Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы (2015 год) - часть 4

46 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Рисунок 2.2. Доля налоговых поступлений и трансфертов в местные бюджеты в 

Казахстане 

 

 

Примечание: налоговые поступления включают в себя индивидуальный подоходный налог, социальный налог и акциз. 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2017

[3]

). 

В результате местные органы власти на уровне сел и поселков, а также областей и 
районов,  имеющих  небольшой  доход,  существенно  зависят  от  трансфертов  из 
республиканского  бюджета.  В  то  же  время  области  и  районы  с  доходными 
бюджетообразующими источниками не имеют прямого контроля над собственным 
бюджетом. Местные органы власти получают значительную часть своих доходов 
от центральных органов в виде общих и целевых трансфертов, а их способность 
влиять  на  принятие  решений  по  вопросам  доходов  ограничена,  поскольку 
налогообложение регулируется Налоговым кодексом (OECD, 2017 

[20]

). Не обладая 

достаточными возможностями и гибкостью для корректировки своих источников 
доходов  относительно  расходов,  в  вопросах  финансирования  государственных 
услуг  местные  органы  зависят  от  бюджетных  трансфертов  и  вертикальных 
программ.  Ограничивая  способность  местных  органов  управлять  финансовой 
стороной,  в  том  числе  вопросами  налогообложения,  центральное  правительство 
может тем самым ослаблять местную подотчетность. К тому же, местные органы 
власти  почти  не  влияют  на  процессы  принятия  решений  по  вопросам 
бюджетирования,  затрагивающим  местные  районы,  поскольку  такие  решения 
принимаются на республиканском уровне. 

Дополнительным  препятствием  эффективности  местного  госуправления  в 
Казахстане служит недостаточная подотчетность. Процессы вовлечения граждан в 
принятие решений и демократизации на местном уровне еще далеки от завершения. 
До недавних пор во главе субнациональных исполнительных органов (акиматов) 
стояли  акимы,  назначаемые  президентом  и  правительством.  В  2013  году,  в 
соответствии  с  «Концепцией  развития  местного  самоуправления

 

в  Республике 

Казахстан»,  была  введена  выборность  акимов,  в  результате  чего  в  городах 
районного значения, селах и сельских округах (2 457 в общей сложности) впервые 
было  выбрано,  а  не  назначено,  91,5%  акимов.  Тем  не  менее,  исполнительное 
руководство на других уровнях остается назначаемым. 

Более того, хотя выборы акимов городов районного значения, поселков и сел, не 
входящих в состав сельского округа, можно считать переменой к лучшему, такие 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2012

2013

2014

2015

Income transfers

Tax revenues

Non-tax revenues and proceeds

Трансферты

 

Налоговые поступления

 

Неналоговые поступления и доходы

 

 

 │

 47 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

выборы  являются  косвенными,  так  как  акимы  избираются  маслихатами 
(выборными  должностными  лицами  местных  представительных  органов). 
Поскольку  голосование  на  таких  выборах  проходило  тайно  (по  крайней  мере, 
вначале),  подотчетность  маслихатов  электорату  была  слабой.  Не  была  четко 
определена  роль  граждан  на  выборах,  а  следовательно,  и  процессы  принятия 
решений на местном уровне. 

Летом  2018  года  правительство  планирует  рассмотреть  практическую 
осуществимость  перехода  к  выборности  акимов  городов  областного  значения, 
районов областей и районов в городах. Реализация планов по проведению прямых 
выборов  акимов  стала  бы  шагом  вперед,  способствующим  улучшению 
государственного  управления  в  Казахстане.  При  условии  создания  надлежащего 
механизма  выборы  образуют  прямую  связь  между  местным  населением  и 
правительством.  Они  помогут  усилить  подотчетность  местных  органов  власти  и 
вовлечь  местную  общественность  в  процессы  формирования  и  реализации 
политики. В прошлом акимы назначались исключительно решением президента, в 
силу  чего  они  были  подотчетны  скорее  центральным  органам  власти,  нежели 
обществу (OECD, 2017 

[15]

). 

Кроме того, желательно активное создание условий для участия граждан в местных 
процессах  принятия  решений.  Казахстану  необходимо  будет  разработать 
механизмы,  позволяющие  местной  общественности,  гражданскому  обществу  и 
другим  заинтересованным  сторонам  принимать  участие  в  таких  процессах.  Эти 
механизмы должны предусматривать требования к местным органам о регулярном 
информировании граждан, что позволило бы учитывать мнение общественности и 
развивать 

способность 

государственных 

учреждений 

эффективнее 

взаимодействовать с гражданами. Добиться этого можно при участии маслихатов 
и недавно созданных общественных советов – консультативных органов, которые 
служат  каналом  связи  между  общественностью  и  государственными  органами 
местного уровня, с одной стороны, и национальным парламентом, с другой (OECD, 
2017 

[15]

). 

Казахстан  уже  начал  двигаться  в  данном  направлении.  В  частности,  были 
расширены права сельских округов, что позволяет им утверждать кандидатуры или 
снятие с должности акимов городов районного значения, а также сел, поселков и 
сельских округов. В настоящее время действует уже 229 общественных советов, 
согласно  полученным  данным,  на  75%  состоящих  из  представителей 
общественности.  Рекомендации  общественных  советов  в  обязательном  порядке 
должны включаться в состав приложений к проектам законов и нормативных актов. 
В  целях  совершенствования  работы  общественных  советов  правительство 
разработало «Типовое положение об общественном совете», основываясь на итогах 
конференции, посвященной общественным советам, рекомендациям специальной 
тематической рабочей группы и обсуждения в Мажилисе. К настоящему моменту 
уже  состоялось  приблизительно  500  заседаний  общественных  советов  и  500 
общественных слушаний по специализированным вопросам. 

2.3. Укрепление профессиональной этики и неподкупности в 
государственном секторе, снижение уровня коррупции 

Коррупция  остается  одной  из  наиболее  проблемных  областей  для  Казахстана. 
Страна  заняла  131-ю  из  176  позиций  в  «Индексе  восприятия  коррупции» 

Transparency  International

  (см.  рисунок  2.3)  (Transparency  International,  2016 

[25]

). 

Индексы  восприятия  коррупции  не  всегда  служат  надежными  индикаторами 

48 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

уровня коррупции; к примеру, один резонансный случай может оказать большое 
влияние на восприятие сторонних лиц, будь то к лучшему или к худшему, тогда как 
постепенное улучшение или ухудшение ситуации может быть замечено не сразу. 
Тем не менее, данные свидетельствуют о том, что страны с плохой репутацией в 
отношении  коррупции,  как  правило,  действительно  испытывают  серьезные 
проблемы с профессиональной этикой и неподкупностью (Mocan, 2004 

[26]

), (Olken, 

2009 

[27]

). Результаты опросов рядовых граждан также свидетельствуют о высоком 

уровне  коррупции  в  государственных  учреждениях  Казахстана  (притом,  что  он 
ниже,  чем  в  других  странах  региона),  даже  когда  респондентам  задают  прямые 
вопросы о собственном опыте дачи взяток, а не о субъективной оценке проблемы 
(Transparency  International,  2016 

[28]

).  Кроме  того,  уже  сам  факт,  что  коррупция 

воспринимается  как  нечто  широко  распространенное,  означает  определенный 
экономический  ущерб,  поскольку  влияет  на  инвестиционные  и  прочие  деловые 
решения. 

Рисунок 2.3. Индекс восприятия коррупции, 2016 год 

 

Источник

: (Transparency International, 2016

[30]

). 

Коррупция остается серьезной проблемой, несмотря на недавние реформы 

Согласно четвертому этапу мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана 
действий  по  борьбе  с  коррупцией  Антикоррупционной  сети  ОЭСР  в  странах 
Восточной  Европы  и  Центральной  Азии  (АКС),  Казахстан  добился  успехов  в 
некоторых областях противодействия коррупции. К примеру, была принята новая 
«Антикоррупционная  стратегия  РК  на  2015-2025  годы»,  которая  направлена,  в 
числе прочего, на сокращение коррупции в сфере государственной службы. В то 
же  время  в  соответствующем  плане  действий  на  2015-2017  годы  необходимо 
уделить больше внимания конкретным мерам по борьбе с коррупцией. Согласно 
оценке АКС, его авторы не опирались ни на тщательный анализ коррупционных 
тенденций,  ни  на  предшествующие  антикоррупционные  меры,  ни  на  результаты 
тематических  исследований,  включая  проведенные  неправительственными 
организациями (OECD  ACN,  2017

[30]

).  Казахстан  впервые  готовит  национальный 

отчет по противодействию коррупции для обзора результатов за прошедший год. В 
мониторинговом  отчете  говорится,  что  показатели  неподкупности  в  судебной 
системе за истекшие три года значительно улучшились. Идут преобразования и в 
сфере закупок Казахстана, направленные на повышение прозрачности и введение 
электронных  процедур.  Положительным  изменением  станут  меры  по 
предотвращению  коррупции  в  квазигосударственном  и  частном  секторе  (OECD 

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

D

en

ma

rk

N

or

w

ay

C

an

ad

a

U

ni

te

d 

St

at

es

Br

az

il

C

hi

na

In

di

a

Mo

ng

ol

ia

Ka

za

kh

st

an

R

us

si

a

Kyrg

yz

st

an

Ta

jik

is

ta

n

Tu

rk

me

ni

st

an

U

zb

ek

is

ta

n

Да

ни

я 

Н

ор

ве

ги

я 

Ка

на

да

 

С

Ш

А 

Бр

аз

ил

ия

 

Ки

та

й 

Ин

ди

я 

М

он

го

ли

я 

Ка

за

хс

та

н 

Ро

сс

ия

 

Кы

рг

ы

зс

та

н 

Та

дж

ик

ис

та

н 

Тур

км

ен

ис

та

н 

Уз

бе

ки

ст

ан

 

 

 │

 49 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

ACN,  2017

[30]

).  Далее,  Казахстан  продолжает  реформы  в  сфере  государственной 

службы.  К  примеру,  был  принят  закон,  предусматривающий  реализацию 
принципов  меритократии,  переход  на  карьерную  модель  и  систему  оплаты  в 
зависимости  от  результатов  работы.  В  2016  году  была  принята  единая  система 
компетенций, которую, начиная с 2018 года, предстоит применять в сфере кадров, 
оценки 

эффективности 

деятельности 

и 

развития 

(OECD, 

2018

[31]

). 

Усовершенствования  коснулись  и  кадровой  системы,  и  в  настоящее  время  в 
Казахстане  при  отборе  кадров  руководствуются  личными  заслугами  и 
достижениями  кандидата  в  той  же  степени,  что  и  в  большинстве  стран  ОЭСР 
(OECD, 2018

[31]

).   

Согласно  Международному  отчету 

Transparency  International

  по  Казахстану  за 

2016  год,  29%  респондентов-граждан  сообщили  о  даче  взятки  в  Казахстане 
(Transparency  International  Kazakhstan,  2016 

[32]

).  26,7%  предприятий  признались, 

что, как минимум, однажды допускали вероятность требования взятки (тогда как 
средний показатель по странам ОЭСР равен 1,9%). Кроме того, коррупция названа 
основным препятствием ведению бизнеса в Казахстане (подробнее об этом см. в 
третьей  главе).  Причинами  коррупции  часто  называют  обилие  требований 
правового  регулирования  и  административных  процедур,  а  также  высокие 
государственные пошлины.  

Более 

того, 

коррупция 

в 

Казахстане 

расценивается 

как 

глубоко 

институционализированная  и  распространенная  на  достаточно  высоких  уровнях 
государственной власти. К примеру, в июне 2016 года председатель НК «ЭКСПО-
2017»  в  Астане  был  приговорен  к  14  годам  тюремного  заключения  за  растрату 
миллионов  долларов  бюджетного  финансирования  в  ходе  подготовки  к 
мероприятию  (Freedom  House,  2017

[33]

). 

Но  даже  после  осуждения 

высокопоставленных  должностных  лиц  за  коррупцию  в  Казахстане  широко 
распространено  мнение  о  повальной  коррупции  среди  чиновников  (Otsuka,  2013 

[36]

). 

Неподкупность  представителей  социальных,  экономических  и  политических 
институтов  имеет  большое  значение  для  экономического  и  социального 
благополучия и процветания отдельных граждан и обществ в целом. Нарушения 
профессиональной  этики,  такие  как  злоупотребление  служебным  положением, 
мошенничество, ненадлежащее влияние и коррупционные мотивы решений, могут 
способствовать  дальнейшему  росту  неравенства  и  подрыву  общественного 
доверия.  Политика  обеспечения  честности  и  неподкупности,  направленная  на 
предотвращение коррупции и внедрение высоких стандартов поведения, помогает 
укрепить  авторитет  и  легитимность  представителей  власти,  участвующих  в 
принятии  политических  решений,  защищает  общественные  интересы  и 
всесторонний рост, возрождает доверие к процессу формирования политики.  

Обеспечение 

неподкупности 

государственного 

сектора 

является 

приоритетом для Казахстана 

Власти  Казахстана  хорошо  осведомлены  о  проблемах  с  коррупцией  и  приняли 
новые  законы  и  стратегии,  направленные  на  приближение  к  международным 
стандартам. Так, были внесены изменения в закон «О борьбе с коррупцией», да и 
план  «100  конкретных  шагов»,  в  свою  очередь,  затрагивает  этот  вопрос. 
«Программа  противодействия  коррупции»  направлена  на  формирование  в 
обществе  атмосферы  нулевой  терпимости  к  коррупции  и  предусматривает 
механизм информирования о фактах коррупции (см. рисунок 2.4). Реализовать это 

50 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

будет  очень  непросто,  но  выбранный  курс  действий  представляется 
многообещающим.  

Рисунок 2.4.Процедура рассмотрения сообщений о коррупции Национальным 
бюро по противодействию коррупции

 

 

Источник

: Национальное бюро АДГСПК Республики Казахстан (National Bureau of Anti-Corruption 

Agency of the Republic of Kazakhstan, 2017

[163]

). 

Кроме того, Казахстан, в тесном сотрудничестве с ОЭСР, работал над приведением 
национального законодательства в соответствие с международными стандартами. 
К  примеру,  он  принял  инструменты  ОЭСР,  пропагандирующие  принципы 
прозрачности, включая Рекомендацию Совета ОЭСР о принципах прозрачности и 
честности лоббирования. Тем не менее, в этой деятельности остаются пробелы, что 
допускает возникновение или сохранение коррупционных возможностей. 

Рекомендации  ОЭСР  по  вопросам  неподкупности  и  борьбы  с  коррупцией 
затрагивают три обширные области. Во-первых, Казахстану необходимо укреплять 
правовую и институциональную среду, способствующую соблюдению служебной 
этики  и  неподкупности.  К  примеру,  можно  и  далее  работать  над  новым 
законодательством и его гармонизацией с международными стандартами, такими 
как  Конвенция  ООН  против  коррупции  (КООНПК),  к  которой  Казахстан 
присоединился  в  2008  году  (OECD,  2017

[35]

).  В  Налоговый  кодекс  РК 

рекомендуется  включить  положение,  запрещающее  предоставлять  налоговые 
вычеты за взятки отечественным и иностранным публичным должностным лицам 
и должностным лицам публичных международных организаций (OECD, 2017

[35]

). 

В  качестве  еще  одного  примера  можно  назвать  законодательную  защиту 
информаторов,  которая  в  Казахстане  пока  не  включает  концепцию  информации, 
сообщаемой «добросовестно и на разумных основаниях». В КООНПК указано, что 
в случае, когда лицо действует недобросовестно и сообщает ложную информацию, 
должны приниматься меры (OECD, 2017

[35]

).  

Регистрация сообщения: 

сотрудники и руководство Национального бюро по противодействию коррупции оценивают 

сообщение о коррупции Распространение полученной информации 

Наличие состава преступления 

Регистрация в Книге информационной записи  

•

Сообщение переадресовывается в 
соответствующий региональный орган или 
в другой правоохранительный орган. 

•

Юридические полномочия в отношении 
сообщения и его выводов передаются 
соответствующему государственному 
ведомству или официальному лицу. 

•

Сообщение регистрируется в 
Объединенном реестре предварительных 
расследований, начинается первоначальное 
расследование. 

•

В случае отсутствия доказательств или 
отсутствия преступной деятельности 
сообщение отклоняется. 

Отсутствие состава преступления 

 
1.

Заявитель получает официальный ответ, в 
котором объясняются причины 
отклонения претензии. 

2.

Любые жалобы, касающиеся 
предпринятых действий или бездействия 
лиц, ведущих первоначальное 
расследование, переадресовываются в 
прокуратуру. 

Сообщение о факте коррупции (доставленное по почте, лично или через портал 

 «E-Gov»)

 

 

 │

 51 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Кроме  того,  отсутствие  определенности  в  вопросах  институциональной 
независимости  продолжает  ограничивать  эффективность  государственных 
органов, таких как  Комитет по регулированию естественных монополий, защите 
конкуренции  и  прав  потребителей  или  Национальное  бюро  по  противодействию 
коррупции,  а  следовательно,  необходима  дальнейшая  реструктуризация.  К  тому 
же,  правительство  должно  ввести  в  действие  законодательные  и  практические 
инструменты  для  обеспечения  правоприменения,  чтобы  сделать  возможной 
практическую  реализацию  законов  и  стратегий  (OECD,  2017

[15]

).  Казахстану 

следует  рассмотреть  вопрос  об  усилении  полномочий  и  потенциала  парламента, 
чтобы тем самым обеспечить его эффективное участие в процессе аудита (OECD, 
2017

[20]

).  

Во-вторых, Казахстан должен способствовать исполнению законодательства путем 
предоставления  соответствующих  ресурсов,  повышения  осведомленности  и 
дальнейшего  наращивания  потенциала,  что  необходимо  для  обеспечения 
эффективности  реформ  (OECD,  2017 

[15]

).  К  примеру,  правительство  могло  бы 

развивать  потенциал  правоохранительных  органов  в  области  расследования  и 
преследования  взяточничества,  организуя  для  сотрудников  регулярное 
практическое  обучение.  Отчасти  такое  обучение  уже  проводится  в  Академии 
правоохранительных  органов  при  Генеральной  прокуратуре,  и  за  последние  три 
года  его  прошли  549  человек.  В  2016-2017  годах  Академия  организовывала 
просветительские  мероприятия.  Для  чтения  лекций  приглашаются  сотрудники 
антикоррупционных органов. 

В-третьих,  Казахстан  может  активнее  работать  над  повышением  прозрачности  и 
вовлечением  общественности  в  борьбу  с  коррупцией  (OECD,  2017 

[37]

). 

Взаимодействие  с  заинтересованными  сторонами  и  повышение  прозрачности 
посредством укрепления сотрудничества с неправительственными организациями 
и  общественными  объединениями  будут  способствовать  формированию  и 
внедрению  более  прочной  основы  для  обеспечения  неподкупности.  Наличие 
открытого доступа к процессам разработки политики для всех заинтересованных 
сторон, включая гражданское общество и СМИ, будет стимулировать соблюдение 
служебной этики. В стране уже приняты законы «Об общественных советах» и «О 
доступе  к  информации»,  а  также  создан  модуль  «Открытое  правительство»  на 
официальном  государственном  портале.  В  ходе  Астанинского  экономического 
форума (2016 год) состоялась дискуссия о вовлечении НПО в борьбу с коррупцией. 
В  том  же  ключе  прошел  и  форум,  организованный  совместно  с  Национальной 
палатой предпринимателей и ставший первым мероприятием подобного рода; по 
его  итогам  была  выработана  программа  действий  по  борьбе  с  коррупцией  в  16 
областях, представляющих наибольшие затруднения для развития бизнеса. 

И  тем  не  менее,  Казахстану  еще  есть  к  чему  стремиться.  Необходимо  ввести 
последовательные и прозрачные критерии формирования общественных советов. 
Распределение  средств  среди  общественных  объединений  должно  носить 
прозрачный  и  конкурентный  характер.  СМИ  требуются  справедливые  правила 
получения  доступа  к  информации,  предусмотренные  законом  «О  доступе  к 
информации». (OECD, 2017

[35]

). Частный сектор мог бы стать центральной фигурой 

в  борьбе  с  коррупцией,  если  правительство  сможет  доработать  предлагаемые 
компаниям инструктивные материалы, касающиеся определений мошенничества и 
коррупции  и  соответствующих  санкций.  И  наконец,  Казахстан  может  активнее 
развивать культуру честности, неподкупности, соблюдения служебной и деловой 
этики.  

52 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Борьба с коррупцией требует внедрения инструментов политики 

В  рамках  Страновой  программы  ОЭСР  в  Казахстане  осуществлялся  мониторинг 
соблюдения 

профессиональной 

этики 

(«Integrity 

Scan»), 

применялся 

инструментарий  инициативы  ОЭСР  CleanGovBiz  и  передовой  международный 
опыт  в  области  оценки антикоррупционных  инициатив  страны,  после  чего  были 
предоставлены рекомендации относительно дальнейшего совершенствования (см. 
блок  2.1).  Оценка  неподкупности  и  соблюдения  профессиональной  этики  в 
Казахстане  основана  на  стандартах  ОЭСР  по  борьбе  с  коррупцией  по  итогам 
рассмотрения 15 направлений. 

 

 │

 53 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Блок 2.1. Рекомендации по обеспечению неподкупности в Казахстане 

Ниже приводится краткий обзор рекомендаций по 15 направлениям. 



 

Правовое  регулирование. 

Необходимо  ужесточение  процедур  оценки 

регулирующего воздействия и дальнейшее упрощение административных 
процедур.  Повышение  прозрачности  регулирования  путем  проведения 
активного общественного обсуждения. 



 

Антимонопольная  политика. 

Внедрение  и  поддержание  действенной 

конкурентной  среды,  например,  путем  увеличения  независимости 
антимонопольного  органа  и  развития  аналитики  в  сфере  рынков  и 
рыночной конъюнктуры. 



 

Открытое  бюджетирование. 

Увеличение  всеохватности  бюджетных 

документов  и  их  доступности  для  граждан  на  протяжении  всего 
бюджетного цикла. 



 

Сотрудничество в целях развития. 

Повышение прозрачности официальной 

помощи  в  области  развития  (ОПР)  путем  создания  национального 
ведомства  по  сотрудничеству  в  области  развития,  своевременное 
размещение  подробной  и  актуальной  информации  о  проектах, 
поддерживаемых ОПР, в интернете. 



 

Неподкупность 

служащих 

государственного 

сектора. 

Четкое 

распределение  институциональной  ответственности  за  обеспечение 
неподкупности  и  соблюдения  профессиональной  этики  в  среде 
госслужащих,  дальнейшее  формирование  культуры  неподкупности, 
обеспечение  эффективной  системы  подотчетности  в  государственном 
секторе.  



 

Государственные  закупки. 

Сокращение  числа  исключений  из  закона, 

расширение  применимости  правил  к  госпредприятиям,  разработка 
специальной  системы,  основанной  на  оценке  рисков,  для  сферы 
государственных  закупок  в  целях  снижения  уровня  коррупции  и 
мошенничества. 



 

Прозрачное налогообложение. 

Повышение прозрачности налогообложения 

и  обеспечение  доступности  информации  о  собственниках  иностранных 
компаний, связанных с Казахстаном. 



 

Экспортные  кредиты. 

Институты,  оказывающие поддержку  экспортерам 

за  счет  государства,  должны  четко  разъяснять  своим  клиентам 
юридические  определения  коррупционных  действий  и  их  правовые 
последствия. 



 

Лоббирование. 

Установление 

порядка 

взаимодействия 

между 

государственными,  частными  и  некоммерческими  организациями  при 
помощи  национального  кодекса  норм  и  правил,  чтобы  способствовать 
определению соответствующих границ в лоббистской деятельности.  



 

Корпоративное 

управление. 

Предоставление 

компаниям 

более 

эффективной методологической основы, придание обязательного характера 
соблюдению  Кодекса  корпоративного  управления  в  целях  укрепления 
деловой этики и честности бизнеса.  

54 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 



 

Гражданское  общество. 

Обеспечение  справедливого  и  прозрачного 

финансирования  общественных  объединений,  активизация  и  повышение 
прозрачности  участия  всех  заинтересованных  сторон  в  процессах 
формирования политики. 



 

Выявление  налоговой  коррупции. 

Введение  обучения  по  вопросам 

противодействия взяточничеству в сфере налогового администрирования и 
принятие  нового  закона,  запрещающего  налоговые  вычеты  за  взятки, 
выплачиваемые  национальным  и  иностранным  публичным  должностным 
лицам или должностным лицам публичных международных организаций.  



 

Защита информаторов. 

Четкое определение мер защиты, предоставляемой 

информаторам,  и  механизма,  посредством  которого  информатор  может 
подать жалобу на действия, совершенные из мести, а также установление 
санкций. 



 

СМИ. 

Увеличение свободы слова и независимости СМИ путем упразднения 

мер, ведущих к цензуре.  



 

Криминализация  взяточничества. 

Развитие  достигнутого  успеха  в  сфере 

криминализации  взяточничества  путем  законодательного  охвата  всех 
необходимых  составляющих  взяточничества.  Расширение  определения 
взятки с целью включения нематериальных форм выгоды.

 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2017

[35]

).

 

  

В  рамках  указанной  системы  для  борьбы  с  коррупцией  используются  четыре 
межотраслевых  компонента:  действенная  система  управления,  эффективная 
профилактика,  тщательный  надзор,  строгое  преследование  и  наказание 
правонарушителей.  Значение  действенной  системы  управления  в  том,  чтобы 
ослаблять  стимулы  и  мотивы  для  коррупции,  а  также  обеспечивать  правовую  и 
институциональную  основу  для  нормальной  работы  рынков  и  эффективного 
государственного  управления.  Эффективная  профилактика  позволяет  обеспечить 
наличие  мер  предосторожности,  создать  системы  обеспечения  неподкупности  и 
ввести  тщательный  контроль  в  сферах  с  повышенным  коррупционным  риском. 
Механизмы  тщательного  надзора  помогают  властям  выявлять  факты  коррупции. 
Строгое  преследование  и  наказание  гарантируют,  что  коррупционные  деяния 
считаются  уголовным  преступлением  и  караются  соответственно,  а  активы, 
приобретенные в результате коррупции, надлежащим образом изымаются.   

«Открытое правительство» в Казахстане? 

Правительство  Казахстана  приняло  меры  по  реализации  программы  «открытого 
правительства». В декабре 2015 года были внесены поправки в закон «О местном 
государственном  управлении  и  самоуправлении  в  Республике  Казахстан», 
предоставляющие  гражданам  больше  возможностей  участвовать  в  процессе 
принятия  решений.  Однако,  невзирая  на  высокий  приоритет,  присвоенный 
Казахстаном вопросу открытости управления, и принимаемые меры, дальнейшее 
совершенствование потребует согласованных действий. 

Согласно «Индексу открытости правительства», представленному международной 
НПО World Justice Project, который оценивает степень готовности правительства 
раскрывать  информацию,  допускать  граждан  к  участию  в  принятии  решений  и 
усиливать собственную подотчетность, в 2016 году Казахстан занял 73-е место из 
113  возможных,  при  этом  оказавшись  9-й  из  13  стран  Восточной  Европы  и 

 

 │

 55 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Центральной  Азии.  Особенно  низкие  рейтинги  Казахстан  получил  по  таким 
показателям, как гражданское участие и механизмы рассмотрения жалоб. 

В  2015  году  рейтинг  Казахстана  в  «Индексе  права  голоса  и  подотчетности» 
Всемирного банка, который оценивает степень участия граждан, был значительно 
ниже  среднего  показателя  по  ОЭСР  (см.  рисунок  2.5).  По  национальным 
показателям, касающимся прозрачности и подотчетности правительства, Казахстан 
все еще далек от уровня стран ОЭСР. 

Рисунок 2.5.

 

Индекс права голоса и подотчетности, 2015 год 

 

Источник

: Всемирный банк (World Bank, 2017

[36]

). 

В  частности,  несмотря  на  новые  законы,  предусматривающие  свободу  слова  и 
запрещающие цензуру, и в том числе конституционные гарантии свободы слова и 
прессы, а также закон «О средствах массовой информации», на практике эти права 
реализуются не полностью (OECD, 2017

[37]

). Свобода выражения мнений, свобода 

объединений и свобода СМИ значительно ограничены. Согласно данным «Индекса 
права голоса и подотчетности» Всемирного банка, оценивающему степень участия 
граждан в выборе правительства, свободы объединений и свободы СМИ, Казахстан 
уступает странам ОЭСР и соседям по региону, в том числе Монголии, Украине и 
Кыргызстану (OECD, 2017

[37]

).  

Свыше 60 НПО подписали петицию к президенту с призывом отменить закон «О 
государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных 
организаций  в  Республике  Казахстан»  (2015  год),  ссылаясь  на  свою 
обеспокоенность  тем  эффектом,  который  закон  оказывает  на  свободу  слова, 
совести и объединений (OECD, 2017

[35]

). Специальный докладчик ООН по вопросу 

свободы  собраний  и  участия  в  объединениях  настоятельно  порекомендовал 

Узбекистан 

Китай 

Таджикистан 

Казахстан 

Россия 

Турция 

Монголия 

Чехия 

Испания 

Япония 

Польша 

США 

ОЭСР 

Нидерланды 

Новая Зеландия 

Швейцария 

Швеция 

Норвегия 

56 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

правительству не принимать закон, аргументируя это тем, что он может ограничить 
независимость объединений.

 

По данным 

Freedom  House

, пресса в Казахстане  оценивается как «несвободная», 

что значительно отличает его от стран ОЭСР (см. рисунок 2.6). Международные 
организации  опасаются  за  свободу  слова  и  прессы.  Недавние  изменения  в 
Уголовном  кодексе  могут  ограничить  роль  свободной  прессы  и  журналистскую 
свободу  выражения  мнений;  в  частности,  увеличились  штрафы  за  диффамацию, 
введенные в июле 2014 года (OECD, 2017

[37]

).  ОЭСР  рекомендует  правительству 

пересмотреть  действующие  ограничения,  наложенные  на  журналистов,  чтобы 
реализация  таких  ограничений  гарантированно  не  препятствовала  свободе  слова 
(OECD, 2017

[37]

).  

Рисунок 2.6. Индикатор свободы прессы: Казахстан и страны ОЭСР, 2016 год 

 

Примечание: 

где 0 = максимальная свобода; по данным 

Freedom House

 (2016), «Индикатор свободы 

прессы 2016»,

 

https://freedomhouse.org/report/freedom-press/freedom-press-2016. 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2017

[37]

). 

В базе данных Всемирного банка по эффективности государственного управления 
индекс 

«Эффективность 

работы 

правительства» 

отражает 

качество 

государственных  услуг,  качество  работы  государственной  службы  и  степень  ее 
независимости от политического давления, качество формирования и реализации 
политики, а также доверие к политике, проводимой правительством. Несмотря на 
то, что показатели Казахстана лучше, чем у большинства его соседей по региону, 
имеющих сходный уровень развития, они отстают от среднего по странам ОЭСР и 
уступают некоторым развивающимся странам – например, Китаю (см. рисунок 2.7). 
Тем не менее, важно отметить, что произошло улучшение: в середине 1990-х годов 
Казахстан  вошел  в  14-й  процентиль  по  международным  показателям 
эффективности  правительства,  а  сейчас  находится  в  верхней  половине  шкалы 
распределения.  

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

OECD Average 34

Kazakhstan

В среднем по 34 странам ОЭСР

 

Казахстан

 

 

 │

 57 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Таблица 2.3. Изменение положения в Индексе эффективности правительства, 1996-

2015 годы 

  

Казахстан 

Украина 

Китай 

Швеция 

1996 

13.2 

25.9 

46.8 

97.6 

2000 

25.9 

24.9 

53.7 

97.1 

2008 

40.3 

27.2 

59.2 

98.1 

2015 

51.0 

34.6 

68.3 

96.2 

Источник

: Всемирный банк (World Bank, 2017

[36]

). 

Казахстан стремится к большей открытости управления  

Открытость  и  прозрачность  правительственных  институтов  поможет  найти 
золотую  середину  между  общественными  интересами  и  рациональными, 
ответственными  реформами,  а  также  повысить  эффективность  управления. 
Инициативы,  направленные  на  обеспечение  открытости,  способствуют 
прозрачности,  гласности,  подотчетности  и  гражданскому  участию,  тем  самым 
укрепляя  демократию  и  усиливая  всесторонний  рост.  Помимо  прочего,  такие 
инициативы развивают сотрудничество с гражданами, помогают повысить доверие 
к  государственным  институтам,  делают  возможной  более  результативную  и 
последовательную  разработку  политики,  равно  как  и  более  эффективное 
предоставление государственных услуг.  

Прозрачность  и  подотчетность  правительства  помогает  государственным 
учреждениям заслужить общественное доверие, что укрепляет доверие к действиям 
правительства в целом. Без доступа к информации о деятельности правительства 
контроль  государственных  средств  невозможен.  Граждане  должны  иметь 
возможность  получать  информацию  о  государственных  доходах  и  расходах 
(OECD,  2017

 

[37]

).  Если  такая  информация  недоступна,  должностных  лиц 

невозможно  привлечь  к  ответственности  за  злоупотребление  государственными 
средствами и перерасход. Более того, непрозрачность государственных расходов 
может  вызывать  подозрения  в  мошеннических  действиях,  взяточничестве  и 
коррупции,  что  ведет  к  снижению  доверия  общества  к  государственным 
институтам как таковым. К тому же, непрозрачность может вести к неправильному 
управлению  государственной  собственностью  и  влиянию  фаворитизма  на 
правительственные решения.  

Правительство 

приняло 

меры 

к 

реализации 

программы 

«открытого 

правительства». План «100 конкретных шагов», объявленный президентом в 2015 
году,  включает  в  себя  введение  понятия  «открытого  правительства», 
предусматривает  разработку  закона  «О  доступе  к  информации»,  ежегодные 
публичные  выступления  руководителей  госорганов  перед  населением  о 
достижении  ключевых  показателей  стратегических  планов  и  программ, 
размещение  их  отчетов  на  официальных  веб-сайтах,  онлайн-доступность 
статистических баз данных центральных государственных органов и публикацию 
всей  бюджетной  и  консолидированной  финансовой  отчетности,  в  том  числе 
отчетов об исполнении бюджетов (OECD, 2017 

[39]

). Президент призвал повышать 

прозрачность  принятия  государственных  решений  и  расширять  возможности 
граждан участвовать в процессе принятия решений на всех уровнях посредством 
механизма «открытого правительства» (OECD, 2017

[37]

).  

Правительство  разработало  первичные  реформы  для  содействия  формированию 
прозрачного и подотчетного государства в соответствии с опытом стран ОЭСР и 

58 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

достигло  положительных  результатов  в  ряде  аспектов  открытого  управления, 
включая  принятие  законов  о  доступе  к  информации  и  общественных  советах.  В 
ноябре 2015 года был принят закон «О доступе к информации», направленный на 
предоставление  гражданам  доступа  ко  всей  несекретной  информации 
государственных  органов.  Закон  расширяет  тематику  и  характер  информации, 
которую  правительство  обязано  сделать  доступной  для  общественности.  Кроме 
того, в Министерстве информации и коммуникаций РК была создана Комиссия по 
вопросам  доступа  к  информации,  которая  является  консультативно-
совещательным  органом по  реализации  положений  закона  и  дальнейшей  защите 
общественных интересов в сфере доступа к информации.  

В  то  же  время  все  эти  законы  и  реформы  сами  по  себе  еще  не  гарантируют 
применения принципов открытого правительства. Как свидетельствуют различные 
международные  индексы,  о  которых  говорилось  выше,  Казахстану  еще 
потребуются  дополнительные  меры  для  преодоления  проблем,  сдерживающих 
развитие открытого управления. 

 

Однозначное определение открытого правительства 

ОЭСР рекомендует правительству Казахстана для начала дать четкое определение 
понятию «открытое правительство». Кроме того, следует разработать комплексную 
государственную  стратегию,  излагающую  принципы,  долгосрочные  цели, 
среднесрочные  задачи,  стратегические  инструменты  и  инициативы  (OECD, 
2016

[38]

) (см. рисунок 2.7). 

 

 

 

 │

 59 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Рисунок 2.7. Основа стратегии открытого правительства 

 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2016

[38]

). 

Доступ к информации  

Доступ  к  информации  признан  необходимой  правовой  основой  для  обеспечения 
прозрачности,  подотчетности  и  участия  граждан  в  формировании  политики.  Он 
позволяет  гражданам  лучше  понимать  роль  правительства  и  принимаемые  ими 
решения,  а  также  осуществлять  контроль  решений  и  политики  правительства. 
Передовой опыт стран ОЭСР показывает, что обеспечение доступа к информации 
является  важным  первым  шагом  к  совершенствованию  процедур  разработки 
политики (см. рисунок 2.8). 

 

 

 
 
 
 

 



 

Нац. планы развития 

 



 

Концепция 

долгосрочного 

развития 



 

Государственное управление

 

 

Инициативы и виды деятельности (примеры)

 



 

Собрания общественности  



 

 



 

Инновационные 

лаборатории 

и 

открытая наука 



 

 



 

Раскрытие  информации  об  активах  и 

управление конфликтами интересов 



 

 



 

Защита информаторов 



 

Открытые данные, наборы данных и 

форумы  



 

 



 

Открытый бюджет и бюджетирование с 

общественным участием  



 

 



 

Oткрытый парламент 



 

 



 

Открытые контракты  



 

Государственные закупки  

 



 

Инновации в государственном секторе 

 



 

Управление государственными финансами  

 



 

Управление госслужбой / кадрами

 



 

Неподкупность служащих госсектора 

 



 

Модернизация/реформирование госсектора 

 



 

Служебная этика и борьба с коррупцией 



 

Электронное / цифровое правительство 

 

Задачи на национальном уровне 

 

 



 

Engagement 



 

Responsiveness 

Тематические области 

ОЭСР определяет открытое 

правительство как «культуру управления, 

основанную на инновационных и рациональных 

стратегиях и методах государственного управления, 

вдохновленных принципами прозрачности, 

подотчетности и участия общественности, которые 

способствуют демократии и всестороннему росту». 

 

 

Открытость институтов 

гос. власти 

(законодательной, 

судебной и 

исполнительной, в том 

числе на 

субнациональном 

уровне) 

Стратегия «открытого 

правительства» 

60 

│ 

      

 

 

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Рисунок 2.8. Определение информирования, обсуждения и активного участия 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

ИНФОРМИРОВАНИЕ 

ОБСУЖДЕНИЕ 

АКТИВНОЕ УЧАСТИЕ  

 

 

 

 
 

Повышение уровня вовлечения и влияния граждан на формирование политики 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2001

[39]

). 

Для обеспечения надлежащего исполнения закона РК «О доступе к информации» 
правительство  могло  бы  более  ясно  указать,  какие  дополнительные  законы 
упоминаются  в  данном  законе.  К  примеру,  можно  прямо  указать  применяемые 
исключения,  дающие  основания  для  отказа  в  доступе  к  информации;  можно 
упомянуть  другие  законы,  к  примеру  закон  «О  государственных  секретах». 
Правительство уже стало включать ссылки к законам, упомянутым в электронной 
версии  закона  «О  доступе  к  информации»,  что  является  усовершенствованием. 
Рабочие  процедуры  можно  усовершенствовать  путем  введения  требований, 
согласно которым правительство должно отвечать на информационные запросы в 
письменной форме и назначать государственных должностных лиц, ответственных 
за  предоставление  информации.  Помимо  этого,  следует  подробнее  разъяснять 
причины  отклонения  запросов,  механизм  подачи  и  рассмотрения  претензий  и 
процедуры  обжалования  отказа.  Это  можно  достигнуть  способом  включения 
применияемых  законов,  к  примеру,  в  директивах  или  руководствах  о  законе  «О 
доступе  к  информации».  Комиссия  по  вопросам  доступа  к  информации  должна 
обладать несомненной независимостью в юридических, оперативных, бюджетных 
вопросах  и  принятии  решений.  Кроме  того,  Министерству  информации  и 
коммуникаций  рекомендуется  целесообразнее  распределять  финансовые  и 
человеческие  ресурсы  и  применять  координационные  механизмы  для 
взаимодействия с администрацией президента и правительством (OECD, 2017 

[37]

). 

В  рамках  национальных  реформ,  а  именно  программы  «электронного 
правительства», 

Казахстан 

разработал 

интернет-модуль 

«Открытое 

правительство»,  компоненты  которого  посвящены  данным,  НПА,  бюджетам  и 
диалогу,  в  целях  улучшения  доступа  к  информации  и  обеспечения  возможности 
общественного обсуждения политики (см. блок 2.2).  

 

 │

 61 

 

 
Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы 

Блок 2.2. Государственные услуги и информация на интернет-портале 

«электронного правительства» в Казахстане

 

Правительство создало интернет-ресурс (

http://egov.kz/

), посредством которого 

предоставляет  государственные  услуги  и  информацию.  В  его  задачи  входит 
удовлетворение  различных  информационных  потребностей  граждан  и 
юридических  лиц.  К  примеру,  граждане  могут  получать  информацию  по 
вопросам защиты семьи, общественного здравоохранения, юридической помощи 
или  налогов.  Поскольку  12  разделов  охватывают  почти  все  соответствующие 
аспекты государственных услуг для граждан, портал служит хорошей отправной 
точкой  для  поиска  необходимой  информации  или  документа.  Удобный 
интерфейс  позволяет  осуществлять  интернет-платежи  или  загружать  важные 
юридические  документы.  Если  требуемая  информация  недоступна,  портал 
предлагает дополнительные веб-ссылки или контактные данные ответственного 
учреждения. 

Предприятиям  тоже  предлагается  нужная  информация.  Различные  разделы 
посвящены  таким  сферам  деятельности,  как  сельское  хозяйство,  медицина, 
транспорт  и  связь.  Кроме  того,  предприятия  могут  получать  лицензии  или 
сертификаты, а также юридические консультации по вопросам недвижимости. 
Для того чтобы подчеркнуть намерение правительства предоставлять открытый 
доступ к услугам, документам и информации, сделана ссылка на веб-страницу 
«открытого правительства» правительственного портала (http://open.egov.kz). В 
целях  популяризации  портала  сделано  возможным  его  использование 
посредством  мобильного  приложения,  и  граждане  могут  высказывать  свои 
мнения  о  дальнейшем  улучшении  услуг.  Если  же,  несмотря  на  все 
перечисленное, получить необходимую информацию не удалось, на сайте указан 
номер  единого  телефонного  справочного  центра.  Предоставление  гражданам 
возможности  получать  документы,  информацию  или  лицензии  несколькими 
различными способами позволяет избежать дополнительных бюрократических 
процедур,  повысить  общественное  доверие  и  степень  удовлетворенности 
государственными услугами. 

Источник

: ОЭСР (OECD, 2017

[37]

). 

Цифровые  инструменты  и  «электронное  правительство»,  повышающие 
доступность  информации,  могут  способствовать  открытости  и  большей 
прозрачности  управления.  Кроме  того,  «электронное  правительство»  может 
участвовать  в  противодействии  коррупции,  поскольку  разъясняет  процедуры  и 
устраняет  возможность  принятия  решений  на  усмотрение  облеченного  властью 
лица (Sheryazdanova and Butterfield, 2017 

[40]

). В настоящее время соответствующий 

рейтинг Казахстана выше среднего по странам мира: 33-е место из 193 возможных 
в  «Индексе  развития  электронного  правительства»  ООН  (см.  рисунок  2.9). 
Правительство  вложило  значительные  средства  в  разработку  систем  и  методов 
«электронного  правительства».  Благодаря  ему  стала  доступной  информация  о 
новых  законодательных  и  нормативных  актах,  а  многие  административные 
процедуры, такие как получение лицензий, теперь можно пройти дистанционно.