ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год)

мониторинга за оборудованием и системами, управлению

рабочими строительных специальностей, а также по

приспособлению инженерных систем под потребности заказчика,

Инженер-техник должен обладать глубокими знаниями норм и

стандартов. Такие специалисты работают под надзором

Чартерного профессионального инженера или Инженера-

технолога.

Для получения звания Инженер-техник специалист должен

закончить профессиональное учебное заведение и получить диплом

инженера [англ. Diploma in Engineering]. Специалисту-самоучке

требуется пройти проверку теоретических знаний и получить

Сертификат инженера Новой Зеландии

[англ. New Zealand

Certificate of Engineering]. Оба документа должны быть выданы

органом, имеющим аккредитацию IPENZ. Кроме этого,

регистрируемый специалист

должен обладать опытом

практической работы согласно требованиям INPENZ.

АДЪЮНКТ-ИНЖЕНЕР

Звание Зарегистрированный адъюнкт-инженер [англ. Registered

Engineering Associate

(REA)] присваивается Новозеландской

коллегией по регистрации адъюнкт-инженеров [англ. Engineering

Associates Registration Board New Zealand

(EARB)] прошедшим

соответствующую

регистрацию

младшим

сотрудникам

инженерных специальностей, которые могут работать под

надзором Чартерного профессионального инженера или

Инженера-технолога.

Критерии для регистрации включают требования к квалификации и

стажу, близкие к требованиям, предъявляемым к Инженерам-

техникам. Однако при перерегистрации, от Зарегистрированного

адъюнкт-инженера не требуется подтверждение квалификации и

текущего опыта работы.

НАКАЗАНИЕ НАРУШИТЕЛЕЙ

IPENZ накладывает дисциплинарные и административные

взыскания на зарегистрированных инженеров в случае нарушения

ими кодекса этического поведения, проявления профессиональной

небрежности, или подготовки заведомо ложной документации. Эти

меры включают отзыв профессиональной регистрации на

317

определенный срок

(в результате чего нарушителю придется

повторно подавать заявление на возобновление регистрации),

приостановку действия регистрации на срок не более 12 месяцев,

проверку текущей работы специалиста в течение определенного

срока и, наконец, штраф, не превышающий 5 тысяч новозеландских

долларов.

Наказываемый инженер может подать апелляцию в Совет по делам

чартерных профессиональных инженеров.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ПОДРЯДЧИКОВ

Лицензирование подрядчиков в Новой Зеландии является

добровольным, однако начиная с марта

2012

года

профессиональная лицензия на оказание услуг строительного

подряда будет требоваться для выполнения или инспекционной

проверки

«ответственных работ»

[англ. Restricted Work]. Под

«ответственными работами» строительное законодательство

подразумевает работы, которые являются критически важными для

целостности здания или сооружения и касаются основных несущих

конструкций (фундаменты и каркас) и ограждающих конструкций

(крыши и наружные стены), а также автоматических систем

противопожарной защиты в многоквартирных домах малого и

среднего размера.

ОРГАНЫ ПО ЛИЦЕНЗИРОВАНИЮ

Надзорно-судебные функции и функции по лицензированию

профессиональной деятельности специалистов, оказывающих

услуги строительного подряда в Новой Зеландии, разграничены

между двумя независимыми органами.

Национальным органом по лицензированию подрядчиков является

учреждение центрального правительства страны в лице

Департамента по делам жилищного и гражданского

строительства (DBH). Департамент разрабатывает стандарты по

лицензированию, управляет процессом оценки специалистов и

ведет реестр лицензированных строителей.

Надзор и функции третейского судьи в области лицензирования

строителей осуществляет Коллегия по делам строительных

318

подрядчиков [англ. Building Practitioners Board]. Члены Коллегии

назначаются Генерал-губернатором Новой Зеландии по

рекомендации Министра строительства. Коллегия состоит из 8

членов, функции которых заключаются в следующем:

- давать рекомендации Министру строительства по

улучшению правил лицензирования подрядчиков;

- рассматривать апелляции, поданные против решений органа

по лицензированию;

- рассматривать апелляции по жалобам на лицензированных

строителей.

КЛАССЫ ЛИЦЕНЗИЙ

Для подрядчиков предусматриваются

13 классов лицензий,

сгруппированных в три категории:

Лицензии для рабочих строительных специальностей

[англ.

Trade License Classes];

- Плотницкие работы;

- Наружная штукатурка;

- Каменная кладка;

- Устройство кровли.

Лицензии на специальные работы [англ. Specialist License

Classes]

- Устройство бетонных конструкций;

- Монтаж стальных конструкций;

- Установка и настройка инженерно-технических систем

зданий и сооружений.

Лицензии генерального подряда [англ. Whole Building License

Classes]:

- Строительная площадка 1;

- Строительная площадка 2;

319

- Строительная площадка 3;

- Проект 1;

- Проект 2;

- Проект 3.

Лицо может быть лицензировано по более чем одному классу при

условии, что оно отвечает требованиям этих классов. Размер

лицензионной платы зависит от класса лицензии.

В системе лицензирования подрядчиков предусматривается три

категории строительных объектов, на которых лицензированные

подрядчики имеют право работать. Эти категории основаны на

сложности объекта в отношении несущих конструкций,

эксплуатации, уровня риска и статуса.

Коллеги

подрядчиков

по

строительной

отрасли

Зарегистрированные

архитекторы

Чартерные

профессиональные инженеры

- приравниваются к строителям,

обладающим

лицензией

на

право

осуществления

профессиональной деятельности в отношении

объектов, для

которых предусмотрена лицензия класса «Проект 3». Описание

категорий объектов приведены ниже.

Категория 1. Отдельно стоящие или блокированные жилые

дома с несущими конструкциями в виде стандартного деревянного

каркаса или каменной кладки с ограждающими конструкциями,

обладающими низким или средним уровнем риска. Применяются

лицензии Проект 1, Строительная площадка 1 и любые пригодные

для объекта лицензии для рабочих и специальных работ.

Категория

Здания средней сложности, включая

коммерческие здания и менее традиционные жилые здания, с

уровнем пола верхнего обитаемого этажа менее 10 метров над

уровнем эвакуационного выхода на уровне земли (как правило,

здания до 3-х этажей) и ограниченным количеством находящизся в

здании людей. Применяются лицензии Проект 2, Строительная

площадка 1 и любые пригодные для объекта лицензии для рабочих

и специальных работ.

Категория

3. Здания, представляющие высокий риск для

находящихся в них людей ввиду их назначения, количества

находящихся в них людей, а также здания особой важности для

населенного пункта или обладающие исторической значимостью.

320

Применяются лицензии Проект 3, Строительная площадка 1 и

любые пригодные для объекта лицензии для рабочих и

специальных работ.

ТРЕБОВАНИЯ К ЛИЦЕНЗИАТАМ

Чтобы стать лицензированным подрядчиком, лицо должно

продемонстрировать теоретические знания, практические навыки и

опыт работы в соответствии с требованиями органа по

лицензированию и отраслевыми стандартами. Подтверждение

профессиональной компетентности обеспечивается следующим

образом:

- представление прямых доказательств практического опыта

работы и компетентности по классам лицензий, на получение

которых подается заявление;

- представление косвенных доказательств, определяемых как

применимая для класса лицензии квалификация, членство в

отраслевой профессиональной ассоциации, или недавно

пройденное обучение;

- демонстрирование соискателем лицензии основ технического

регулирования

- заявитель должен продемонстрировать

соответствующие знания в области технологии строительства

зданий и сооружений и осуществления строительной деятельности.

Последний этап, который необходимо пройти соискателю лицензии

на право осуществления профессиональной деятельности в области

строительного подряда, заключается в оценке коллег - опытных

профессионалов-строителей

- которые рассмотрят заявление и

примут решение о соответствии заявителя требованиям к знаниям и

опыту применительно к каждому классу лицензии, указанной в

заявлении.

ПРОДЛЕНИЕ ЛИЦЕНЗИИ

Каждые два года лицензированный подрядчик должен проходить

оценку компетентности при продлении лицензии на следующий

срок. Лицензиат должен продемонстрировать соответствие

требованиям к компетентности для каждого класса имеющихся у

321

него лицензий, а также представить доказательства поддержания на

должном уровне практических навыков и знаний.

НАКАЗАНИЕ НАРУШИТЕЛЕЙ

Департамент по делам жилищного и гражданского

строительства

(DBH)

- оператор реестра лицензированных

подрядчиков - регистрирует и рассматривает жалобы, поданные на

лицензированных подрядчиков и применяет к нарушителям меры

дисциплинарного и административного воздействия. Жалобы

варьируются от обвинений в некомпетентности и халатности до

обвинений в несоблюдении подрядчиком условий разрешения на

строительство.

Коллегия по делам строительных подрядчиков рассматривает

апелляции по жалобам на решения DBH.

АККРЕДИТАЦИЯ

АККРЕДИТАЦИЯ НАДЗОРНО-КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ

Строительное законодательство Новой Зеландии предусматривает,

что надзорно-контролирующую деятельность могут осуществлять

как государственные учреждения, так и частные лица, прошедшие

соответствующую аккредитацию.

Аккредитация надзорно-контролирующих органов осуществляется

организацией International Accreditation New Zealand

(IANZ),

которая является дочерним предприятием Совета по регистрации

испытательных лабораторий [англ. Testing Laboratory Registration

Council

(TLRC)]

- саморегулируемой, некоммерческой

организации, финансируемой за счет членских взносов. Совет

создан в соответствии с Актом о совете по регистрации

испытательных лабораторий от 1972 года. IANZ ведет реестр

аккредитованных

специалистов

по экспертной

оценке

строительной документации и строительных инспекторов.

322

АККРЕДИТАЦИЯ ИСПЫТАТЕЛЬНЫХ И МЕТРОЛОГИЧЕСКИХ

ЛАБОРАТОРИЙ

В контексте Строительного кодекса Новой Зеландии, испытания

являются частью Метода подтверждения, описанного в Пособиях

по соблюдению норм. Они описывают один из способов,

одобренных строительными властями, строгое следование

которому должно обеспечить удовлетворение параметрических

требований Строительного кодекса посредством проведения

испытаний или расчетов.

Аккредитацию испытательных и метрологических лабораторий в

Новой Зеландии осуществляет организация International

Accreditation New Zealand

(IANZ). Аккредитация выдается для

проведения лабораторных и натурных испытаний. IANZ ведет

реестр аккредитованных лабораторий, неограниченный доступ к

которому открыт всем желающим.

АККРЕДИТАЦИЯ ОРГАНОВ ПО СЕРТИФИКАЦИИ ПРОДУКЦИИ

Помимо IANZ, в области аккредитации органов по сертификации

продукции в Новой Зеландии действует Объединенная система

аккредитации Австралии и Новой Зеландии

[англ. Joint

Accreditation System of Australia and New Zealand (JAS-ANZ)] -

самофинансируемый региональный орган по аккредитации. JAS-

ANZ осуществляет аккредитацию в сфере сертификации продукции

и проведения инспекционных проверок, в том числе для

строительной

продукции,

отвечающей

требованиям

Строительного кодекса Новой Зеландии.

Органы по аккредитации органов по сертификации ведут реестры

аккредитованных органов.

СЕРТИФИКАЦИЯ

СЕРТИФИКАЦИЯ НАДЗОРНО-КОНТРОЛИРУЮЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Более

1200 сотрудников надзорно-контролирующих органов в

области строительства

[англ. building official] объединены в

некоммерческую саморегулируемую ассоциацию

- Институт

323

должностных лиц строительных надзорно-контролирующих

органов Новой Зеландии [англ. Building Officials Institute of New

Zealand

(BOINZ)]. Институт преследует цели обмена опытом,

координации

деятельности

надзорно-контролирующей

деятельности в регионах и лоббирование строительного и

административного законодательства с целью повышения

безопасности объектов технического регулирования в Новой

Зеландии.

Сотрудники

государственных

надзорно-

контролирующих органов составляют около

60% членов

Института, в то время как остальная часть членов организации

представлена частными лицами, осуществляющими надзорно-

контролирующую деятельность в стране на основе аккредитации

IANZ.

BOINZ имеет свою собственную программу добровольной

сертификации лиц, осуществляющих строительный надзор и

контроль. Сертификат BOINZ, называемый

«лицензией» по

сложившейся традиции Института, не дает право на

осуществление

надзорно-контролирующей

деятельности.

Назначение лицензии BOINZ заключается в документальном

подтверждении соответствия должностного лица в области

строительного надзора и контроля требованиям BOINZ к уровню

знаний, опыту и соблюдению норм профессиональной этики.

СЕРТИФИКАЦИЯ ПРОДУКЦИИ

Система сертификации строительных материалов, изделий,

оборудования и другой продукции и методов строительства,

применяющихся в строительстве зданий и сооружений, направлена

на облегчение работы надзорно-контролирующих органов по

оценке нормативного соответствия при выдаче разрешений на

строительство

и проведение инспекционных проверок.

Производители,

импортеры, поставщики и продавцы могут

заказать испытания и сертификацию своей продукции или методов

строительства на соответствие параметрическим требованиям

Строительного кодекса в любом аккредитованном органе по

сертификации.

Строительный акт от 2004 года предусматривает добровольность

сертификации продукции. Отсутствие сертификата не является

веской причиной для запрещения использования той или иной

продукции или метода в строительстве. Применение

несертифицированной продукции относится строительным

324

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВА

Российская Федерация

(Россия; РФ)

[англ. Russian Federation

(Russia)] - государство, расположенное в Евразии. Свое нынешнее

наименование - Российская Федерация - страна получила в 1991

году, после распада СССР, в состав которого Россия входила в

качестве союзной республики под именем Российской Советской

Федеративной Социалистической Республики (РСФСР).

Площадь территории страны составляет около

17 миллионов

квадратных километров, что делает Россию крупнейшим

государством мира по размеру территории. Вместе с

Азербайджаном, Грузией, Казахстаном и Турцией, Россия

относится к числу государств, часть территории которых находится

в Европе, а часть - в Азии. Благодаря размеру и протяженности

своей территории, Россия граничит с 18-ю государствами, включая

экономически развитые страны - Норвегию, Финляндию, Японию

и США.

Крупнейшим по размеру территории субъектом Российской

Федерации является республика Саха

(Якутия). Площадь этой

республики составляет более 3 млн. квадратных километров, что

делает ее крупнейшей в мире административно-территориальной

единицей. Крупнейшим городом по численности населения

является город Москва - столица России. По этому показателю она

одновременно является крупнейшим городом Европы. В настоящее

время в Москве проживает более 10 млн. человек. Помимо Москвы

десять российский городов имеют население, превышающее один

миллион человек.

Население России составляет около 140 млн. человек, из которых

около 80% проживают в европейской части страны. При этом,

регионы в юго-западной части страны являются наиболее

327

густонаселенными. Сибирь, которая занимает

¾ территории

России, имеет наименьшую плотность населения.

Россия является многонациональным государством. Помимо

русских, которые составляют большинство населения (около 80%),

на ее территории проживают более 180 национальностей, которые

говорят более чем на

100 языках и диалектах. Русский язык

является государственным языком. Более 90% населения России

считают русский язык родным.

Географически Россия располагается в северной части

евразийского континента. Ее территория простирается от

Северного Ледовитого океана на севере до Кавказа и Центральной

и Восточной Азии на юге, от Восточной Европы на западе до

Тихого океана на востоке. По причине своего географического

положения и протяженности, Россия размещается в нескольких

климатических поясах - от арктического до субтропического - где

ее территорию занимают арктические пустыни, тундры,

лесотундры, таёжные и смешанные леса, лесостепи, степи и

полупустыни. Более половины территории находится в зоне вечной

мерзлоты. Страна также отличается большим разнообразием

геологических условий - от низменностей и равнин до горных

хребтов и вулканов. По территории России проходит граница

между Евразийской и Северо-Американской литосферными

плитами. Большая часть территории страны расположена на

стабильном участке Евразийской плиты и не попадает в зону

сейсмической активности, однако крупные территории Дальнего

Востока, Сибири и Северного Кавказа классифицированы как зоны

высокой сейсмической активности.

Номинальный валовой внутренний продукт

(ВВП) России

составляет около

1,7 триллиона долларов США. По этому

показателю экономика России находится в десятке крупнейших.

Несмотря на размер ВВП, по уровню экономического развития

Россия относится к категории развивающихся государств. По

мнению зарубежных и российских аналитиков, экономика страны

недостаточно диверсифицирована (около 80% экспорта составляют

сырьевые ресурсы), отличается географически неравномерным

развитием и страдает от неразвитости среднего и малого бизнеса.

Номинальный доход на душу населения составляет

8,9 тысяч

долларов США по состоянию на 2009 год, что ставит страну на 54-

е место в мире по данному показателю [IMF 2009].

Российская ставка налога на доход физических лиц в размере 13-ти

процентов является одной из самых низких в мире. Однако по

328

созданию

благоприятных

условий

для

развития

предпринимательства, Россия значительно отстает от других стран

мира. По оценкам Всемирного банка, Россия занимает 120-е место

среди

183-х стран мира, прошедших рейтинговую оценку на

степень легкости ведения бизнеса в стране

[DB

2010]. Для

сравнения, партнеры России по Таможенному союзу находятся

гораздо выше в рейтинговой таблице. По степени легкости ведения

бизнеса Казахстан находится на

63-м месте, в то время как

Беларусь занимает 58-е место.

Россия в настоящий момент не является членом ВТО, однако имеет

в этой организации статус наблюдателя.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО

По своему государственному устройству Россия является

федеративным государством с республиканской формой правления.

Центральная исполнительная власть в стране представлена

Президентом России, который является главой государства. Главой

Правительства

является

Председатель

Правительства,

назначаемый Президентом страны. На федеральном уровне власти,

законодательной ветвью является Федеральное Собрание

парламент страны, состоящий из двух палат: Совета Федерации

(верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Совет

Федерации состоит из лиц, назначаемых главами субъектов

Российской Федерации. В состав Государственной Думы входят

450 депутатов, избираемых всенародным голосованием по

партийным спискам.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО

Состав Российской Федерации отражает многовековой процесс

объединения русских княжеств, результаты территориально-

политической экспансии Российской империи и передел

государственных границ советским правительством. Нынешняя

территория Российской Федерации в целом совпадает с

государственными границами РСФСР на момент распада СССР в

1991 году. В настоящее время в состав Российской Федерации

входят

83 субъекта:

46 областей,

21 республика,

9 краев,

автономных округа, 2 города федерального значения (Москва и

329

Санкт-Петербург) и одна автономная область. Согласно

Конституции России, все субъекты федерации равноправны и

имеют свои собственные органы законодательной и

исполнительной власти. Однако среди других категорий субъектов

федерации, республики обладают наибольшим суверенитетом.

Согласно Конституции России, они являются г о с у д а р с т в а м и

со своей конституцией и государственным языком.

За пределами Российской Федерации находятся объекты под

управлением России, включая поселок Баренцбург на архипелаге

Шпицберген, научно-исследовательские станции на Антарктиде,

военные базы в Абхазии, Азербайджане, Армении, Беларуси,

Киргизии, Таджикистане, Узбекистане, Украине, Южной Осетии, а

также находящийся на территории Республики Казахстан город

Байконур. Административный и жилой центр космодрома

Байконур, арендованный Российской Федерацией до 2050 года,

наделен статусом города федерального значения Российской

Федерации на период аренды космодрома. На территории города

действуют российские законы и функционирует российский

военный суд, однако Байконур не является субъектом Российской

Федерации.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Одной из форм организации власти в административно-

территориальных

единицах

России

является

местное

самоуправление. Право россиян на самостоятельное решение

вопросов местного значения, владение, пользование и

распоряжение муниципальной собственностью посредством

органов местного самоуправления закреплено в Конституции

страны. Деятельность органов местного самоуправления

регулируется Федеральным законом

«Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

который устанавливает классификацию субъектов местного

самоуправления,¹⁸ принципы и механизмы самоуправления,

полномочия органов и должностных лиц органов местного

самоуправления.

¹⁸ Закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

предусматривает следующие формы муниципальных образований: городское или сельское поселение;

муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.

Муниципальный район объединяет несколько поселений или поселений и межселенных территорий,

объединенных общей территорией. Городской округ представляет собой городское поселение, которое

не входит в состав муниципального района.

330

Органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти. Однако органы государственной власти,

под контролем которых находится территория, на которой

располагается муниципальное образование, могут делегировать

данному

муниципальному

образованию

определенные

государственные полномочия с одновременной передачей

материальных и финансовых средств, необходимых для

исполнения переданных полномочий. При этом государственные

органы, делегировавшие органу местного самоуправления часть

своих полномочий, вправе контролировать исполнение

делегированных полномочий.

Наиболее существенным аспектом деятельности органов местного

самоуправления с точки зрения исполнения с т р о и т е л ь н о г о

законодательства являются собственные полномочия органов

местного самоуправления, касающиеся владения, пользования и

распоряжения муниципальной собственностью - муниципальными

землями, водными ресурсами, муниципальным жилищным фондом

и прочими объектами. На органы местного самоуправления

возложена задача планирования и развития земплепользования и

застройки российских поселений и их инженерной, транспортной и

социальной

инфраструктуры.

Местные органы власти

уполномочены выдавать разрешения на строительство и

разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, однако они не

обладают полномочиями на осуществление государственного

строительного контроля.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА

В дополнение к государственному административно-

территориальному делению, территория России разбита на восемь

федеральных округов. Эти округа не являются ни субъектами

Российской Федерации, ни административно-территориальными

единицами в системе государственного устройства страны. Они

созданы с целью

(а) надзора за деятельностью федеральных

органов исполнительной власти на местах и

(б) надзора за

соблюдением субъектами Российской Федерации федерального

законодательства. В каждом федеральном округе выделен город, в

котором располагается окружная администрация в составе

Полномочного представителя Президента России, сотрудников

его аппарата и сотрудников местных учреждений федеральных

органов исполнительной власти.

331

Одна из задач полномочных представителей Президента России

заключается в том, чтобы оградить федеральные учреждения от

влияния и давления со стороны местных администраций при

выполнении федеральными органами своих функций на местах. К

примеру, в области строительства проведение инспекционных

проверок зданий и сооружений возложено Градостроительным

кодексом Российской Федерации на уполномоченный федеральный

орган исполнительной власти. Эти функции данный орган

осуществляет силами своих территориальных подразделений, для

которых присутствие представителя центрального правительства

страны является мощной психологической и административной

поддержкой и гарантом невмешательства местных властей в

процесс исполнения федеральными надзорно-контролирующими

органами своих должностных обязанностей.

ПРАВОВАЯ СИСТЕМА

В настоящий момент российская правовая система находится в

состоянии трансформации из советской правовой системы в

систему права, в целом гармонизированную с нормами права и

правовыми институтами экономически развитых государств. В

постсоветский период наблюдается тяготение российской системы

права к романо-германскому праву, однако принадлежность

российской системы к романо-германской правовой семье является

предметом острых дискуссий в среде правоведов.

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Источниками права в России являются законы и подзаконные акты,

международные договоры и соглашения Российской Федерации,

внутригосударственные нормативные договоры,¹⁹ акты органов

конституционного контроля и признаваемые российским правом

обычаи, включая обычаи делового оборота, национальные и

местные обычаи. При этом ратифицированные Россией

международные нормы обладают правовым преимуществом. Если

международным договором Российской Федерации установлены

¹⁹ Имеются в виду договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными

органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

федерации.

332

иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются

правила международного договора.

Поскольку

Россия

является

федерацией,

российское

законодательство делится на федеральное законодательство и

законодательство

субъектов

Российской

Федерации.

Дополнительным уровнем в системе права является

нормотворчество органов местного самоуправления, которые по

своему правовому статусу не являются государственными

органами власти.

Принятая в

1993 году Конституция Российской Федерации

является основным законом российского государства. Далее в

иерархии нормативных актов федерального уровня следуют

федеральные конституционные законы, федеральные законы,²⁰

указы Президента России, постановления Правительства России,

подзаконные нормативные акты отраслевых федеральных органов

исполнительной власти.

Иерархию нормативных правовых актов субъектов Российской

Федерации образуют конституции

(или уставы) субъектов

федерации, законы субъектов федерации, указы президентов

республик в составе Российской Федерации, указы, постановления

и распоряжения губернаторов и других глав администраций

субъектов федерации, постановления правительств субъектов

федерации, подзаконные нормативные акты отраслевых органов

исполнительной власти субъектов федерации, регламенты и другие

акты нормативного характера законодательных органов субъектов

федерации.

На низшем уровне российской системы права стоят нормативные

акты органов местного самоуправления.

ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ

В российской системе права, технический регламент считается

особой категорией нормативного акта, который

«устанавливает

о б я з а т е л ь н ы е для применения и исполнения требования к

объектам технического регулирования (продукции, в том числе

зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с

²⁰ В современной системе права России также используются кодексы - кодифицированные нормативные

правовые акты. Несмотря на своё название, кодексы по своему правовому статусу являются обычными

федеральными законами.

333

требованиями к продукции процессам проектирования (включая

изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки,

эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)»

[Закон РФ 184-2002].

В целом, российское понятие технического регламента

соответствует определению Соглашения ВТО о технических

барьерах в торговле, которое трактует технический регламент как

документ, в котором задаются технические характеристики,

«соблюдение которых является о б я з а т е л ь н ы м » [WTO 1995].

С другой стороны, российская практика законодательного

принятия технических регламентов резко контрастирует с

практикой большинства экономически развитых государств, в

системах права которых технические регламенты формально не

выделены в особую категорию нормативных актов, да и сам термин

«технический регламент» не используется в официальных

обозначениях нормативных актов национального уровня.

По своей форме российский технический регламент может быть

федеральным законом или подзаконным актом. Согласно

российскому законодательству, технические регламенты могут

быть приняты одним из следующих путей [Закон РФ 184-2002]:

- международным договором Российской Федерации;

- межправительственным соглашением;

- федеральным законом;

- указом Президента Российской Федерации;

- постановлением Правительства Российской Федерации;

- постановлением федерального органа исполнительной власти

Российской Федерации, имеющего полномочия в области

технического регулирования.

Возможность использования альтернативных путей принятия

технических регламентов ставит регламенты в неравноправное

положение по отношение друг к другу в российской системе права.

Так, принятые законодательным путем технические регламенты

приобретают статус закона, в то время как регламенты, принятые

федеральным органом исполнительной власти являются

подзаконными актами. Таким образом, регламенты-законы

попадают на более высокий уровень в иерархии законодательных

актов.

334

Законодательный путь является в настоящее время наиболее

распространенной практикой принятия технических регламентов в

России. Принимаемый законодательным путем регламент

оформляется федеральным законом Российской Федерации,

который утверждается обеими палатами российского парламента.

Текст закона сначала принимается депутатами Государственной

Думы и затем получает одобрение Совета Федерации. К примеру,

технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»

является текстом Федерального закона Российской Федерации №

384-ФЗ от 30 декабря 2009 г. Полное официальное заглавие этого

документа выглядит следующим образом: Федеральный закон

Российской Федерации «Технический регламент о безопасности

зданий и сооружений».

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Россия является членом ряда международных организаций по

экономическому сотрудничеству, включая «Большую восьмерку»

(G8),

«Большую дватцатку»

(G20), Азиатско-тихоокеанскую

организацию по экономическому сотрудничеству

(APEC),

Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Организацию

черноморского экономического сотрудничества [англ. Organization

of the Black Sea Economic Cooperation], Содружество независимых

государств

(СНГ), Шанхайскую организацию сотрудничества

(ШОС).

В настоящее время действует трехсторонний Таможенный союз с

Республикой Казахстан и Республикой Беларусь, созданый с целью

формирования

единого

экономического

пространства,

объединяющего территорию трех государств.

Российская Федерация вместе с Республикой Беларусь являются

субъектами конфедеративного Союза Беларуси и России.

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА

Судебную власть России осуществляют Конституционный Суд;

суды общей юрисдикции, включая военные и специализированные

суды, во главе с Верховным Судом; а также арбитражные суды во

главе с Высшим Арбитражным Судом.

335

Высшим судебным органом по гражданским, уголовным,

административным и иным делам общей юрисдикции является

Верховный Суд Российской Федерации. Он осуществляет судебный

надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и даёт

разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд

является окончательной судебной инстанцией по всем делам,

отнесённым к его компетенции.

Действующие в рамках российской судебной системы

арбитражные суды уполномочены разрешать экономические споры

и рассматривать иные дела, отнесенные к их компетенции

Конституцией страны. Арбитражным судам поручены дела по

экономическим спорам, возникающим из гражданских,

административных и иных правоотношений между субъектами

предпринимательства, между федеральными властями и

субъектами федерации, а также между субъектами федерации. К

«иным делам» относятся дела о банкротстве, об установлении

фактов, значимых для возникновения, изменения или прекращения

права субъектов в сфере предпринимательской и иной

экономической деятельности. Высший Арбитражный Суд

осуществляет судебный надзор за деятельностью всех

арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной

практики.

Субъекты Российской Федерации обладают правом учреждать свои

собственные конституционные (или уставные) суды, названные по

имени документа, являющегося основным законом того или иного

субъекта федерации. В судебную систему субъектов федерации

также входит институт мировых судей, которые являются судьями

общей юрисдикции.

Помимо вышеперечисленных судов в России также действуют

военные суды, которые относятся к категории федеральных судов

общей юрисдикции.

Непризнание в России судебных прецедентов как источников права

является скорее декларативным. Действительно, в российской

системе права нормы права судебными прецедентами формально

не устанавливаются, поскольку согласно Конституции страны

судьи при принятии судебных решений обязаны руководствоваться

только Конституцией России и федеральными законами. Однако на

практике нижестоящие судебные инстанции ориентируются на

решения вышестоящих судов, принимая их во внимание при

разрешении споров в случаях, когда в действующем

законодательстве существует правовой пробел. Так, обобщающие

336

судебную практику разъяснения Пленума Верховного Суда

Российской Федерации являются де-факто нормообразующими в

области применения и толкования права. То же самое можно

сказать о заключениях Конституционного Суда Российской

Федерации и решениях местных конституционных и уставных

судов, которые носят характер судебных прецедентов.

СТРОИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Характерной чертой строительного законодательства России

является то, что нормы, регулирующие один и тот же аспект

строительной деятельности, в буквальном смысле разбросаны

между различными документами в обширном массиве

законодательных и подзаконных актов. К примеру, перепланировка

и переустройство жилых помещений подразумевает получение

«согласования», которое фактически является разрешением на

«право осуществлять...реконструкцию объектов капитального

строительства, а также их капитальный ремонт» [Закон РФ 190-

2004]. Порядок выдачи разрешений на перепланировку и

переустройство жилых помещений устанавливается Жилищным

кодексом Российской Федерации, в то время как выдача

разрешений на строительство, в сферу которых по определению

попадает «переустройство», регламентируется другим документом

- Градостроительным кодексом Российской Федерации.²¹

В состав российского строительного законодательства входят

следующие акты, затрагивающие различные аспекты строительной

деятельности:

кодифицированные

федеральные

законы

(Градостроительный, Жилищный, Земельный, Экологический,

Водный, Лесной, Гражданский, Трудовой и Воздушный кодексы,

Кодекс внутреннего водного транспорта и Кодекс об

административных правонарушениях);

²¹ «Переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных

сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования» [Закон РФ 188-2004]. В

переводе этого определения Жилищного кодекса на терминологию Градостроительного кодекса,

«переустройство» является

«реконструкцией» объекта капитального строительства, поскольку

результатом переустройства является изменение

«качества инженерно-технического обеспечения»

объекта

[Закон РФ

190-2004]. Согласно Градостроительному кодексу, для осуществления

реконструкции объектов капитального строительства

(к которым относятся жилые помещения)

требуется получение разрешения на строительство.

337

- федеральные законы («О техническом регулировании», «О

землеустройстве», «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»,

«Об охране

окружающей среды»,

«Об охране атмосферного воздуха»,

«О

санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»,

«О

радиационной безопасности населения»,

«О промышленной

безопасности опасных производственных объектов», «Об отходах

производства и потребления», «О мелиорации земель», «О геодезии

и картографии», «О связи», «Об электроэнергетике», «О защите

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и

техногенного характера»,

«Об отходах производства и

потребления»,

«О пожарной безопасности»,

«О безопасности

дорожного движения»,

«О безопасности гидротехнических

сооружений», «О газоснабжении в Российской Федерации», «Об

энергосбережении и о повышении энергетической эффективности»,

«Об использовании атомной энергии»,

«О транспортной

безопасности»,

«О континентальном шельфе Российской

Федерации»,

«Об архитектурной деятельности в Российской

Федерации», «О саморегулируемых организациях»);

- технические регламенты, многие из которых приняты в

форме федеральных законов

(«О безопасности зданий и

сооружений»,

«О требованиях пожарной безопасности»,

«О

безопасности химической продукции», «О безопасности машин и

оборудования»,

«О безопасности лифтов»,

«О безопасности

низковольтного оборудования», «Общие требования к продукции,

обеспечивающие гражданскую оборону»);

- правовые акты, административные регламенты и

нормативные технические документы органов исполнительной

власти всех уровней, включая документы Правительства России,

федеральных министерств и ведомств, органов власти субъектов

Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В дополнение к правовым актам органов государственной власти

следует также присовокупить существующие нормативные

технические документы

- строительные нормы, правила и

стандарты - которые до принятия соответствующих технических

регламентов

также

являются

частью

строительного

законодательства и подлежат «о б я з а т е л ь н о м у исполнению

только в части, соответствующей целям…защиты жизни или

здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц,

государственного или муниципального имущества; охраны

окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

338

предупреждения

действий,

вводящих

заблуждение

приобретателей; обеспечения энергетической эффективности»

[Закон РФ 184-2002].

ЗАКОНЫ И ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Ни один из принятых в текущем столетии российских законов не

вызывал более противоречивой реакции представителей органов

государственного управления, предпринимателей и потребителей,

чем принятый в

2002 году Закон Российской Федерации

«О

техническом регулировании». Именно благодаря этому закону, в

современном русском языке появились и приобрели устойчивое

употребление термины

«техническое регулирование» и

«технический регламент».

Задачей закона «О техническом регулировании» является решение

вопроса регулирования социально-экономических отношений в

условиях перехода страны от централизованной командно-

административной системы управления народным хозяйством к

применению современных принципов регулирования рыночной

экономики. Среди обстоятельств, которые послужили толчком для

принятия Закона

«О техническом регулировании», российские

аналитики называют системные недостатки сложившейся

нормативной базы и правоприменительной практики, среди

которых системная громоздкость и запутанность норм,

содержащих обязательные требования; дублирование, разночтения,

несоответствия и противоречия в различных нормативных актах;

возможность произвольной интерпретации норм надзорно-

контролирующими органами; нормотворческая деятельность

контролирующих органов в области технического нормирования;

превалирование коммерческих интересов над интересами

обеспечения безопасности в области оценки соответствия [Рубцов

2005]. Закон направлен на устранение вышеуказанных недостатков

посредством технического регулирования, которое закон

определяет как

«правовое регулирование отношений в области

установления, применения и исполнения обязательных требований

к продукции или к связанным с ними процессам проектирования

(включая изыскания), производства, строительства, монтажа,

наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и

339

утилизации, а также в области установления и применения на

добровольной основе требований к продукции,

[ред.—

вышеуказанным] процессам…, выполнению работ или оказанию

услуг и правовое регулирование отношений в области оценки

соответствия»

[Закон РФ

184-2002]. Выражаясь обыденным

языком, суть технического регулирования сводится к принятию

эффективных мер, которые обеспечивали бы, с одной стороны,

безопасность продукции для жизни и здоровья потребителей и

окружающей среды и в то же время не создавали бы избыточного

государственного

регулирования,

которое

подавляет

предпринимательство и тормозит экономическое развитие страны.

По своему духу, Закон «О техническом регулировании» в целом

соответствует принципам Соглашения ВТО об устранении

технических барьеров в торговле. Следуя принципами и

терминологии Соглашения ВТО, Закон

«О техническом

регулировании» устанавливает два типа документов, которые

могут применяться для целей технического регулирования:

технические регламенты (документы обязательного применения) и

документы в области стандартизации (документы добровольного

применения). Закон также сделал попытку установить

универсальные

принципы и механизмы технического

нормирования, стандартизации и соблюдения норм, которые могли

бы применяться во всех без исключения отраслях экономики.

Однако универсальности, на которую расчитывали авторы закона,

достичь в мастштабе всей экономики не удалось. Так, действие

закона не распространяется на такие предметные области, как

охрана труда, здравоохранение, охрана природы, связь,

образование, финансы, обеспечение обороноспособности и

безопасности страны, атомная энергетика. В декабре 2009 года из

сферы действия закона была исключена строительная отрасль. В

настоящее время рассматриваются предложения Министерства

транспорта Российской Федерации по выведению из сферы

действия закона гражданской авиации. Выпадение из сферы

действия Закона «О техническом регулировании» отдельных видов

деятельности и целых отраслей объясняется двумя причинами:

- субъективными, в частности, политическими, которые

затрудняют достижение консенсуса или нахождения компромисса с

субъектами отрасли и

- объективными, которые обусловлены специфическими

особенностями обеспечения безопасности продукции в отдельно

взятой отрасли.

340

С момента принятия Закона «О техническом регулировании» в

2002 году, в него неоднократно вносились поправки - в 2005-м,

2007-м и 2009-м годах. Последние изменения в закон были внесены

в декабре

2009 года. Причинами декабрьских поправок стало

недовольство руководства страны практикой применения Закона

«О техническом регулировании». В частности, механизм принятия

технических регламентов был признан крайне неэффективным,

ведущим к затягиванию на годы процесса межведомственного

согласования проектов технических регламентов [Президент РФ

2009].

В результате внесенных в закон поправок, была законодательно

закреплена возможность признания и заимствования зарубежных

технических регламентов и стандартов для их применения в

Российской Федерации, а также были расширены полномочия

Правительства Российской Федерации и федерального органа

исполнительной власти по техническому регулированию по

формированию современной нормативной правовой базы в области

технического регулирования. Статья

46, пункт

6.2 Закона

«О

техническом регулировании» предусматривает, в период перехода

страны к новой системе технического регулирования, возможность

прямого применения на территории Российской Федерации

технических регламентов других стран, в первую очередь,

регламентов Белоруссии и Казахстана и директив Европейского

Союза [Закон РФ 184-2002]:

Прямое применение иностранных регламентов коснется только тех

областей технического регулирования, где в установленные сроки

не были приняты соответствующие российские технические

регламенты.

341

К российской строительной отрасли вышеуказанный принцип

прямого применения иностранных регламентов применим, по

меньшей мере, до 1 июля 2010 года, когда недавно принятый

российский технический регламент

«О безопасности зданий и

сооружений» вступит в силу. Точный срок принятия другого

строительного

технического

регламента,

касающегося

безопасности строительных материалов и изделий, не установлен,

однако предполагается, что этот регламент будет принят в первой

половине 2010 года, а его вступление в силу произойдет не ранее

конца 2010 - начала 2011 года. Соответственно, до вступления в

силу технических регламентов в области строительства, у

Правительства Российской Федерации развязаны руки для того,

чтобы ввести на территории России прямое действие нормативных

актов Белоруссии, Казахстана или Европейского Союза, если

Правительство сочтет это необходимым.

Прецедент прямого применения в России нормативных актов

торговых партнеров был создан, когда в начале марта 2010 года

Председатель Правительства России подписал распоряжение,

разрешающее применение в России 13-ти технических регламентов

Казахстана, включая регламенты о безопасности лакокрасочных

материалов, бытовой химии, кормов животных, зерна и крупы,

крахмала, пищевых добавок, детского питания, хлеба, пестицидов,

плодов и овощей, питьевой воды, легкой промышленности, рыбы.

Также рассматривается введение в ближайшее время на территории

России документов Европейского Союза, касающихся смазочных

материалов, отходов, удобрений, взрывчатых материалов

гражданского использования, радиочастот для систем спутниковой

связи и станций GSM, а также технического регламента Беларуси о

парфюмерно-косметической продукции.

Для строительной отрасли наиболее существенной поправкой в

Закон «О техническом регулировании» в декабре 2009 года стало

выведение строительной отрасли из сферы действия Закона «О

техническом регулировании».

ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО

В техническом регулировании российской строительной отрасли,

г р а д о с т р о и т е л ь с т в о является фундаментом и отправной

точкой разрешительных процедур в практике строительства,

переделки и капитального ремонта зданий и сооружений. Следует

обратить внимание на весьма существенную деталь, касающуюся

342

роли разрешения на строительство зданий и сооружений в рамках

технического регулирования. Помимо того, что разрешение на

строительство является л и ц е н з и е й , выдаваемой государством

на право осуществления строительства, реконструкции или

капитального ремонта здания или сооружения, разрешение на

строительство рассматривается российским законодательством в

качестве инструмента подтверждения соответствия строительной

документации г р а д о с т р о и т е л ь н ы м требованиям. А именно,

согласно философии Градостроительного кодекса разрешение на

строительство не является подтверждением соответствия

строительной документации требованиям безопасности, а

«документом,

подтверждающим соответствие

проектной

документации требованиям градостроительного плана земельного

участка» [Закон РФ 190-2004].

Взгляд на строительство зданий и сооружений в контексте

г р а д о с т р о и т е л ь н о й деятельности обуславливает широту и

разнообразие предметных областей Градостроительного кодекса

Российской Федерации, который является основным законом,

регулирующим градостроительную деятельность в Российской

Федерации. Законодательство о градостроительной деятельности

регулирует не только отношения по территориальному

планированию, градостроительному зонированию, планировке

территории, но также распространяет свое действие на

архитектурно-строительное проектирование, экспертную проверку

строительной документации, порядок выдачи разрешительных

документов, процессы строительства, реконструкции, капитального

ремонта, порядок проведения инспекционных проверок объектов

капитального строительства и профессиональную деятельность

изыскательских, проектных и строительных организаций. В

отдельных случаях, Градостроительный кодекс отсылает

субъектов регулирования к земельному, лесному и водному

законодательству и законодательству об особо охраняемых

природных территориях, об охране окружающей среды, об охране

объектов культурного наследия и другим отраслям права.

По многим вопросам регулирования, Градостроительный кодекс

является документом прямого действия. Он подробно описывает

полномочия и процедуры реализации этих полномочий

различными субъектами права

- федеральными органами

государственной исполнительной власти, органами власти

субъектов федерации, органами местного самоуправления,

застройщиками, изыскателями, проектировщиками, строителями.

Такой уровень деталировки, по замыслу российских законодателей,

343

должен был бы обеспечить невозможность осуществления

субъектами регулирования действий, не предусмотренных

Градостроительным

кодексом.

С одной

стороны,

градостроительное законодательство достигает своей цели,

поскольку органам исполнительной власти не требуется

«изобретать» собственные процедуры исполнения требований

градостроительного законодательства, а применять процедуры,

предписанные Градостроительным кодексом. С другой стороны,

Градостроительный кодекс становится заложником собственной

универсальности и перегруженности деталями. В процессе

написания подзаконных актов исполнительными органами власти,

положения Градостроительного кодекса репродуцируются и

зачастую

перефразируются

подвергаются

вольной

интерпретации, приобретая новый смысл в актах исполнительных

органов власти. Ниже приведен пример, сравнивающий положения

Градостроительного кодекса с

«аналогичными» положениями

подзаконного

акта,

разработанного

развитие

Градостроительного кодекса.

Выдержка из Градостроительного кодекса

(двойным

подчеркиванием выделен текст, который по какой-то причине

исчез из текста подзаконного акта):

344

В результате такого

«творческого» подхода к написанию

подзаконного акта была модифицирована предметная область

государственной экспертизы строительной документации. К

счастью для регулируемого субъекта, в приведенном выше примере

орган исполнительной власти пошел по пути облегчения

требований закона. Однако зачастую вольная интерпретации буквы

закона в российской практике правоприменения оборачивается для

регулируемого субъекта не облегчением, а ужесточением

нормативных требований, что неминуемо приводит к росту

технических барьеров.

Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации

специального указания на законодательство о градостроительной

деятельности как обособленную отрасль права, градостроительное

законодательство в своей основе находится в совместном ведении

федеральных властей и субъектов Российской Федерации. Принцип

коллективности в подходе к формированию градостроительного

законодательства страны проявляется в иерархии документов,

используемых

градостроительной

деятельности.

Градостроительный кодекс устанавливает и подробно описывает

порядок разработки, согласования, утверждения и измененения

градостроительных документов.

Документы территориального планирования используются для

закрепления назначения территорий, находящихся под

управлением федеральных властей, субъектов Российской

Федерации или органов местного самоуправления. Назначение

территории определяется из совокупности социальных,

экономических, экологических и иных факторов в целях

обеспечения устойчивого развития территории, ее инженерной,

транспортной и социальной инфраструктур. К документам этой

категории относятся схемы территориального планирования и

генеральные планы поселений.

В рамках российской системы управления градостроительной

деятельностью, правила землепользования и застройки (ПЗЗ)

являются основным документом градостроительного зонирования.

346

ППЗ разрабатываются и утверждаются региональными и местными

органами власти в соответствии с Градостроительным и

Земельным кодексами Российской Федерации и устанавливают

правила регулирования землепользования и застройки, основанные

на градостроительном зонировании. Данный документ

устанавливает правила и условия использования земельных

участков, осуществления на них строительства, реконструкции и

капитального ремонта объектов капитального строительства;

подготовки документов для предоставления земельных участков,

находящихся

государственной

или

муниципальной

собственности

в целях осуществления строительства и

реконструкции объектов капитального строительства. Правила

землепользования и застройки нацелены на защиту прав граждан и

обеспечение равенства прав физических и юридических лиц в

процессе реализации отношений, возникающих в процессе

землепользования и развития и использования застройки. Правила

землепользования и застройки являются нормативным документом

в области градостроительства, с помощью которого местные власти

контролируют процессы развития застроенных территорий и

осуществляют контроль соответствия планов застройщиков

градостроительным регламентам.

В целях обеспечения применения и реализации правил

землепользования и застройки, при региональных и местных

администрациях создаются постоянно действующие комиссии по

землепользованию и застройке. Одной из задач комиссий является

организация и проведение публичных слушаний по вопросам

градостроительной деятельности на территории данного

административно-территориального

образования.

Комиссии

рассматривают предложения граждан и юридических лиц и готовят

заключения для главы администрации, который затем вносит

предложения по изменению ППЗ на рассмотрение и утверждение

местным представительным органом власти.

На карте градостроительного зонирования, которая входит в

состав ППЗ, устанавливаются границы территориальных зон. В

результате градостроительного зонирования могут определяться

жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны

инженерной

транспортной

инфраструктур,

зоны

сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного

назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны

специального назначения, зоны размещения военных объектов и

иные виды территориальных зон. Границы территориальных зон

347

должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного

участка только к одной территориальной зоне.

Градостроительный регламент входит в состав ППЗ и

устанавливает

пределах

границ

соответствующей

территориальной зоны виды разрешенного использования

земельных участков, предельные

(минимальные/максимальные)

размеры земельных участков

и предельные параметры

разрешенного

строительства,

реконструкции

объектов

капитального строительства, а также ограничения использования

земельных участков и объектов капитального строительства. Этот

документ используется в процессе застройки участков и

последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Документация по планировке территории разрабатывается с

целью обеспечения устойчивого развития территорий, выделения

элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов,

иных элементов), установления границ земельных участков, на

которых расположены объекты капитального строительства,

границ земельных участков, предназначенных для строительства и

размещения линейных объектов. Проекты межевания

территорий разрабатываются применительно к застроенным и

подлежащим застройке территориям, расположенным в границах

элементов планировочной структуры, установленных проектами

планировки территорий. Проект межевания территории

устанавливает границы земельных участков и территорий общего

пользования.

В иерархии документов в области градостроительства в России,

градостроительный план земельного участка является

документом низшего уровня. Он устанавливает требования, в

рамках

которых

должна

осуществляться

застройка

рассматриваемого земельного участка.

Градостроительный план содержит следующую информацию:

- границы земельного участка;

- границы зон действия публичных сервитутов;

- минимальные отступы от границ земельного участка, за

пределы которых строение не должно выходить;

- информацию о градостроительном регламенте (в случае,

если на земельный участок распространяется действие

градостроительного регламента) с перечнем разрешенных

348

градостроительным

регламентом

видов

разрешенного

использования данного земельного участка;

- информацию о разрешенном использовании земельного

участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению

объекта капитального строительства на данном земельном участке

(в случаях, если на земельный участок не распространяется

действие градостроительного регламента или для земельного

участка не устанавливается градостроительный регламент);

- информацию о расположенных в границах земельного участка

существующих объектах капитального строительства или объектах

культурного наследия;

- информацию о технических условиях подключения объектов

капитального строительства к сетям инженерно-технического

обеспечения;

границы зоны планируемого размещения объектов

капитального

строительства

для

государственных

или

муниципальных нужд.

Градостроительный план земельного участка является

нормоустанавливающим документом, на соответствие которому

производится оценка строительной документации для объектов

капитального строительства. Положительный результат этой

оценки является условием выдачи разрешения на строительство.

Законодательство Российской Федерации предусматривает участие

граждан в обсуждении вопросов, касающихся градостроительного

планирования.

Лица,

виновные

нарушении

законодательства

градостроительной

деятельности

несут

дисциплинарную,

имущественную, административную, уголовную ответственность в

соответствии с законодательством Российской Федерации.

БЕЗОПАСНОСТЬ ЗДАНИЙ И СООРУЖЕНИЙ

Основополагающим правовым актом технического уровня,

который устанавливает требования к обеспечению безопасности

зданий и сооружений при проектировании, строительстве,

переделке, капитальном ремонте и эксплуатации объектов

недвижимости, является технический регламент «О безопасности

349

зданий и сооружений». Этот документ был принят в форме

федерального закона Российской Федерации № 384-ФЗ в конце

декабря 2009 года. Регламент вступает в силу с 1 июля 2010 года.

По своему назначению, технический регламент «О безопасности

зданий и сооружений» является аналогом строительных кодексов,

применяемых в зарубежных системах параметрического

нормирования

- он

«устанавливает минимально необходимые

требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их

состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам

инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со

зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая

изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и

утилизации (сноса)» [Закон РФ 384-2009].

Наиболее значимым влиянием регламента «О безопасности зданий

и сооружений» на систему технического регулирования

строительной отрасли является внесение следующей поправки в

Закон Российской Федерации

«О техническом регулировании»

[Закон РФ 184-2002]:

Вышеуказанная поправка исключила строительную отрасль из

сферы действия Закона «О техническом регулировании». С одной

стороны, эта поправка является признанием того, что строительная

продукция является уникальным, н е д в и ж и м ы м изделием,

которое требует специальной системы обеспечения безопасности,

которая существенно отличается от системы обеспечения

безопасности

«движимых» изделий промышленного и

агропромышленного производства. С другой стороны, поправка

поставила строительную отрасль перед необходимостью создания

целостной отраслевой системы технического регулирования.

350

ЦЕЛИ И МЕТОД НОРМИРОВАНИЯ

Цели нормирования изложены в статье 1 технического регламента

«О безопасности зданий и сооружений» [Закон РФ 384-2009]:

Формулировки этого технического регламента являются

требованиями высокого уровня, которые характерны для высших

уровней параметрического нормирования.

Большим шагом в развитии технического нормирования в

строительстве, осуществляемого в рамках новой политики

технического регулирования, является то, что технический

регламент «О безопасности зданий и сооружений» перестает быть

чисто декларативным документом в области технического

регулирования. Отход от декларативности выражается в том, что

регламент предусматривает применение средств соблюдения

строительного законодательства, используя характерные для

параметрического подхода методы приемлемых и альтернативных

решений (рис. 6).

В число средств соблюдения строительного законодательства

входят предусмотренные регламентом перечни одобренных

стандартов. Эти перечни можно рассматривать как зачаточную

форму нормативных пособий, которые в системе параметрического

нормирования помогают субъектам регулирования соблюдать

требования технического регламента в рамках метода приемлемых

351

решений. Также следует отметить наличие предусмотренных

регламентом приемлемых методов оценки соответствия, которые

выполняют роль измерительной линейки, позволяющей измерить

степень исполнения требований технического регламента.

Законы

(Кодексы и

федеральн. законы)

Подзаконные акты

Технические регламенты

(акты федер. органов,

(Федеральные законы или

субъектов федерации и

подзаконные акты)

органов местн.

самоуправления)

Средства соблюдения строительного законодательства

Метод

При отступлении, дополнении или

Метод

приемлемых

отсутствии действующих

альтернативных

решений

требований в рамках метода

решений

приемлемых решений,

используется…

Перечни

Специальные

одобренных

Приемлемые

Перечни

технические

национальных

методы

одобренных

условия

стандартов и

оценки

норм и

(СТУ)

сводов правил

соответствия

стандартов

обязательное

добровольное

применение

Нормы, стандарты и другие документы строительной отрасли

РИС. 6

НОРМАТИВНАЯ БАЗА РОССИЙСКОЙ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ

Среди существенных отступлений технического регламента

«О

безопасности зданий и сооружений» от канонов современного

параметрического нормирования следует назвать следующие:

- Компоненты параметрического нормирования в российской

системе не определены терминологически, не формализованы и не

352

имеют четкого документального выражения, что вызывает риск

бессистемного развития системы технического нормирования в

строительстве.

- Российский документ ни по структуре, ни по форме, ни по

содержанию

не

следует

постулатам

современного

параметрического метода нормирования. А именно, в документе

отсутствуют четкое деление норм на уровни (цели нормирования,

функциональные

требования,

требования

рабочим

характеристикам). Не сформулированы цели нормирования на

уровне отдельных нормативных положений; вместо этого указаны

цели документа в целом. С точки зрения параметрического

нормирования, нормативные положения российского регламента

являются, в своей массе, гибридом функциональных требований и

критериев оценки рабочих свойств и характеристик объектов

нормирования.

По причине отсутствия формализации компонентов

технического нормирования на уровне технического регламента, в

российской системе отсутствуют критерии оценки и механизмы

контроля качества нормативных требований как для самого

технического регламента, так и для нормативных технических

документов, которые предполагается использовать в качестве

средств соблюдения требований технического регламента. Это

может привести к нормативному хаосу по мере развития и

разрастания нормативной базы строительной отрасли, что

неминуемо возвратит нормативную базу строительной отрасли в то

же состояние, из которого она в настоящее время пытается

выбраться.

- Методы строительных решений в российском методе

нормирования

не

являются

альтернативными,

независимыми друг от друга способами достижения нормативного

соответствия. А именно, метод приемлемых решений является

обязательным

первостепенным,

что

противоречит

фундаментальному принципу параметрического нормирования,

который предусматривает предоставление регулируемому субъекту

свободы выбора пути достижения нормативного соответствия.

- Метод альтернативных решений не располагает развитым

арсеналом инструментов, позволяющих регулируемому субъекту

доказать, в рамках этого метода, соответствие альтернативного

материала, изделия, конструкции, технологии, метода или

проектного

решения.

Единственным

предусмотренным

законодательством способом реализации метода альтернативных

353

решений является разработка субъектом специальных технических

условий,

что по сути заставляет субъекта проектной или

строительной

деятельности

заниматься

техническим

нормированием. Такой подход к реализации метода

альтернативных решений требует колоссальных затрат времени и

других ресурсов со стороны регулируемого субъекта, что делает

метод альтернативных решений крайне непривлекательным как

средство внедрения в строительную отрасль инноваций и ставит

под угрозу реализацию долговременных планов правительства

страны по модернизации российской строительной отрасли.

Несмотря на существенные системные недостатки и игнорирование

фундаментальных

принципов

современной

теории

параметрического нормирования, российский регламент

«О

безопасности зданий и сооружений» тем не менее является

большим шагом в сторону параметрического нормирования.

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА

Логическая организация материала, изложенного в техническом

регламенте

«О безопасности зданий и сооружений», выглядит

следующим образом:

- вступительная часть;

- общие требования безопасности;

- требования безопасности на различных этапах жизненного

цикла зданий и сооружений, включая:

- изыскания и проектирование;

- строительство, реконструкцию²² и ремонт;

- эксплуатацию и снос;

- оценка соответствия;

- заключительная часть.

²² Определение термина

«реконструкция» приведено в Градостроительном кодексе Российской

Федерации:

«изменение параметров объектов капитального строительства, их частей

(высоты,

количества этажей..., площади, показателей производственной мощности, объема) и качества

инженерно-технического обеспечения».

354

В заключительной части документа оговорены ограничения,

касающиеся применимости регламента к особым категориям

объектов и организационно-распорядительные положения,

предписывающие сроки выпуска перечней, согласованных с

регламентом норм и стандартов.

Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»

также устанавливает срок приведения в соответствие с данным

техническим регламентом существующих строительных норм и

правил

(СНиП), которые предполагается включить в Перечень

национальных стандартов и сводов правил, утверждаемый

359

Правительством Российской Федерации, для применения с

данным техническим регламентом. Пересмотр существующих

строительных норм, правил и стандартов должен быть проведен в

течение 2,5 лет и закончен не позднее 1 июля 2012 года.

БЕЗОПАСНОСТЬ СТРОИТЕЛЬНЫХ МАТЕРИАЛОВ И ИЗДЕЛИЙ

Предполагается, что требования к обеспечению безопасности

строительных материалов и изделий будут сформулированы в

техническом регламенте

«О безопасности строительных

материалов и изделий», проект которого в настоящее время

проходит обсуждение в Государственной Думе Российской

Федерации.

Этот технический регламент установит требования безопасности к

строительным материалам, изделиям и конструкциям; требования к

процессам производства, использования, хранения, перевозки,

реализации, утилизации; требования к терминологии, упаковке,

маркировке; а также требования к оценке соответствия и контролю

соответствия требованиям безопасности.

Технический регламент «О безопасности строительных материалов

и изделий» планируется принять в 2010 году.

СРЕДСТВА СОБЛЮДЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Российское строительное законодательство предусматривает

применение различных средств соблюдения требований законов и

технических регламентов в области строительства, включая

- методы строительных решений;

- одобренные технические нормы и стандарты;

- методы оценки соответствия.

В частности, технический регламент «О безопасности зданий и

сооружений» предусматривает, что

«безопасность зданий и

сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями

360

процессов проектирования

(включая изыскания), строительства,

монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации

(сноса)

обеспечивается посредством соблюдения требований…стандартов

и сводов правил…или требований специальных технических

условий»

[Закон РФ

384-2009]. Другими словами, субъекту

регулирования предоставляется возможность выбора между двумя

методами соблюдения требований технического регламента: (а)

применять стандартные решения путем неукоснительного

следования существующим предписывающим нормам и

стандартам²³ или (б) применять нетрадиционные решения, для чего

субъекту следует разработать свои собственные нормы в форме

специальных технических условий и следовать им при подготовке

строительной документации и в процессе строительства,

переделки, капитального ремонта и эксплуатации объекта.²⁴

Значительная роль в российской системе строительного

нормирования отводится перечням одобренных норм и стандартов.

Для каждого выпускаемого технического регламента в

обязательном порядке предусматривается выпуск комплекта

перечней норм и стандартов, соблюдение которых обеспечивает

исполнение данного технического регламента. Каждый регламент

сопровождается тремя перечнями:

1 Перечень обязательных норм и стандартов - перечень

«национальных стандартов и сводов правил

(частей таких

стандартов и сводов правил), в результате применения которых на

обязательной

основе

обеспечивается

соблюдение

требований» технического регламента, для которого этот перечень

разработан. Этот перечень утверждается Правительством

Российской Федерации [Закон РФ 384-2009].

2 Перечень стандартов для добровольного применения -

перечень документов в области стандартизации, в результате

применения которых на д о б р о в о л ь н о й основе обеспечивается

соблюдение требований технического регламента, для которого

этот перечень разработан. Утверждается национальным органом по

стандартизации [Закон РФ 384-2009].

²³ Этот метод в зарубежной практике нормирования принято называть методом приемлемых решений

[англ. acceptable solutions или deemed to satisfy].

²⁴ Этот метод, несмотря на его обремененность в российском законе рядом условий и ограничений,

сравним с применяемым в зарубежной практике методом альтернативных решений [англ. alternative

solutions].

361

3 Перечень стандартов в области испытаний и измерений -

перечень

«документов в области стандартизации, содержащих

правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том

числе правила отбора образцов, необходимые для применения и

исполнения принятого технического регламента и осуществления

оценки соответствия». Утверждается Правительством Российской

Федерации [Закон РФ 184-2002].

По своему назначению, применяемые в российской практике

перечни одобренных нормативных технических документов

являются российским аналогом нормативных пособий к

строительным кодексам, которые применяются в рамках метода

приемлемых решений в зарубежных системах параметрического

нормирования. Однако по форме и содержанию, российские

перечни несопоставимы с зарубежными нормативными пособиями

к строительным кодексам, поскольку российские перечни не

выходят, по крайней мере в настоящее время, за рамки обычного

списка документов и не снабжены развитым справочно-

методическим инструментарием.

В области оценки соответствия, помимо перечней одобренных

документов,

российское

строительное

законодательство

предписывает применение приемлемых способов обоснования

мероприятий

по

обеспечению

безопасности

объектов

недвижимости и устанавливает правила оценки нормативного

соответствия зданий и сооружений.

Более

подробно вышеуказанные средства соблюдения

строительного законодательства рассмотрены ниже.

СТРОИТЕЛЬНЫЕ РЕШЕНИЯ

Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений»

предусматривает два альтернативных метода соблюдения

требований строительного законодательства (рис. 6):

Метод приемлемых решений

- соблюдение субъектом

регулирования требований норм и стандартов в области

строительства согласно утверждаемого Правительством России

Перечня национальных стандартов и сводов правил и

Метод альтернативных решений

- соблюдение субъектом

регулирования специальных технических условий (СТУ), которые

362

были им разработаны и согласованы с уполномоченным

федеральным органом исполнительной власти.

Следует учесть, однако, что эти методы неравноправны по

правоприменению. Метод приемлемых решений наделен правовым

преимуществом

- для регулируемого субъекта он является

обязательным средством и отправной точкой в области соблюдения

строительного законодательства. Регулируемый субъект может

воспользоваться вторым методом

- методом альтернативных

решений - только в следующих случаях [Закон РФ 384-2009]:

- если требуется отступление от требований, установленных в

нормативных документах, включенных в Перечень национальных

стандартов и сводов правил, утвержденный Правительством

России;

- если недостаточно требований к надежности и безопасности,

установленных документами из Переченя национальных

стандартов и сводов правил;

- если требования к надежности и безопасности не установлены.

Соответственно, свобода выбора между предлагаемыми

законодательством методами строительных решений не является

безусловной

- она обременена рядом условий и ограничений,

которые изначально

«привязывают» регулируемого субъекта к

методу приемлемых решений. В этом заключается существенное

отличие российской системы средств соблюдения строительного

законодательства от постулатов параметрической системы

нормирования, где субъекту предлагается полная свобода выбора

способов достижения нормативного соответствия.

Другим существенным отличием российского метода

альтернативных решений является обязательное требование

российского законодательства о необходимости разработки

субъектом специальных технических условий и получения

специального разрешения у федерального органа исполнительной

власти на их применение в рамках метода альтернативных

решений.

ПЕРЕЧЕНЬ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ НОРМ И СТАНДАРТОВ

Перечень национальных стандартов и сводов правил формируется

для каждого технического регламента в отдельности и

363

утверждается Правительством Российской Федерации для

обязательного

применения

субъектами

регулирования

строительной отрасли. Перечень содержит список норм и

стандартов, одобренных Правительством страны для применения

в качестве средства соблюдения требований конкретного

технического регламента и российского строительного

законодательства в целом. Строгое следование приведенным в

Перечне требованиям норм и стандартов должно, по замыслу

законодателей, обеспечить безопасность зданий и сооружений на

всех этапах их жизненного цикла

- от проектирования до

утилизации строительного мусора после сноса объекта.

В настоящее время Перечни национальных стандартов и сводов

правил отсутствуют. Поскольку Минрегион России неформально

является курирующим органом исполнительной власти по

разработке и обновлению технических регламентов в области

строительства, подготовка Перечней к этим регламентам ляжет на

плечи этого министерства.

Перечень национальных стандартов и сводов правил технического

регламента «О безопасности зданий и сооружений» на 2010-2012

годы

сформирован и представлен для утверждения

Правительством России.

ПЕРЕЧЕНЬ ДОБРОВОЛЬНЫХ НОРМ И СТАНДАРТОВ

Для каждого выпускаемого технического регламента, Закон «О

техническом регулировании» предусматривает формирование и

выпуск перечня

«документов в области стандартизации, в

результате применения которых на добровольной основе

обеспечивается соблюдение требований» данного технического

регламента

[Закон РФ

184-2002]. Технический регламент

«О

безопасности зданий и сооружений» содержит аналогичное

положение [Закон РФ 384-2009].

В перечень «могут включаться национальные стандарты и своды

правил, а также международные стандарты, региональные

стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных

государств и своды правил иностранных государств при условии

регистрации указанных стандартов и сводов правил в Федеральном

информационном фонде технических регламентов и стандартов»

[Закон РФ 184-2002]. В области строительства, речь идет в первую

очередь о нормативных технических документах строительной

364

отрасли, не попавших в утверждаемый Правительством России

Перечень национальных стандартов и сводов правил, который

предполагается сформировать для обязательного применения с

техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений».

При наличии перечня о б я з а т е л ь н ы х строительных норм и

стандартов, цель, назначение и задачи, решаемые перечнем

д о б р о в о л ь н ы х норм и стандартов в рамках технического

регулирования строительной отрасли России, не ясны. Следует

предположить, что с помощью этого перечня федеральный орган

исполнительной власти по делам строительства получит

инструмент

о д о б р е н и я нормативных технических

документов, разрабатываемых для нужд строительной отрасли

страны. Наличие списка официально одобренных норм и

стандартов позволит государству р е к о м е н д о в а т ь субъектам

регулирования использование в своей деятельности норм и

стандартов, которые, по мнению уполномоченного органа

государственной власти, согласованы с текущим строительным

законодательством Российской Федерации.

Разработка и опубликование Перечня возложено на национальный

орган Российской Федерации в области стандартизации. В

настоящее время перечень отсутствует. Формирование перечня по-

видимому будет осуществляться в рамках Технического комитета

№ 465 «Строительство» (ТК 465) Федерального агентства по

техническому регулированию и метрологии Российской Федерации

(Ростехрегулирование), которое выполняет функции российского

национального органа в области стандартизации.

Перечень национальных стандартов для добровольного

применения с целью соблюдения требований технического

регламента «О безопасности зданий и сооружений» должен быть

сформирован и утвержден Ростехрегулированием до вступления

этого технического регламента в силу 1 июля 2010 года.

В настоящее время открытым остается вопрос правообладания

документами, включаемыми в перечень документов, одобренных

для добровольного применения в строительной отрасли. А именно,

сохранят ли разработчики одобренного документа авторские права

на разработанный ими документ, либо эти права должны быть

переданы национальному органу Российской Федерации в области

стандартизации. В отличие от требования закона о безвозмездном

предоставлении субъектам документов обязательного применения,

перечисленных в Перечне национальных стандартов и сводов

365

правил, условия распространения добровольных документов среди

субъектов регулирования законом не оговариваются.

Следует предположить, что в случае адаптации для применения в

России и включении в перечень одобренных документов какого-

либо зарубежного стандарта, разработанного частной организацией

за

счет собственных средств, вопросы коммерческого

распространения адаптированного стандарта на российском рынке

должны быть согласованы с разработчиком. То же самое касается

авторских прав разработчиков отечественных стандартов,

разрабатываемых за счет собственных средств организации-

разработчика. К категории таких разработчиков могут быть

отнесены создаваемые в настоящее время саморегулируемые

организации, объединяющие специалистов строительной отрасли.

В долговременные планы этих организаций входит разработка

строительных норм и стандартов с целью их широкого применения

в российской строительной отрасли.

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ТЕХНИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ

В российской системе технического регулирования, специальные

технические условия применяются в качестве средства соблюдения

строительного законодательства в рамках метода альтернативных

решений.

Специальные технические условия

(СТУ) определены как

«технические нормы, содержащие (применительно к конкретному

объекту капитального строительства) дополнительные к

установленным или отсутствующие технические требования в

области безопасности, отражающие особенности инженерных

изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации, а также

демонтажа (сноса) объекта» [Минрегион РФ 36-2008].

Принятый в конце

2009 года технический регламент

«О

безопасности зданий и сооружений» расширил перечень причин,

которые могут вызвать необходимость разработки специальных

требований. А именно, подготовка строительной документации и

строительство здания или сооружения может осуществляться в

соответствии со специальными техническими условиями «в случае,

если для подготовки проектной документации требуется

о т с т у п л е н и е от требований, установленных…стандартами и

сводами правил» из числа указанных в утвержденном

Правительством России Перечне национальных стандартов и

366

сводов правил. Таким образом, СТУ могут содержать нормативные

требования, которые

- д о п о л н я ю т существущие требования;

- о т с т у п а ю т от существующих требований или

- являются н о в ы м и требованиями, для которых отсутствуют

аналоги среди существующих требований.

Порядок разработки и согласования специальных технических

условий изложен в Приказе № 36 Минрегиона России от 1 апреля

2008 года, который устанавливает три категории СТУ:

- нормы для особо опасных, технически сложных или

уникальных объектов и объектов культурного наследия;

нормы сейсмической безопасности для площадок

сейсмичностью более 9 баллов и

- нормы пожарной безопасности.

СТУ разрабатываются в соответствии с техническим заданием

заказчика (владельца объекта) силами проектировщика или иного

лица, обладающего профессиональной квалификацией в

предметной области разрабатываемых технических условий. В

тексте СТУ, разработчику необходимо детально обосновать

необходимость разработки технических условий; привести

перечень отступлений от требований одобренных норм и

стандартов; обосновать необходимость отступлений или

дополнений к ранее установленным требованиям; а также описать

мероприятия, компенсирующие предлагаемые отступления.

Структура вновь разрабатываемого СТУ регламентируется. Она,

как правило,

«должна соответствовать структуре действующих

технических норм в данной области» [Минрегион РФ 36-2008].

Между требованиями, установленными в действующих нормах и

требованиями, которые дополняют эти действующие требования, в

тексте СТУ должна быть установлена четкая связь.

Приказ № 36 Минрегиона России допускает включение в СТУ

нормативных положений зарубежных норм и стандартов, однако

оговаривает, что это возможно только

«при условии их

соответствия

законодательству

Российской

Федерации»

[Минрегион РФ 36-2008]. Критерии, согласно которым должна

производиться оценка соответствия норм, заимствованных из

367

зарубежных документов, в Приказе отсутствуют. Также в Приказе

не указан механизм использования зарубежных нормативов в

случае, если они по той или иной причине не вписываются в

нормативные рамки российских технических регламентов.

Вновь разработанные или измененные СТУ подлежат

согласованию Минрегионом России по письменной просьбе

заявителя. В Минрегионе представленные материалы должны быть

изучены и пройти научно-техническую оценку силами чиновников

или с привлечением независимых экспертов. Решение об

одобрении или отказе в одобрении СТУ принимается Министром

регионального развития Российской Федерации в месячный срок,

который может быть продлен Министром до 3-х месяцев, при

необходимости.²⁵ Решение о согласовании СТУ оформляется путем

официального утверждения заключения экспертизы и подписания

должностными лицами Минрегиона России контрольного

экземпляра одобренных СТУ. В случае отказа в согласовании СТУ,

заявителю дается возможность устранить причины, послужившие

основанием для отказа и пройти процедуру согласования повторно.

Согласованные СТУ подлежат утверждению заказчиком и могут

применяться как официально одобренное средство соблюдения

строительного законодательства применительно к объекту, для

которого данные СТУ разработаны. В случае внесения изменений в

ранее согласованные СТУ, измененная редация подлежит

согласованию в порядке,

установленном для вновь

разрабатываемых специальных технических условий.

Как средство соблюдения строительного законодательства, СТУ

имеют крайне ограниченное применение в масштабах строительной

отрасли, поскольку они разрабатываются применительно к

конкретному объекту строительства. Тем не менее, закон

предусматривает возможность перехода СТУ в категорию норм,

одобренных в качестве общеупотребительных. «Согласованные в

установленном порядке специальные технические условия могут

являться основанием для включения содержащихся в таких

специальных технических условиях требований к зданиям и

сооружениям…в национальные стандарты и своды правил,

применение которых обеспечивает соблюдение требований»

строительного законодательства [Закон РФ 384-2009]..

²⁵ Практика показывает, что рассмотрение проектов СТУ Минрегионом России занимает, за редким

исключением, не менее трех месяцев.

368

МЕТОДЫ ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ

Российская система строительного нормирования полагается на

механизмы оценки соответствия для определения степени

соблюдения объектами нормирования требований строительного

законодательства. Цель оценки соответствия заключается в

подтверждении безопасности объекта нормирования, обеспечение

которой требуется строительным законодательством страны.

Российское законодательство устанавливает принципы оценки

соответствия для нескольких сценариев. Первый сценарий исходит

из того, что методы оценки свойств и характеристик объекта

нормирования описаны в существующих нормах и стандартах или

в СТУ. Второй сценарий рассматривает случай, когда

законодательство требует оценить свойства и характеристики

объекта нормирования, однако в существующих нормах,

стандартах и СТУ отсутствуют требования, позволяющие

проведение оценки соответствия. Третий сценарий - это отсутствие

в техническом регламенте или вытекающих из него документах

конкретных свойств и характеристик, которые тем не менее

требуется определить, испытать и измерить с целью оценки

соответствия проектных значений и характеристик объекта

нормирования требованиям безопасности.

Для первого сценария предусмотрен инструмент в форме перечня

национальных стандартов, в который включены документы

«в

области стандартизации, содержащие правила и методы

исследований

(испытаний) и измерений»

[Закон РФ 184-2002].

Этот перечень выпускается в обязательном порядке к конкретному

техническому регламенту и служит отправной точкой для

нахождения нормативных документов, предлагающих технические

критерии оценки проектных значений и характеристик

нормируемого объекта. Порядок разработки и утверждения

перечня национальных стандартов в области оценки соответствия

определен Министерством промышленностии и торговли

Российской Федерации [Минпромторг 119-2008].

Второй сценарий применения принципов оценки соответствия

возникает в случе, когда

«в результате анализа национальных

стандартов, содержащих описание правил и методов исследований

(испытаний) и измерений, выясняется, что они не содержат

подходящих методов и правил». В этом случае, «для нахождения

необходимых методов и правил используются иные источники

научно-технической информации, либо они разрабатываются

вновь» [Минпромторг 119-2008].

369

При возникновении третьего сценария

- отсутствие в

техническом регламенте, нормах или стандартах заданных свойств

и характеристик, относительно которых можно было бы оценить

безопасность проектного решения - технический регламент «О

безопасности зданий и сооружений» предусматривает следующий

механизм оценки проектных показателей [Закон РФ 384-2009]:

Среди инструментов оценки соответствия, которые находятся в

арсенале федерального органа власти по делам строительства,

также следует упомянуть процедуру одобрения для применения в

строительстве новых материалов, изделий, конструкций и

технологий, для которых в строительном законодательстве

отсутствуют требования к безопасности. Выдаваемое Минрегионом

370

России Техническое свидетельство о пригодности новой продукции

для применения в строительстве на территории Российской

Федерации подтверждает пригодность конкретного наименования

продукции для применения в строительстве на территории

Российской Федерации с учетом

обязательных требований

строительных, санитарных, пожарных, экологических, а также

других норм безопасности, утвержденных в соответствии с

действующим законодательством.

Проверка и подтверждение пригодности новой продукции

производится в соответствии с Правилами подтверждения

пригодности новых материалов, изделий, конструкций и

технологий для применения в строительстве, утвержденными в

1997 году Правительством России и Порядком подтверждения

пригодности новой продукции для применения в строительстве,

утвержденным Госстроем России, правопреемником которого

является Минрегион России. Следует уточнить, что проверке и

подтверждению пригодности подлежит не любая новая продукция,

а только та, от которой зависят эксплуатационные свойства зданий

и сооружений, их надежность и долговечность, безопасность для

жизни и здоровья людей, их имущества, а также окружающей

среды, в том числе:

- вновь разработанная на территории Российской Федерации и

передаваемая в массовое (серийное) производство;

- требования к свойствам и условиям применения которой

полностью или частично отсутствуют в действующих нормативных

документах;

- впервые осваиваемая производством по зарубежным

технологиям, если она отличается

(по материалам, составу,

конструкции и т.д.) от продукции аналогичного назначения,

отвечающей требованиям действующей нормативно-технической

документации;

- изготовляемая по зарубежным нормам и стандартам и

поставляемая в соответствии с требованиями этих норм и

стандартов на территорию Российской Федерации.

Соответственно, при наличии действующих в России нормативных

документов, содержащих требования к свойствам и условиям

применения новой продукции, подтверждение пригодности данной

продукции для применения в строительстве не требуется.

371

Проверка новой продукции предусматривает экспертную оценку

представляемой заявителем технической документации на

продукцию

(включая данные о свойствах и характеристиках

продукции, заключения экспертов, протоколы испытаний и проч.)

и может сопровождаться дополнительными расчетами, экспертизой

и испытаниями. Организация и проведение работ по оценке

соответствия возложены на Федеральный центр технической

оценки продукции в строительстве

(ФЦС)

- некоммерческое

федеральное государственное учреждение Минрегиона России.

Выдаваемые технические свидетельства подлежат государственной

регистрации.

Оценка нормативного соответствия зданий и сооружений на

различных стадиях жизненного цикла объекта подробно

рассмотрена в разделе

«Строительный надзор и контроль» в

контексте деятельности по надзору и контролю исполнения

строительного законодательства Российской Федерации.

СТАНДАРТЫ И СВОДЫ ПРАВИЛ

До настоящего времени, нормативную техническую базу

строительной отрасли составлял комплект документов,

перечисленных в Указателе нормативных документов по

строительству, действующих на территории Российской

Федерации, утвержденный в

2006 году ныне упраздненным

Федеральным агентством по строительству и жилищно-

коммунальному хозяйству. Ввиду отсутствия иных норм и

стандартов, включенные в Указатель документы продолжают

активно

применяться

всеми

субъектами

технического

регулирования строительной отрасли. До вступления в силу

технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»,

содержащиеся в существующих документах требования подлежат

«обязательному исполнению только в части, соответствующей

целям…защиты жизни или здоровья граждан, имущества

физических или юридических лиц, государственного или

муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни

или здоровья животных и растений; предупреждения действий,

вводящих в заблуждение приобретателей; обеспечения

энергетической эффективности»

[Закон РФ

184-2002]. Однако

начиная с

1 июля

2010 года, с момента вступления в силу

технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»,

372

правовой статус, назначение и область действия входящих в

Указатель документов существенным образом изменятся.

Планируется пересмотр этих документов с целью их согласования с

вышеуказанным техническим регламентом и готовящимся к

выпуску регламентом «О безопасности строительных материалов и

изделий».

Пересмотр нормативной технической базы строительной отрасли

предполагается проводить в два этапа.

На первом этапе планируется сформировать перечни одобренных

норм и стандартов для каждого выпускаемого технического

регламента. Так, для технического регламента «О безопасности

зданий и сооружений» эти перечни должны быть сформированы и

утверждены до вступления вышеуказанного технического

регламента в силу 1 июля 2010 года. Учитывая сжатые сроки,

отведенные на подготовку перечней, проведение подробного

инженерно-технического анализа нормативных документов не

предусматривается. Документы будут не пересмотрены, а скорее

п р о с м о т р е н ы специалистами на предмет выявления

нормативных требований, вытекающих из требований

технического регламента. Это необходимо для того, чтобы каждый

документ, включенный в перечни одобренных норм и стандартов,

можно было увязать обратной ссылкой с конкретными

положениями технического регламента, исполнение которых

обеспечивается соблюдением данного стандарта или свода правил.

В результате этой работы, регулируемые субъекты получат

перечни нормативных технических документов (или отдельных

разделов документов), увязанные с положениями технического

регламента «О безопасности зданий и сооружений». Эту работу

предполагается выполнить за счет средств федерального бюджета и

средств, выделяемых для этой цели саморегулируемыми

организациями в области строительства.

На втором этапе, срок которого установлен в техническом

регламенте

«О безопасности зданий и сооружений»,

предполагается до 1 июля 2012 года осуществить «актуализацию

[ред.— существующих] строительных норм и правил» [Закон РФ

384-2009]. Под

«актуализацией» подразумевается проведение

подробного инженерно-технического анализа нормативной

технической базы строительной отрасли с целью ее пересмотра,

обновления, гармонизации с зарубежными аналогами и

согласования с техническим регламентом «О безопасности зданий

и сооружений».

373

На момент подготовки настоящего обзора, работы второго этапа

еще не вошли в стадию планирования и бюджетирования.

Соответственно, в настоящий момент отсутствует какая-либо

информация, проливающая свет на то, каким образом будет

производится актуализация российской нормативной технической

базы строительной отрасли.

ОРГАНЫ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ

Корни современной системы стандартизации Российской

Федерации уходят глубоко в советское прошлое. Рыночная

экономика и появление в ней частного сектора внесли

существенные коррективы в то, как документы по стандартизации

разрабатываются, утверждаются и поступают на российский рынок.

Тем не менее, государство сохранило в своих руках

административный контроль за процессами стандартизации.

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ОРГАН ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ

Функции национального органа по стандартизации в Российской

Федерации исполняет Федеральное агентство по техническому

регулированию и метрологии

(Ростехрегулирование). Агентство

является федеральным органом исполнительной власти в составе

Министерства промышленности и торговли Российской

Федерации и его деятельность финансируется за счет средств

федерального бюджета. Политика Ростехрегулирования в области

стандартизации определяется Концепцией развития национальной

системы стандартизации, одобренной Правительством России в

2006 году.

При Ростехрегулировании создан Общественный совет по

стандартизации и оценке соответствия, который является

совещательно-консультативным органом и функционирует на

общественных началах. Главной задачей Общественного совета

является привлечение институтов гражданского общества к

разработке и осуществлению технической политики государства в

области стандартизации, оценки соответствия, качества продукции,

а также других общественно значимых проблем в сфере

технического регулирования.

374

Ростехрегулирование представляет

интересы России в

международных и региональных организациям по стандартизации,

включая ИСО, МЭК и Евразийский совет по стандартизации,

метрологии и сертификации [англ. Euro-Asian Interstate Council for

Standardization, Metrology and Cerification (EАSС)].²⁶

До недавнего времени, нормирование и стандартизация в

строительной отрасли традиционно происходили под эгидой

специализированного центрального органа власти в ранге

министерства или государственного комитета, подчинявшегося

непосредственно правительству страны. В настоящее время

уполномоченный орган в области строительства в вышеуказанном

ранге упразднен и его функции в области нормирования и

стандартизации поделены между Минрегионом России и

Ростехрегулированием.

В области стандартизации строительной отрасли, под эгидой

Ростехрегулирования функционирует Технический комитет № 465

«Строительство». ТК

465 организует разработку национальных

стандартов по строительным дисциплинам и осуществляет

экспертную проверку строительных нормативов, разрабатываемых

под эгидой Минрегиона России.

Минрегион России представляет интересы строительной отрасли

страны в региональных организациях по сотрудничеству в области

строительства. В частности, Министерство участвует в работе

комиссий Межправительственного Совета по сотрудничеству в

строительной деятельности стран СНГ. Штаб-квартира одной из

ключевых комиссий Совета

- Межгосударственной научно-

технической комиссии по стандартизации, техническому

нормированию и сертификации в строительстве

(МНТКС) -

располагается в Москве, в Центре методологии нормирования и

стандартизации в строительстве (ныне ОАО «ЦНС»), который

до недавнего времени был государственным учреждением,

действующим под эгидой Минрегиона России.

²⁶ То же, что Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС)

Содружества Независимых Государств

(СНГ). Бюро по стандартам

- рабочий орган МГС

располагается в городе Минск, Республика Беларусь. МГС признан ИСО региональной организацией по

стандартизации, объединяющей национальные органы по стандартизации стран СНГ.

375

ДРУГИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ

Большинство научно-исследовательских институтов, которые в

годы советской власти являлись основными разработчиками

государственных строительных норм и стандартов, в настоящее

время преобразованы в акционерные общества, часть из которых -

со 100%-ным государственным капиталом. Крупнейшие из них

продолжают разрабатывать нормативные и инженерные

технические документы для строительной отрасли в виде

стандартов организации (СТО), сводов правил (СП), технических

условий (ТУ), рекомендаций, руководств, инструкций и пособий,

охватывающих проектирование и строительство зданий и

сооружений, производство и эксплуатацию строительных

конструкций, материалов и изделий. К этой категории

разработчиков стандартов принадлежат такие организации как

ОАО Научно-исследовательский центр

«Строительство»,

созданный на базе трех институтов - ЦНИИСК им. В.А.Кучеренко,

НИИЖБ им. А.А. Гвоздева, НИИОСП им. Н.М. Герсеванова; ОАО

ЦНИИПромзданий; ГУП МНИИТЭП; ОАО ЦНИИС и другие.

Разработкой стандартов для нужд строительной отрасли также

занимаются российские профессиональные общества и ассоциации.

Показательным примером организации из этой категории

разработчиков стандартов является Некоммерческое партнерство

Инженеры по отоплению, вентиляции, кондиционированию

воздуха, теплоснабжению и строительной теплофизике (АВОК),

нормативная продукция которого пользуется признанием и

уважением профессионального строительного сообщества.

Организованная в

1990 году в форме межрегионального

общественного объединения инженеров, АВОК является

некоммерческой саморегулируемой членской организацией,

членами которой в настоящее время являются около

300

российских и зарубежных организаций и предприятий и

индивидуальных специалистов. АВОК является членом Федерации

европейских ассоциаций в области отопления, вентиляции и

кондиционирования воздуха [англ. Federation of European Heating,

Ventilating and Air-conditioning Associations

(REHVA)] и членом

Американской ассоциации инженеров по отоплению, охлаждению

и кондиционированию воздуха [англ. American Society of Heating,

Refrigerating and Air-Conditioning Engineers (ASHRAE)].

Одним из видов деятельности АВОК является проведение научных

и инженерных исследований и разработка нормативных

документов, рекомендаций, методов и методик в области

строительства, реконструкции, ремонта и обследования зданий,

376

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ. АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА (2010 год) - часть 7