Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы (2015 год)

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

ВВЕДЕНИЕ

Главная задача экономики Казахстана заключается в обеспечении таких темпов
долгосрочного, устойчивого роста, которые бы позволили сравнительно быстро
догнать  более  развитые  западные  страны  по  уровню  жизни  населения.  Для
достижения  этой  цели  потребуются  важные  структурные  преобразования,
поскольку,  как  будет  видно  далее,  есть  все  основания  полагать,  что
применявшаяся  в  течение  двух  десятилетий  модель  развития  не  сможет
поддержать новый курс РК в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Таким
образом,  создание  условий  для  появления  новой  модели  развития  является
центральным  приоритетом  казахстанских  лидеров  и  главной  сферой
взаимодействия c ОЭСР, о чем подробно говорится в следующих главах.

Экономика Казахстана в значительной степени зависит от экспорта природных
ресурсов, в основном углеводородного сырья и металлов, и по многим
характеристикам

схожа

другими

менее

диверсифицированными

экономическими

системами.

Ресурсная

зависимость

создает

ряд

макроэкономических проблем, в частности речь идет об уязвимости перед лицом
внешних потрясений, «голландской болезни» и различных институциональных
патологиях, идущих рука об руку с ресурсо-ориентированным развитием. Кроме
того,  ресурсная  зависимость  выходит  на  первый  план  в  любой  дискуссии  о
структурных  реформах,  поскольку  действующая  модель  может  существенно
усложнить  работу  по  формированию  новых  институтов.  В  то  же  время  в
Казахстане  до  сих  пор  прослеживается  экономическое  наследие  коммунизма.
Страна добилась огромных успехов в создании рыночных институтов, но многие
задачи переходного периода не утратили актуальности и сегодня. Сюда можно
отнести  формирование  эффективных  рынков,  обеспечение  защиты  прав
собственности,  ослабление  доминирующей  роли  государства  во  многих
отраслях,  а  также  завершение  реформ  в  тех  сферах,  где  по-прежнему
сохранились  структуры  и  процедуры  советской  эпохи.  В  попытке  определить
меры экономической политики, которые могут поспособствовать стабильному
росту  в  Казахстане,  следующие  главы  рассматривают  проблемы  ресурсо-
ориентированного развития и незавершенное дело постсоветского перехода.

Настоящая  глава  начинается  с  анализа  текущего  социально-экономического
положения с тем, чтобы понять причины сложившейся ситуации и дальнейшие
перспективы. Далее в ней рассмотрены наиболее важные проблемы, с которыми
сталкиваются политики Казахстана, ответственные за создание базовых условий
для динамичного, инклюзивного, рационального и устойчивого роста. Глава 2
посвящена  проблемам  государственного  управления  и  реформам,  которые
требуется  провести  для  наращивания  потенциала  в  области  выработки  и
реализации  государственной  политики.  Глава  3  рассматривает  структурные
реформы,  которые  являются  обязательным  условием  для  создания  более
открытой, эффективной и конкурентоспособной рыночной экономики. Глава 4
описывает  возможные  пути  экологизации  экономики  Казахстана.  И  наконец,
глава  5  исследует  потенциальный  вклад  политики  на  рынках  труда  и
образовательных услуг в социальную интеграцию и обеспечение доступа всех
граждан без исключения к благам, связанным с экономическим процветанием
Республики Казахстан. В каждом случае задачи, стоящие перед реформаторами,

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

усложняются наследием коммунистической эпохи и последствиями ресурсо-
ориентированной экономической системы, то есть двумя факторами,
определяющими контекст будущих реформ.

1.1.

Экономические показатели

Рыночная экономика Казахстана зародилась в условиях кризиса

Казахстан возник как независимое государство и вступил на путь
посткоммунистических преобразований при крайне тяжелых обстоятельствах.
Унаследованная им советская экономика находилась в состоянии «свободного
падения» — в 1991 году снижение реального ВВП Советского Союза по разным
оценкам составило от 8 до 17 %

— и перед молодой независимой республикой

встала серьезная задача по проведению экономической реформы и построению
нового  государства  в  более  широком  смысле.  Хронический  дефицит
национального  капитала,  разрушение  существовавшей  торговой  сети  и
сложности адаптации советских предприятий и структур к рыночным условиям
привели  к  глубокому  спаду  в  экономике  Казахстана  и  соседних  стран.
Возникший  кризис  указывал  на  безотлагательность  глубоких  и  долгосрочных
экономических реформ, но в то же время создавал дополнительные сложности;
действительно, преобразование экономической системы в таких условиях было
больше похоже на попытку модернизировать судно посреди бушующих волн.

Более того, Казахстан обрел независимость в то время, когда мировая экономика
в целом претерпевала кардинальные перемены. После 1991 года глобализация
стала  быстро  набирать  обороты,  что  выражалось  в  усилении  процессов
финансово-экономической  интеграции  и  небывалом  развитии  глобальных
производственно-сбытовых  цепей.  Интернет  и  другие  технологические
новшества  перевернули  представление  о  бизнесе,  а  создание  Всемирной
торговой организации, появление проблемы глобального изменения климата и
молниеносный  подъем  Китая  и  других  развивающихся  рынков  привели  к
переменам  в  функционировании  мировой  хозяйственной  системы.  Таким
образом,  Казахстан  и  соседние  государства  были  вынуждены  пробивать  себе
дорогу в условиях стремительных изменений.

Безусловно,  многие  из  происходивших  перемен  были  выгодны  Казахстану.
Глобальный рост ускорился, в частности в развивающихся странах, благодаря
чему  сотни  миллионов  людей  были  выведены  из-за  черты  бедности,
значительные  улучшения  коснулись  сферы  здравоохранения,  средняя
продолжительность  жизни  выросла.  Для  Казахстана  это  ускорение  означало
повышение  спроса  на  основные  экспортные  товары  с  конца  90-х  годов  и
заложило основу для динамичного роста, который наблюдался более десяти лет.
В частности, огромные возможности предлагал — и продолжает предлагать —
подъем Китая. Тем не менее, за четверть столетия мир пережил ряд глубоких
финансовых  кризисов  и до  сих  пор  не  оправился  от  последствий спада  2008–
2009  годов.  Таким  образом,  не  стоит  забывать,  что  интеграция  в  мировую
экономику всегда сопряжена с рисками.

С конца 1990-х годов Казахстан демонстрирует внушительный
экономический рост

Как и другие постсоветские страны, Казахстан пережил сильное снижение
экономической активности на ранних этапах перехода к рыночной экономике. В

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

период с 1992 по 1995 годы реальный ВВП упал примерно на 31 %, инфляция
достигала трех- и четырехзначных отметок (ежегодная инфляция
потребительских цен не опускалась ниже 100 % до 1996 года), на рынке труда
было ликвидировано 1,6 млн рабочих мест

. Небольшой подъем был отмечен в

1996–1997 годах, но под влиянием азиатского финансового кризиса 1997 года и
последовавшего за ним российского кризиса экономика вернулась в состояние
спада. Рост возобновился в 1999 году и стал набирать обороты в 2000 году по
мере повышения цен на нефть (см. Рисунок 1.1). После 2000 года рост сильно
ускорился, и его средний темп составил 9,4 % в период между 2000 и 2008
годами. Темп роста резко замедлился в 2009 году, затем некоторое время шел
вверх до резкого падения цен на сырье в 2014–2015 годах, которое привело к
замедлению и падению темпа роста до 1 % в 2016 году. В первой половине 2017
года наблюдались признаки восстановления роста, когда за год его темп
поднялся до 4,2 % в связи с увеличением объема экспорта нефти и ростом цен
на нефть марки «Урал» с 38,25 доллара США в январе – июне 2016 года до 50,41
доллара США в первой половине 2017 года.

Рисунок 1.1. Показатели роста, 1994–2016 годы

Годовой прирост реального ВВП (%)

Источники:

Всемирный банк (World Bank, 2017

[5]

), Комитет по статистике Республики Казахстан

(Committee on Statistics of the Republic of Kazakhstan, 2017

[8]

Как будет видно далее, рост Казахстана сильно зависел и продолжает зависеть
от цен на нефть и газ, а также — в меньшей степени — от цен на металл, которые
зачастую  двигаются  в  тандеме.  Тем  не  менее,  это  не  значит,  что  Казахстану
просто  повезло  с  наличием  природных  ресурсов  и  сырьевым  суперциклом
начала  2000-х  годов.  Напротив,  восстановление  в  конце  девяностых  было  во
многом  связано  с  намеченными  ранее  изменениями  в  политике  и

-15

-10

-5

Kazakhstan

OECD area

Казахстан

Страны ОЭСР

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

законодательстве,  в  частности  с  созданием  условий  для  привлечения  крайне
необходимых  иностранных  инвестиций  в  нефтяной  сектор.  После  обретения
независимости эта задача была одной из первоочередных в связи с относительно
низким  уровнем  освоения  главных  месторождений,  сопутствующими
техническими проблемами и отсутствием других отраслей, способных быстро
привлечь  валютный  доход  (Ahrend  and  Tompson,  2006

[9]

). Казахстану,

безусловно,  везло  на  протяжении  большей  части последних  20  лет,  но  страна
приложила  немало  усилий,  чтобы  извлечь  максимальную  пользу  из  своего
везения — многие экспортеры углеводородного сырья были не так успешны и
не  смогли  получить  прибыль,  несмотря  на  благоприятные  цены  на  мировом
рынке, или не были готовы к скачкам цен.

Основным двигателем роста является экспорт углеводородного сырья и
минералов

Когда Казахстан начал оправляться от кризиса переходного периода 90-х годов,
рост  национальной  экономики  был  преимущественно  связан  с  добывающими
отраслями, в особенности нефтегазовым комплексом. В конце советской эпохи
объем  нефтедобычи  составлял  589  000  баррелей  в  день,  а  в  2013–2014  годах
превысил  1,7  млн  баррелей  в  день,  и  Казахстан  оказался  в  десятке  мировых
лидеров  по  экспорту  нефти.  Объем  добычи  природного  газа  упал  с  5,8  млрд
кубических метров в позднесоветском периоде до 3,0 млрд кубических метров в
середине  1990-х  годов,  а  в  2015  году  наверстал  упущенное  и  составил  12,5
миллиарда.  Возможно,  самый  значительный  прямой  вклад  нефтегазового
комплекса  в  экономический  рост  относится  к  периоду  до  2009  года
продолжительностью  плюс-минус  десять  лет,  когда  добыча  стремительно
набирала  обороты:  к  2010  году  на  добывающую  отрасль,  включая
углеводородное  сырье  и  твердые  минералы,  приходилось  почти  20  %  ВВП
против  8  %  в  1998  году.  Однако  в  объемном  исчислении  рост  добычи  стал
замедляться с середины 2000-х, а в 2014–2015 годах после резкого падения цен
на  нефть  приобрел  отрицательное  значение.  Тем  не  менее,  непредвиденный
доход,  связанный  с  высокими  сырьевыми  ценами,  которые  практически  не
снижались вплоть до 2014 года, активизировал рост в других отраслях, а падение
цен косвенно сказалось на росте ненефтяного сектора аналогичным образом, но
со  знаком  минус  (см.  Рисунок 1.2).

С учетом косвенного воздействия, по

оценкам ОЭСР (2016

[6]

) на углеводородное сырье и металлы приходится не

менее 30 % ВВП, 70 % экспорта и до половины государственного дохода.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Рисунок 1.2. Динамика нефтяного и ненефтяного ВВП

Источник

: МВФ (IMF, 2017

[1]

Чтобы  понять,  какое  влияние  —  порой  значительное  —  оказывают  недавние
изменения  условий  торговли  на  величину  реальных  доходов  в  Казахстане,
полезно  проанализировать  не  только  стандартный  показатель  реального  ВВП.
Объем  ВВП  недооценивает  увеличение  реальных  доходов  и  покупательной
способности, которое может быть обусловлено, к примеру, снижением цен на
импортируемые  товары  (Kohli,  2003

[10]

). Скорректировать эту погрешность

помогает  показатель  «реального  располагаемого  ВВП»,  который  учитывает
влияние  изменений  условий  торговли  на  суммарную  покупательную
способность  экономики.  Именно  показатель  фактического  дохода  отражает

масштаб

изменений условий торговли и

воздействие

международной торговли

на экономику

Расчет  реального  располагаемого  ВВП  наглядно  показывает,  к  какому
потрясению вели резкие изменения в условиях торговли за последние несколько
лет,  когда  расхождение  между  реальным  располагаемым  ВВП  и  стандартным
ВВП составляло ни много ни мало 8 % (см.  Рисунок 1.3)

. Как видно, данный

подход  позволяет  объяснить,  почему  недавний  спад  имел  столь  серьезные
последствия: в объемном исчислении стране удалось избежать сокращения ВВП
в 2015–2016 годах, но резкие негативные изменения условий торговли сильно
сказались  на  совокупном  доходе.  Ситуация  повлияла  и  на  государственные
расходы:  нефтяные  поступления  в  бюджет  сократились  примерно  на  35  %  в
тенге

, а общий бюджетный баланс колебался от профицита в 4,5 % от ВВП в

2011–2013 годах до дефицита в 5 % в 2015–2016 годах (IMF, 2017

[1]

-4

-2

2013

2014

2015

2016

Real oil

Real non-oil

Real GDP

Реальный нефтяной

Реальный ВВП

Реальный ненефтяной

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Рисунок 1.3. ВВП, реальный располагаемый ВВП и условия торговли

Источник

: Комитет по статистике Республики Казахстан (Committee on Statistics of the Republic of

Kazakhstan, 2017

[8]

Неустойчивость,  о  которой  можно  судить  по  диаграмме,  напрямую  связана  с
товарной  концентрацией  экспорта:  чем  более  диверсифицирована  экономика,
тем реже случаются резкие колебания в условиях торговли. Например, условия
торговли Казахстана менялись в позитивном или негативном ключе более чем
на  10  %  в  каждом  втором  году  за  последние  16  лет.  Для  сравнения,  только  в
одной стране «Группы семи» наблюдалось двухзначное изменение в условиях
торговли  в  течение  одного  года  за  указанный  период

. Более того, в США не

зарегистрировано  двухзначных  изменений  в  условиях  торговли  с  момента
падения  цен  на  нефть  в 1986 году.  Главным  образом  это  связано с  тем,  что  в
экспортной  корзине  представлен  гораздо  более широкий  ассортимент,  а  цены
самых сложных экспортируемых товаров, как правило, более устойчивы. На это
следует  обратить  внимание  при  выработке  мер,  направленных  на
диверсификацию  экономики  Казахстана.  В  то  же  время  небольшой  размер
страны  означает,  что  она  более  чувствительна  к  условиям  международной
торговли,  чем  крупные  государства,  и  обладает  более  концентрированной
экспортной  корзиной,  поскольку  маленьким  странам  сложнее  вывести
производство  на  критическую  массу  во  многих  сферах.  Отсюда  следует,  что
более  широкий  ассортимент  и  более  сложные  товары  в  экспортной  корзине
могут  снизить  уязвимость  к  внешним  условиям,  но  наряду  с  этим  Казахстану
придется  и  дальше  использовать  макроэкономические  и  другие  рычаги  для
стабилизации колебаний.

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

GDP growth
Command GDP growth
CGDP-GDP Gap (as % of GDP)

Прирост ВВП
Прирост расп. ВВП
Разница между ВВП и расп. ВВП (в % от ВВП)

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Безусловно, Казахстан уже делает важные шаги в этом направлении: внутренняя
экономика  была  защищена  от  потрясений  последних  лет  благодаря
государственной  политике  в  отношении  поступлений  от  сырьевого  сектора,
большая  часть  которых  зачисляется  в  Национальный  фонд  Республики
Казахстан  (НФ  РК)  (см.  Блок .1).  В  значительной  степени  нестабильность
поступлений  от  экспорта,  связанную  с  очень  высокими  сырьевыми  ценами,
удалось нейтрализовать за счет накопления финансовых резервов, что, в свою
очередь,  позволило  властям  смягчить  влияние  падения  цен  при  негативных
изменениях  в  условиях  торговли.  В  этом  смысле  нестабильность,  с  которой
столкнулась  внутренняя  экономика,  была  гораздо  меньше,  чем  следует  из
Рисунок 1.3.  Однако  сбалансировать  нестабильность  поступлений  от  экспорта
углеводородного сырья удалось лишь частично, значит, изменения в условиях
торговли все равно оказали сильное влияние на экономику.

Более  того,  после  мирового  кризиса  2009  года  наблюдается  повышение
зависимости  от  нефтяных  доходов  с  точки  зрения  покрытия  текущих
государственных  расходов.  В  период  бурного  экономического  роста,  который
предшествовал  кризису,  власти  Казахстана  поддерживали  дефицит  без  учета
нефти ниже 5 % ВВП. За счет этого, когда ударил кризис, правительство смогло
взять  крайне контрциклический курс,  но  вернуть дефицит без  учета  нефти  на
докризисный уровень оказалось трудно. Резкое падение цен на нефть в 2014 году
привело к увеличению дефицита без учета нефти до 12,9 % ВВП при попытке
правительства противостоять потрясению и предотвратить спад  (IMF, 2017

[1]

Хотя  принятые  меры  были  в  целом  успешны  в  краткосрочной  перспективе,
вернуться к устойчивости налогово-бюджетной сферы будет непросто. Властям
хорошо известно о проблеме, и в 2016 году был инициирован крайне сложный
процесс  оздоровления  бюджета,  что  привело  к  снижению  дефицита  без  учета
нефти  до  4,6  %  ВВП  и  принятию  нового  правила  в  отношении  НФ  РК  (см.
Блок .1). Успешная реализация этой концепции будет иметь решающее значение
для  обеспечения  устойчивости  налогово-бюджетной  сферы  и,  следовательно,
получения доступа к финансовому рынку на выгодных условиях. Со временем
новое правило позволит накопить финансовые активы, которые будут смягчать
последствия ценовых шоков и помогут Казахстану подготовиться к будущему
без сырьевой зависимости.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Блок 1.1. Национальный фонд Республики Казахстан

Более  трети  добавленной  стоимости  нефтегазового  комплекса  поступает  в
государственный  сектор  в  форме  налогов  и  сборов  (см.  Рисунок 1.4).
Значительная  доля  нефтяного  дохода  направляется  напрямую  в
Национальный  фонд  Республики  Казахстан  (НФ  РК)  под  управлением
Национального банка Республики Казахстан (НБ РК). Фонд был учрежден в
2000 году с целью ослабить зависимость государства от сырьевых доходов,
защитить  экономику  от  неблагоприятных  внешних  факторов  и  накопить
финансовые  средства  для  будущих  поколений  (OECD,  2015).  Активы
Национального  фонда  (НФ)  быстро  растут  благодаря  большому  объему
поступлений и инвестиционных доходов. Основная часть активов выражена в
иностранной валюте, а портфелем управляют иностранные компании.

Рисунок 1.4. Национальный фонд Республики Казахстан

Примечание

: активы НФ РК в виде доли от ВВП ежегодно увеличивались на 4,5 процентных

пункта с 2012 по 2014 годы, что отражало годовой прирост ВВП в 8,1 % и математическое
влияние роста ВВП на объем активов.

Источник

: МВФ (IMF, 2017

[1]

), ОЭСР (OECD, 2016

[6]

), на основании данных Министерства

национальной экономики.

Ежегодные  гарантированные  перечисления  НФ  РК  в  бюджет  центрального
правительства  составляют  8  млрд  долларов  США  плюс-минус  15  %,  в
зависимости от экономического цикла. Кроме того, по указу президента могут
совершаться  целевые  перечисления  на  социально  значимые  проекты  при
недостатке  финансирования  из  других  источников.  Например,  целевые
денежные средства, перечисленные Нацфондом в 2014–2015 годах, в сумме
составили 5,4 млрд. долларов США и главным образом были направлены на
содействие  восстановлению  банковского  сектора,  банковское  кредитование
МСП и финансирование проектов по развитию инфраструктуры. Ежегодные
перечисления в размере 3 млрд. долларов США, запланированные на период
с  2015  по  2017  годы,  пойдут  на  поддержание  устойчивого  экономического
роста и обеспечение занятости в рамках новой Государственной программы
инфраструктурного развития «Нурлы жол».

10%

20%

30%

40%

50%

2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

B. Активы Национального фонда

in USD bn

as a % of GDP

др

уг

ие

по

ст

упл

ен

ия

ал

го

вы

по

ст

упл

ен

ия

ен

ефт

ян

ект

ал

го

вы

по

ст

упл

ен

ия

Бюджетные

доходы

19,0

перечисления:

4,5

Нефтяной

сектор

29,1

Нацфонд

чистый

прирост

8,1

Ненефтяной

сектор

70,9

A. Движения денежных средств, связанные с бюджетом, в % от
ВВП, в среднем в 2012–2014 годах

Чистая прибыль:

2,7

в млрд. долл. США
в % от ВВП

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Национальный фонд Республики Казахстан (продолжение)

Перечисления из Нацфонда возможны до тех пор, пока его активы составляют
выше 30 % ВВП на конец каждого финансового года, а ежегодные расходы на
обслуживание государственного долга не превышают 4,5 % оборотного
капитала. Общая схема гарантирует стабильную поддержку бюджету и
обеспечивает

уровень

гибкости,

необходимый

для

преодоления

кратковременных экономических потрясений, а правило, согласно которому
НФ РК ежегодно перечисляет в бюджет порядка 8 млрд. долларов США,
согласуется с принципом постоянных поступлений (World Bank, 2013

[11]

). Что

касается доходов от нефтяного сектора, напрямую в государственный бюджет
идут только поступления от взимания пошлин на экспорт нефти, составившие
в  2012–2014  годах  около  8  %  от  общих  бюджетных  доходов.  Поскольку
большая  часть  доходов  от  нефтяного  сектора  направляется  в  Нацфонд,  на
государственный бюджет не влияет переменчивая обстановка в нефтегазовом
комплексе.  Благодаря  этому  бюджетный  баланс  в  последние  годы  очень
стабилен  и  колеблется  в  пределах  2–3  %  от  ВВП.  Стабильность  позволяет
делать осторожные прогнозы о росте на этапе планирования и указывает на
возможность внебюджетного покрытия государственных расходов.

В ответ на падение цен на сырьевые товары в 2014–15 годах власти внесли
важные изменения в концепцию НФ РК. Гарантированный трансферт будет
выражен  в  тенге  и  к  2020  году  снизится  до  2  трлн.  тенге  (около  6  млрд.
долларов  США  по  курсу  на  середину  2017  года).  Это  позволит  ослабить
зависимость  от  нефтяных  доходов  и  обеспечит  страховку  от  курсовых
колебаний. Минимальный баланс должен составить 30 % ВВП, а заложенный
дефицит  без  учета  нефти  —  7  %  ВВП  к  2020  году  и  6 %  к  2025  году.
Приобретение  отечественных  ценных  бумаг  будет  запрещено,  хотя
возможность целевых трансфертов не исключается.

Источник:

МВФ (IMF, 2017

[1]

), ОЭСР (OECD, 2016

[6]

Произошли значительные структурные преобразования

За годы независимости Казахстана в структуре экономики произошел важный
сдвиг от сельского хозяйства в сторону развития добывающих отраслей. Доля
добывающей промышленности по добавленной стоимости выросла с 20 % в 1990
году  до  пикового  значения  в  33  %  в  2010  году,  что  было  главным  образом
связано с расцветом нефтегазового и горнорудного секторов. В то же время их
доля в общем ВВП значительно снизилась с начала десятилетия, что говорит об
ослаблении  динамики  цен,  замедлении  роста  производства  и  низких  темпах
реализации  новых  проектов.  По  предварительным  оценкам  Комитета  по
статистике  Республики  Казахстан,  в  2016  году  доля  добывающей
промышленности в структуре ВВП упала до 12,9 %, а доля сферы услуг выросла
до 57,8 %, но по-прежнему не дотягивает до уровня стран ОЭСР, где на сектор
обслуживания  приходится  65–70  %.  Относительный  вес  обрабатывающей
промышленности, напротив, оставался на уровне 10–11 % без изменений почти
десять лет

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Структура  занятости  тоже  изменилась  не  в  пользу  сельского  хозяйства:  доля
занятых в сельском хозяйстве сократилась почти вдвое — с 35 % на рубеже веков
до 18 % в 2015 году, в то время как доля занятых в сфере услуг выросла с чуть
менее  50  %  до  61,4  %  за  аналогичный  период.  Доля  населения,  занятого  в
строительстве,  выросла  с  4  %  до  8  %.  Тем  не  менее,  как  будет  видно  далее,
остается  большой  простор  для  перераспределения  рабочей  силы  в  целях
повышения производительности труда.

Наблюдается рост уровня жизни и благосостояния

Благодаря экономическому росту положение домашних хозяйств Казахстана
значительно улучшилось с конца 1990-х годов. В период с 1999 по 2014 годы
уровень безработицы стабильно понижался, а реальные зарплаты удвоились
(OECD, 2017

[4]

). Уровень бедности по национальному порогу

снизился с чуть

менее 50 % в начале столетия до 2,7 % в 2015 году; данные Всемирного банка
еще более оптимистичны — доля населения с доходом менее 3,10 доллара США
в день (в ценах 2011 года) уменьшилась с почти трети в 2001 году до 0,26 % в
2013 году. С 1995 года Казахстан стабильно поднимается в рейтинге Индекса
развития человеческого потенциала ООН и стремительно улучшает свои
позиции с ежегодным темпом в 1 %. Ожидаемая продолжительность жизни при
рождении выросла почти на девять лет с 1996 года.

Неудивительно,  что  рост  привел  к  относительно  быстрому  сближению  с
развитыми странами, но еще есть к чему стремиться: ВВП на душу населения по
паритету  покупательной  способности  (ППС)  в  конце  1990-х  годов  составлял
менее  29  %  от  уровня  стран  ОЭСР  и  превысил  60  %  в  2013–2016  годах  (см.
Рисунок 1.5).  С  замедлением  роста  в  2015–2016  годах  процесс  сближения
приостановился, но есть все основания ждать его возобновления, хотя и в более
скромном темпе.

Рисунок 1.5. ВВП на душу населения: Казахстан и ОЭСР

По ППС, в постоянных ценах 2011 года в межд. долл.

Источник

: Всемирный банк (World Bank, 2017

[5]

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

Kazakhstan
OECD

Казахстан
Страны ОЭСР

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Благоприятные  последствия  экономического  роста  имели  широкий  охват:
Казахстан может похвастаться самым низким показателем неравенства доходов
среди  стран  бывшего  СССР.  В  период  с  2000  по  2013  годы  так  называемый
децильный коэффициент — соотношение доходов 10 % населения с наиболее
высокими доходами и 10% населения с наиболее низкими доходами — снизился
почти вдвое, аналогичным образом уменьшился и коэффициент Джини, который
в начале века составлял 35,4, а в 2013 году опустился до 26,3. Это очень низкий
показатель  неравенства  по  меркам  ОЭСР

и он еще более примечателен в

контексте динамично развивающейся экономики — Казахстан выделяется на
фоне соседей по региону, имеющих сходный уровень развития, и с точки зрения
наметившейся тенденции, и с точки зрения текущего уровня. Как будет видно
далее, не утратили актуальности проблемы, связанные с

поддержанием

инклюзивного роста: большой разрыв в уровне доходов между регионами,
существенное неравенство между городом и селом, препятствия на рынке труда
для определенных групп населения. Тем не менее, факты свидетельствуют о том,
что недавний экономический подъем поспособствовал значительному
снижению уровня бедности и неравенства.

После  обретения  Казахстаном  независимости  значительные  перемены
коснулись и социальной сферы. В переходный период численность населения
сократилась с 16,5 млн. в 1991 году до 14,9 млн. в 2000 году, главным образом в
связи с эмиграцией этнических русских и других славян, а также немцев. В то
же  время  в  республику  из-за  рубежа  стали  прибывать  этнические  казахи,  но
репатриация  лишь  частично  компенсировала  отток  населения.  Более  того,
общий коэффициент рождаемости упал с 3,16 в 1987 году до 1,76 в 1999 году. В
2000-е годы наметилась обратная тенденция, и рождаемость стабилизировалась
на уровне 2,6–2,7, что гораздо ниже, чем в период до получения независимости,
но значительно выше коэффициента воспроизводства населения.

Казахстан успешно интегрируется в мировую экономику

После  получения  независимости  власти  страны  взяли  курс  на  интеграцию  в
мировую  экономику.  Изначальная  задача  заключалась  в  привлечении
иностранных  инвестиций  в  нефтегазовый  комплекс.  О  значительных  запасах
углеводородного  сырья  в  Казахстане  было  хорошо  известно  в  советские
времена,  но  власти  СССР  не  торопились  с  разведкой,  отдавая  предпочтение
разработке  западно-сибирских  месторождений.  Пик  нефтедобычи  советской
эпохи  пришелся  на  1991  год  и  составил  589  000  баррелей  в  день,  что  было
гораздо  ниже  нефтегазового  потенциала  РК.  Однако,  учитывая  относительно
низкий  уровень  освоения  главных  месторождений  и  сопутствующие
технические  проблемы,  для  реализации  своего  потенциала  по  увеличению
объема добычи новое независимое государство остро нуждалось в иностранном
капитале  и  экспертных  наработках

. Принимая во внимание тяжесть

экономического кризиса, возникшего после распада СССР, незрелость нефтяной
промышленности,  а  также  отсутствие  других  отраслей,  способных  быстро
привлечь  валютный  доход  в  значительном  объеме,  власти  намеренно  искали
иностранных  инвесторов,  готовых  вложиться  в  разработку  крупнейших
месторождений страны (Ahrend and Tompson, 2006

[9]

Казахстан  делал  упор  на  нерушимость  контракта  и  стабильность  в  качестве
основных  стимулов  для  иностранных  инвесторов  и,  таким  образом,  обещал
обеспечить  защиту  от  изменений  в  налогообложении  и  других  сферах  на
протяжении  срока  действия  контрактов.  Несмотря  на  конфликты  по  этим

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

вопросам,  возникавшие  между  государством  и  инвесторами  в  2000-е  годы,
Казахстан  выбрал  очень  эффективный  подход  и  успешно  привлек  западный
капитал в нефтяной сектор. Страна фактически стала крупнейшим получателем
ПИИ  на  душу  населения  в  Содружестве  Независимых  Государств  (СНГ).  На
протяжении  двух  десятилетий  до  2014  года  приток  иностранных
капиталовложений в РК составлял 8 % от ВВП (World Bank, 2017

[5]

). Более того,

пока  добывающая  промышленность  оставалась  основным  направлением  для
притока  капитала,  Казахстан  стал  привлекать  больше  инвестиций  в  другие
отрасли.  В  этой  связи  требовалось  обеспечить  готовность  к  заключению
определенных сделок с крупными инвесторами, как это делалось на масштабных
нефтегазовых проектах, и направить усилия на улучшение базовых условий для

всех

инвесторов. В 2002 году Казахстан первым среди государств бывшего

Советского  Союза  попал  в  рейтинг  инвестиционного  уровня,  и  по  анализу,
проведенному  ОЭСР,  можно  судить  о  стабильных  улучшениях  в
инвестиционной политике. Согласно Индексу регуляторных ограничений ПИИ,
Казахстан  опережает  большинство  стран  ОЭСР  по  уровню  нормативно-
правовых  ограничений,  но  уже  приближается  к  среднему  показателю.  Третья
глава  посвящена  более  подробному  анализу  текущего  положения  дел  и
предстоящих задач.

Помимо  прочего,  в  стране  принимаются  меры  по  институциональной
интеграции  в  мировую  экономику.  Как  и  другие  страны  постсоветского
пространства, Казахстан быстро присоединился к Международному валютному
фонду (МВФ) и Всемирному банку. Однако, с точки зрения институциональных
и политических обязательств, вхождение во Всемирную торговую организацию
(ВТО)  можно  считать  самым  значимым  шагом.  Членство  в  ВТО  является
важным этапом интеграции в мировую экономику, поскольку открывает доступ
к  рынку  для  широкого  спектра  товаров  и  услуг  и  обеспечивает  условия  для
ведения переговоров о торговых соглашениях. Оно также накладывает на страну
серьезные  обязательства,  связанные  с  процедурой  урегулирования  споров,
которая направлена на принудительное исполнение соглашений ВТО. Процесс
вступления  в  ВТО  сопровождался  масштабной  реформой  экономической
политики.  Более  того,  фактическое  влияние  вступления  в  ВТО,  возможно,
обусловлено

не

корректировкой

тарифов,

более

глубокими

институциональными изменениями, без которых членство в организации было
бы невозможным (Engvall J., 2015

[12]

Об усилении торговой интеграции Казахстана также говорит рост торговли: в
реальном исчислении с 1994 года импорт и экспорт выросли более чем вдвое, а
отношение объема внешней торговли (импорта и экспорта) к ВВП примерно
удвоилось с 1994 года по 2012 год, но затем немного снизилось, что главным
образом было связано с ухудшением внешних условий для казахстанского
экспорта по основным направлениям.

Относительно  недавно  центральной  задачей  институциональной  интеграции
Казахстана  стало  взаимодействие  с  ОЭСР.  Хотя  совместная  работа  с  ОЭСР
ведется  с  начала  1990-х  годов,  в  последнее  время  Казахстан  активизировал
усилия  по  укреплению  взаимодействия,  особенно  после  2008  года,  что  не  в
последнюю очередь связано с вовлечением в Программу ОЭСР по повышению
конкурентоспособности стран Евразии (далее — Программа ECP). В период с
2012 по 2016 годы Казахстан выступал в качестве сопредседателя Инициативы
по  странам  Центральной  Азии  в  рамках  Программы.  Кроме  того,  Республика

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

Казахстан  присоединилась  к  Международному  форуму  по  прозрачности  и
обмену информацией в целях налогообложения, стала участником Комитета по
промышленности,  инновациям  и  предпринимательству  в  2013  году,  членом
Центра  развития  в  2015  году  и  партнером  Проекта  по  противодействию
размыванию

налогооблагаемой

базы

выводу

прибыли

из-под

налогообложения (BEPS) в 2016 году. Последние события развивались на фоне
Страновой программы по сотрудничеству между Казахстаном и ОЭСР,
реализация которой началась в январе 2015 года и возобновилась весной 2017
года.

Страновая  программа  призвана  поддержать  долгосрочные  национальные
реформы  в  Республике  Казахстан,  в  том  числе  реформу  государственной
службы,  судебной  системы,  социальной  политики,  а  также  преобразования  в
экономике, направленные на обеспечение диверсификации и устойчивого роста.
Она  предлагает  структурированный  план  взаимодействия,  включая  анализ,
наращивание  потенциала  и  налаживание  диалога  между  политическим
руководством  Казахстана,  ответственным  за  формирование  экономической  и
социальной  политики,  и  экспертами  из  стран  ОЭСР.  Страновая  программа
нацелена  на  обеспечение  взаимного  обмена  опытом  и  сотрудничества  по
вопросам  выработки  подходов  к  решению  сложных  политических  задач.  В
следующих  главах  представлено  краткое  описание  основной  работы,
проделанной в рамках Программы.

В 2010 году Россия, Беларусь и Казахстан сформировали Таможенный союз в
рамках уже существовавшего Евразийского экономического сообщества. В 2012
году  было  образовано  единое  экономическое  пространство  (ЕЭП),
обеспечившее свободное движение товаров, рабочей силы, капитала и услуг на
территории  членов  союза.  В  2015  году  на  базе  ЕЭП  возник  Евразийский
экономический  союз  (ЕЭС),  в  который,  помимо  трех  стран-основательниц,
вошли Армения и Кыргызстан. На территории ЕЭС действует единый рынок и
принята общая транспортная, сельскохозяйственная и энергетическая политика
(Johnson and Köstem, 2016

[13]

Значение  ЕЭС  для  Казахстана  и  других  стран  остается  спорным.  Во-первых,
создание  ЕЭС  привело  к  появлению  новых  барьеров  между  членами  союза  и
другими государствами, в том числе потому что некоторым партнерам пришлось
ввести  более  высокие  тарифы  в  соответствии  с  единым  внешним  тарифом.
Однако последствия несколько сглажены за счет ежегодного снижения тарифов
в  соответствии  с  требованиями  ВТО.  Во-вторых,  внутри  ЕЭС  возникают
конфликты из-за применения ситуативных ограничений и нетарифных барьеров,
которые  ставят  участников  в  невыгодное  положение  (Boguslavska,  2015

[14]

Несмотря на это, процедуры прохождения пограничного контроля на
территории Таможенного союза упростились с момента его образования в 2010
году. В дальнейшем может встать ещё более важный вопрос о влиянии членства
в ЕЭС на экономические институты и систему управления, но делать выводы
пока рано.

1.2.

Основные задачи, которые предстоит решить

После кризисного периода начала 1990-х годов Казахстан добился
исключительного успеха почти во всех сферах. Однако еще многое предстоит
сделать. В целях диверсификации структуры экономической деятельности и

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

│

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы

поддержания темпов роста Казахстан должен повысить эффективность
государственного

управления,

создать

условия

для

открытой

конкурентоспособной экономики, принять более «зеленую» модель роста и
направить усилия на обеспечение социальной интеграции, равного доступа к
образованию и трудоустройству.

Для повышения эффективности государственного управления требуются
масштабные преобразования

Качество государственного управления в Казахстане заметно выросло благодаря
преобразованиям  в  сфере  планирования  бюджета,  реформам  государственной
службы, внедрению и развитию портала «электронного правительства». Тем не
менее,  определенные  проблемы  в  сфере  государственного  управления  по-
прежнему  мешают  устойчивому  экономическому  росту  в  долгосрочной
перспективе,  в  том  числе  чрезмерная  централизация  системы  власти,
политизированный  характер  процессов  принятия  решений,  ограниченные
полномочия  региональных  властей,  отсутствие  прозрачности  и  коррупция.
Наследие советской административной практики явно прослеживается в системе
государственного управления РК, в частности это касается медленных и крайне
формализованных  бюрократических  процедур.  Вторая  глава  подробно
исследует эти проблемы и рассматривает возможные пути решения, основанные
на работе ОЭСР в рамках Страновой программы по Казахстану.

Вопрос  чрезмерной  централизации  особенно  актуален.  По  меркам  ОЭСР
система  государственного  управления  характеризуется  высоким  уровнем
централизации,  особенно  это  касается  исполнительной  власти.  Многие
ведомства  и  правительственные  органы  обладают  похожими  полномочиями  и
юрисдикцией, в результате этого их функции дублируются, возникает путаница
в  вопросах  подчинения  и  подотчетности.  Кроме  того,  роли  и  обязанности
кабинета министров, министерств, региональных и местных органов власти, а
также других правительственных учреждений определены недостаточно точно.

Одним  из  шагов  на  пути  к  повышению  эффективности  и  качества
государственного управления должна стать децентрализация власти на уровне
законодательных и субнациональных органов. В настоящее время полномочия
региональных  органов  ограничены,  а  центральные  органы  власти  (ЦОВ)
оказывают  существенное  влияние  на  местные  политические  и  экономические
процессы. В результате в стране действует негибкая система, которая не может
быстро  и  эффективно  реагировать  на  нужды  местного  населения.  В  свою
очередь,  на  региональном  уровне  отсутствует  подотчетность,  поскольку
нехватка  потенциала  не  зависит  от  органов  власти  и  является  побочным
продуктом  системы  государственного  управления,  что  способствует
дальнейшему  внедрению  неэффективных  методик.  Отсутствие  прямого
налогообложения  на  региональном  и  местном  уровнях  тоже  препятствует
укреплению подотчетности субнациональных органов власти.

Ответственность  местных  органов  управления  не  сопоставима  с  их
административными,  политическими  и  финансовыми  возможностями.  После
децентрализации  власти  субнациональные  органы  смогут  своевременно
реагировать  на  события  местной  жизни  и  более  эффективно  выполнять  свои
текущие обязанности (в том числе в сферах социального обслуживания, защиты
окружающей среды и коммунальных услуг).

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Реформы в Казахстане: успехи, задачи и перспективы (2015 год) - часть 2