранные  руководители  филиалов  и  представительств 
международных компаний ранее были освобождены от обязательства получать 
РТ.  В  то  время  как  гражданам  стран  –  членов  Евразийского  экономического 
союза  не  обязательно  иметь  РТ,  на  других  иностранцев  это  больше  не 
распространятся. 

Наконец, 

были 

установлены 

ежегодные 

квоты, 

ограничивающие привлечение иностранной рабочей силы. 

Источники:

 (Baker & McKenzie, 2016 [45]); (PriceWaterhouseCoopers, 2016 [46]).

 

 

Последней  из  областей,  вызывающих  наибольшую  обеспокоенность,  является 
ответственное  ведение  бизнеса  (ОВБ),  как  подчеркивалось  во  втором  обзоре 
инвестиционной  политики  Казахстана,  проведенном  ОЭСР  (OECD,  2017 

[2]

).  В 

целях 

поддержки 

деятельности 

недавно 

созданного 

национального 

координационного  бюро  (НКЦ)  ОЭСР  рекомендовала  Казахстану  разработать 
национальный  план  действий  по  ответственному  ведению  бизнеса  в 
сотрудничестве  с  заинтересованными  сторонами  и  в  соответствии  с 
международным  передовым  опытом.  Такой  план,  в  частности,  должен  четко 
излагать  прогнозируемые  результаты  ОВБ,  давать  методические  указания 
относительно  приемлемых  методов  и  способствовать  последовательному  и 
согласованному  характеру  политики  в  сфере  ОВБ.  Помимо  этого,  для 
подкрепления теории практикой правительству может потребоваться проведение 
информационно-просветительских  мероприятий  с  участием  различных  групп 
заинтересованных  сторон.  ОЭСР  рекомендует  включить  прогнозируемые 
результаты ОВБ в состав мер по привлечению ПИИ, а критерии ОВБ – в состав мер 
по  укреплению  связей  между  транснациональными  корпорациями  и  местными 
производителями (OECD, 2017 

[2]

). 

74 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Тем не менее, уровень осведомленности в вопросах ОВБ в Казахстане увеличился 
с  2014  года,  когда  вышел  доклад  ОЭСР,  посвященный  ответственному  ведению 
бизнеса  в  республике.  Появилось  множество  государственных  и  частных 
инициатив, направленных на создание условий для развития ОВБ; из них особого 
внимания заслуживают меры, принятые АО «Фонд национального благосостояния 
«Самрук-Казына», 

некоммерческой 

самоуправляемой 

организацией 

«Национальная  палата  предпринимателей»  и  рядом  общественных  объединений. 
На  политическом  уровне  следует  отметить  Предпринимательский  кодекс  2016 
года,  который  содержит  юридическое  определение  социальной  ответственности, 
обязывает  государство  создавать  благоприятные  условия  и  не  вмешиваться  в 
деятельность бизнеса в этой области. В свете предшествующих данных, согласно 
которым социальные проекты воспринимаются компаниями как дополнительный 
налог  и  влекут  за  собой  высокий  риск  коррупции  вследствие  недостаточной 
прозрачности практической реализации, это явное изменение к лучшему. Другим 
положительным примером является Кодекс корпоративного управления «Самрук-
Казына»  от  2015  года,  который  призывает  к  прозрачности  и  подотчетности, 
соблюдению прав человека и защите окружающей среды, а также предусматривает 
разработку планов действий по устойчивому развитию. 

3.2.

 

Стимулирование более эффективного управления государственными 

предприятиями и сокращение роли государства в экономике 

В экономике все еще преобладают государственные предприятия  

В  структуре  экономики  Казахстана  продолжают  преобладать  государственные 
предприятия (ГП) и крупные частные промышленные и финансовые конгломераты 
– наследие советской системы централизованного планирования. В начале 1990-х 
годов 87% всей рабочей силы было занято на ГП, и такие структурные изменения, 
как  приватизация,  были  еще  впереди.  С  тех  пор  произошло  немало  серьезных 
преобразований, однако переходный период пока не завершен, и пересмотр роли 
государства  в  экономике,  равно  как  и  ускорение  развития  частного  сектора, 
остаются задачами большой важности.  

Общепринятой методики оценки доли государства в ВВП не существует, и любые 
подобные  расчеты  в  значительной  степени  зависят  от  режима,  применяемого  к 
предприятиям,  которые  находятся  в  смешанной  (государственно-частной) 
собственности или полностью либо частично контролируются государственными 
организациями,  и  от  распределения  стоимости  по  крупным  углеводородным 
контрактам  с  государственным  участием.  При  этом  практически  все  оценки 
указывают на то, что субъекты государственного и квазигосударственного сектора 
играют  гораздо  более  видную  роль,  нежели  в  странах  ОЭСР  (OECD,  2017

[47]

). 

Предприятия, 

принадлежащие 

АО 

ФНБ 

«Самрук-Казына», 

занимают 

доминирующие позиции во многих ведущих отраслях национальной экономики, в 
том  числе  в  сырьевом  секторе,  транспортной  отрасли,  складском  хозяйстве, 
информационно-телекоммуникационной 

сфере. 

В 

банковской 

системе 

преобладают частные организации, и тем не менее, по данным МФК за 2017 год, 
государство (через посредство предприятий с государственным участием) является 
их  крупнейшим  вкладчиком  и  одновременно  крупнейшим  заемщиком  (IFC, 
2017

[48]

). В общей сложности, фонд «Самрук-Казына» и его дочерние организации 

обеспечивают приблизительно 30% всех рабочих мест в стране (IFC, 2017

[48]

). По 

состоянию на 1 января 2015 года было зарегистрировано 27 672

6

 юридических лица 

с  государственным  участием,  из  них  1 002  имеют  в  штате  более  250  человек. 

 

 │

 75 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Правительство  разработало  программу  приватизации,  целью  которой  является 
сокращение доли  валовой добавленной стоимости ГП в ВВП до 15% к 2020 году. 

Показатели демонстрируют высокий уровень участия государства в экономике по 
сравнению  с  экономикой  стран  ОЭСР.  Так,  показатель  «государственный 
контроль»  индекса  ОЭСР  «Регулирование  товарного  рынка»

7

  свидетельствует  о 

том,  что  ГП  являются  преобладающей  формой  государственного  контроля  в 
экономике Казахстана, а также о том, что контроль этот очень силен (см. рисунок 
3.4). Государственный контроль особенно заметен в сетевых отраслях, поскольку 
правительство  контролирует  100%  акций  крупнейших  газораспределительных, 
транспортных,  почтовых,  телекоммуникационных  и  электроэнергетических 
компаний. При этом государство владеет предприятиями и в большинстве других 
отраслей, включая добычу нефти и газа, нефтепереработку, финансовые услуги и 
здравоохранение. Однако в этих отраслях его присутствие ненамного выше, чем в 
странах ОЭСР, где государство также играет наиболее значительную роль. 

Столь  сильное  государственное  присутствие  в  экономике  осложняет  задачу  по 
обеспечению равных условий конкуренции между ГП и частными предприятиями 
и  в  целом  снижает  эффективность  распределения  ресурсов.  Как  правило,  ГП 
приносят меньше прибыли чем другие компании (OECD, 2017

[49]

), а предприятия с 

иностранным  участием  сообщают,  что  ГП  нередко  предоставляются  более 
благоприятные  условия  в  области  доступа  к  ресурсам,  рынкам,  кредитам, 
лицензиям  и  так  далее,  нежели  частным  предприятиям.  Кроме  того, 
госпредприятиям  проще  получить  финансирование,  чем  частным,  и  они  могут 
задействовать финансовые резервы государства. 

Рисунок 3.4. Высокий уровень государственного контроля в экономике Казахстана  

Государственный контроль в регулировании товарного рынка (по последним имеющимся данным)  

  

Источник

: ОЭСР (OECD, 2017

[47]

). 

 

Антимонопольные право и политика перегружены регуляторными процедурами 

В  том,  что  касается  развития  рыночной  конкуренции  и  содействия 
диверсификации,  география  Казахстана  создает  немало  дополнительных 

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

N

et

he

rla

nd

s

U

ni

te

d 

Ki

ng

do

m

Au

st

ria

G

er

ma

ny

Sp

ai

n

C

an

ad

a

Ice

la

nd

Me

xi

co

H

un

ga

ry

C

hi

le

N

or

w

ay

Sl

ova

k 

R

ep

ub

lic

Po

rtu

ga

l

Ita

ly

C

ol

omb

ia

Lu

xe

mb

ou

rg

Sl

ove

ni

a

Sw

itz

er

la

nd

Isra

el

Po

la

nd

R

us

si

a

Tu

rk

ey

C

hi

na

Ar

ge

nt

in

a

Ka

za

kh

st

an

In

di

a

Н

ид

ер

ла

нды

 

Ве

ли

ко

бр

ит

ан

ия

 

Ав

ст

ри

я 

Ге

рм

ан

ия

 

И

сп

ан

ия

 

Ка

на

да

 

И

сл

ан

ди

я 

М

ек

си

ка

 

Ве

нг

ри

я 

Чи

ли

 

Н

ор

ве

ги

я 

С

ло

ва

ки

я 

П

ор

ту

га

ли

я 

И

та

ли

я 

Ко

лу

мб

ия

 

Лю

кс

ем

бу

рг

 

С

ло

ве

ни

я 

Ш

ве

йц

ар

ия

 

И

зр

аи

ль

 

П

ол

ьш

а 

Ро

сс

ия

 

Ту

рц

ия

 

Ки

та

й 

Ар

ге

нтина

 

Ка

за

хс

та

н 

И

нди

я 

76 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

трудностей.  Низкая  плотность  расселения  и  удаленность  от  крупных  рынков 
ослабляют  конкуренцию:  потребителям  промежуточных  товаров  и  готовой 
продукции  предоставляется  небогатый  выбор  потенциальных  поставщиков  и 
меньше возможностей повышать производительность при помощи так называемой 
агломерационной  экономии,  которая  характерна  для  стран  с  более  масштабной 
экономикой  и  большей  плотностью  населения.  Эти  два  фактора  взаимно 
дополняют  друг  друга,  поскольку  именно  большой  размер  рынка  позволяет 
добиваться  экономии  за  счет  масштабов,  не  подрывая  при  этом  конкуренцию. 
Более  значительные  расстояния  и,  как  следствие,  более  высокие  транспортные 
расходы  имеют  для  конкурентоспособных  производителей  в  географически 
удаленных  регионах  два  существенных  последствия,  и  оба  лишь  подчеркивают 
роль конкуренции: 



 

Ограничение 

доступности 

представляет 

собой 

форму 

защиты 

производителей.  При  прочих  равных  условиях  местные  производители 
пользуются  конкурентным  преимуществом,  поскольку  потенциальных 
импортеров  ожидают  более  высокие  транспортные  издержки,  нежели  в 
других  местах.  В  то  же  время  другие  факторы  часто  нивелируют  это 
преимущество,  поскольку  местные  производители  на  небольшом  рынке  с 
низкой  плотностью  не  всегда  могут  добиться  экономии  за  счет  роста 
масштабов и расширения ассортимента, необходимых, чтобы конкурировать 
с  импортом.  Но  даже  если  им  это  удалось,  то  результатом,  по  всей 
вероятности,  будут  более  высокие  цены  для  местных  потребителей,  и  не 
только  для  домохозяйств,  но  и  для  предприятий,  зависящих  от  местного 
производства. 



 

Большие расстояния и высокие транспортные издержки затрудняют экспорт 
местной  продукции  на  более  крупные  иностранные  рынки.  Для  экспорта 
требуется 

выигрыш 

в 

производительности, 

достаточный, 

чтобы 

компенсировать  рост  транспортных  издержек.  Работать  на  уровне 
конкурентов  недостаточно:  производитель,  желающий  экспортировать  свой 
товар,  должен  быть  лучше  других.  В  противном  случае  у  него  может  не 
оказаться  достаточных  стимулов  для  внедрения  инноваций  и  повышения 
производительности,  равно  как  и  возможностей  для  увеличения  объема 
производства  и  рабочих  мест.  Компании,  ориентированные  на  такие 
отдаленные  рынки,  должны  добиться  преимущества  в  производительности 
вопреки  упомянутым  выше  издержкам,  и  в  частности  низкой  конкуренции 
между 

поставщиками 

внутреннего 

рынка, 

которые 

увеличивают 

производственные затраты потенциальных экспортеров. 

В совокупности эти два фактора означают, что транспортные издержки сокращают 
возможности специализации в соответствии со сравнительными преимуществами, 
которая является одной из важнейших составляющих прибыльной торговли. В то 
время  как  низкой  плотности  населения  часто  сопутствуют  сниженные  цены  на 
землю  (а  следовательно,  более  низкие  затраты  на  многие  виды  деятельности, 
ориентированные на внутренний рынок и требующие больших площадей), цены на 
другие  товары  и  услуги  могут  быть  выше  вследствие  слабой  конкуренции. 
Наибольшую трудность это составляет в ситуациях, когда высокие транспортные 
издержки  и  потенциальное  участие  поставщиков  в  ценовой  дискриминации 
способны с лихвой перевесить преимущество, которое дают низкие цены на землю 
/  товары  и  услуги,  предназначенные  для  внутреннего  пользования.  Возможно, 
наиболее существенное политическое следствие этого для Казахстана заключается 

 

 │

 77 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

в том, что политика и правовое регулирование, сдерживающие конкуренцию, могут 
обходиться стране

 дороже

, чем обошлись бы многим странам ОЭСР.  

При  этом  рамочные  основы  казахстанской  политики  в  области  конкуренции  все 
еще  нуждаются  в  реформировании.  Возможно,  одним  из  основных  свойств  и 
наиболее  важных  недостатков  этого  режима  является  его  «регуляторность». 
Комитет  по  регулированию  естественных  монополий  и  защите  конкуренции 
(КРЕМЗК)  имеет  широкий  круг  обязанностей,  куда  входит  правовое 
регулирование,  защита  прав  потребителей,  соблюдение  антимонопольного 
законодательства, а также защита и оценка конкуренции. Но столь обширная сфера 
ответственности, особенно в сравнении с имеющимися ресурсами, может означать 
для  Комитета  чрезмерную  рабочую  нагрузку.  Кроме  того,  следует  повторно 
провести оценку зависимости КРЕМЗК от Министерства национальной экономики. 
Для  того  чтобы  свести  к  минимуму  риск  конфликта  интересов,  ему  лучше  быть 
независимым  государственным  органом.  Невзирая  на  то,  что  антимонопольное 
ведомство обязано публиковать сведения на своем официальном сайте, некоторым 
аспектам политики в области конкуренции в Казахстане недостает прозрачности, 
особенно в том, что касается контроля за концентрацией и нераскрытия сведений, 
связанных  с  решениями  о  слияниях.  Закон  не  предусматривает  эффективных 
средств  обнаружения  картелей,  а  инструменты  правоприменения  все  еще  не 
соответствуют требованиям реальности (OECD, 2016

[50]

). 

Тем  не  менее,  недавно  были  приняты  меры  в  отношении  недоминирования  и 
монополизации. В январе 2017 года было отменено ценовое регулирование во всех 
отраслях,  за  исключением  нескольких,  где  сохраняется  государственное  ценовое 
регулирование  услуг  (товаров,  работ)  субъектов  так  называемых  «естественных 
монополий»

8

  (железнодорожный  транспорт,  электроснабжение,  газоснабжение  и 

услуги аэропортов), а также были введены новые инструменты антимонопольного 
реагирования

9

.  В  статье  116  Предпринимательского  кодекса  РК  приводится 

перечень  товаров, работ и  услуг,  цены  и  тарифы на  которые  являются  объектом 
государственного регулирования. Кроме того, законом от 28 декабря 2016 года, в 
соответствии  с  предыдущими  рекомендациями  ОЭСР,  был  упразднен 
«Государственный  реестр  субъектов  рынка,  занимающих  доминирующее  или 
монопольное  положение»  (OECD,  2016 

[50]

).  По  данным  КРЕМЗК,  в  целях 

обеспечения соответствия принципам и стандартам ОЭСР была принята частичная 
отмена  ценового  регулирования

10

.  Наконец,  в  Казахстане  был  введен  ряд  новых 

инструментов по противодействию картелям, в том числе так называемые «рейды 
на рассвете». 

Для того чтобы привести систему управления ГП Казахстана в соответствие 
с международными стандартами, требуются дальнейшие меры 

Вопрос  об  определении  роли  государства  в  экономике  (и  в  частности  об 
ограничении роли ГП) тесно связан с антимонопольной системой страны. В 2008 
году Казахстан принял закон «О конкуренции», а до того – закон «О естественных 
монополиях и регулируемых рынках», которые ограничили участие государства в 
рыночной экономике. Теперь для создания новых предприятий государственным 
органам  требуется  предварительное  разрешение  от  Комитета  по  регулированию 
естественных  монополий  и  защиты  конкуренции.  Закон  также  определяет 
ситуации,  в  которых  государство  может  непосредственно  участвовать  в 
экономической  деятельности,  и  запрещает  ряд  антиконкурентных  действий  ГП, 
которые могут вести к ограничению / устранению конкуренции или к нарушению 
прав  потребителей.  Закон  «О  конкуренции»  утратил  силу  с  1  января  2016  года, 
когда вступил в действие заменивший его Предпринимательский кодекс. Кодексом