содержание   ..  691  692  693   ..

Канадский федерализм правовые концепции и зарубежная практика Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Алтайский государственный технический университет им. И. И. Ползунова» Факультет гуманитарный Кафедра регионологии Работа защищена с оценкой Руководитель Голуенко Т.А. « » 2010 г Канадский федерализм: правовые концепции и зарубежная практика дисциплине Конституционное право зарубежных стран КР 032301.21 Студент группы РВ-82 А.Ю.Губина Руководитель Т.А.Голуенко Барнаул 2010 Содержание. Введение…………………………………………………………………………...3 Глава 1. Концепции канадского федерализма……………………….…………8 1.1 Концепции Децентрализации……………………………………………….10 1.2 Концепции централизации………………………………………………….16 Глава 2. Взаимоотношения федерального центра и провинций на современном этапе………………………………………………………………24 Заключение……………………………………………………………………….32 Список используемых источников и литературы……………………………..34 Введение. Мировой опыт свидетельствует, что в современную эпоху из различных моделей территориальной организации государств именно федеративная модель имеет устойчивую тенденцию к развитию. В 58 государствах современного мира приняты юридические структуры, основанные на федеративных принципах. Бурно развивающаяся система европейской интеграции в будущем также может превратить ЕС в процветающее федеративное государство. В связи с этим известный американский политолог Д. Элейзер счел возможным ввести в научный оборот понятие «федералистская революция». По мнению Д. Элейзера, основными доминантами развития современного общества являются два взаимоперекрещивающихся процесса: федерализация унитарных государств и создание наднациональных сообществ[1] . Таким образом, федерализм, как способ территориальной организации общества, выходит за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. В настоящее время федерализм используется в качестве важнейшего механизма обеспечения стабильности и совершенствования отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью преобразования мира в единое гармоничное сообщество. Подобный вывод следует из самой сущности федерализма как средства достижения согласия и урегулирования противоречий. В мировой науке справедливо отмечается, что федеративные отношения выкристаллизировывались по мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождавшим постоянные войны, конфликты, вражду. Основная идея федерализма - «expluribusunum» - есть, по сути, отражение характера отношений между людьми, стремящимися к построению самоуправляющегося общества, основанного на гражданском согласии и общественном договоре. С этой точки зрения федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей[2] . Конечно, столь широкое понимание федерализма характерно, скорее, для политологических исследований. В науке конституционного права исследование федерализма чаще связывается с конкретной формой политико-территориального устройства государств, то есть федераций. Под федеративным государством чаще всего понимается сложное, союзное государство, состоящее из государствоподобных территориальных образований, наделенных политической автономией в рамках единого целого. Исторический опыт функционирования федераций позволяет выделить несколько моделей федерализма, свойственных тому или иному периоду развития общества. Так, в XVIII — XIX вв. среди федераций преобладала американская модель «дуалистического» федерализма. Основным признаком данной модели считается жесткое распределение властных полномочий между органами власти федерации и ее субъектов. В XX веке с развитием процессов взаимодействия и взаимозависимости уровней власти утвердились модели «кооперационного» и «исполнительного» федерализма. Существуют «договорные», «конституционные» и «конституционно-договорные» модели организации федеративных государств. В последнее время особое внимание исследователей и политиков привлекают разнообразные варианты асимметричной федерации. Естественно, что указанная классификация носит условный характер, При этом выделение «моделей» федерализма основано на разных критериях и подходах. Чаще всего среди них выделяются следующие: природа федерализма, способ возникновения, однородность или неоднородность субъектов федерации. Само существование федерализма во многом определяется его эффективностью с точки зрения государственного управления, которое в современных федерациях основано на принципах кооперации и субсидиарности. При создании федераций либо на основе союза некогда независимых государств, либо разделения унитарного государства на государствоподобные субъекты, последние делегируют федеральному центру тот объем политических, экономических, управленческих функций, который не могут эффективно выполнять сами. Тем самым в процессе федерализации изначально создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации и децентрализации, опасность бюрократической диктатуры и всеобщего безвластья. Канада – это многосоставная, многокультурная страна, характеризующаяся этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Канадский опыт функционирования федерализма также не случайно вызывает повышенный интерес в России. В первую очередь это вызвано спецификой сформировавшейся в настоящее время в Канаде модели федерализма. Канадский федерализм характеризуется повышенной степенью внутреннего напряжения: здесь и непрекращающийся национализм в провинции Квебек, и стремление коренных народов к самоопределению, и затянувшийся конституционный кризис. Эти и другие обстоятельства «обеспечивают» федерализму приоритетное место среди направлений государственной политики. Кроме того, канадский опыт наглядно демонстрирует, что, какова бы ни была степень напряженности федерально-провинциальных отношений, работа над устранением противоречий в этой сфере может вестись в рамках конституционного пространства, без применения насильственных мер. Канада и Россия имеют в целом схожий круг более частных проблем федеративных отношений. Прежде всего, речь идет о поиске оптимального соотношения централизации и децентрализации, межбюджетных отношениях и асимметрии, вопросах отношений центра и провинций по поводу использования северных территорий. На протяжении десятилетий в Канаде происходило формирование эффективного механизма федерально-провинциальной координации и предотвращения конфликтов при решении практических вопросов в указанных сферах. Несомненно, что многие элементы этого механизма заслуживают самого тщательного изучения и, возможно, применения с учетом специфики российского федерализма. В отечественной науке конституционного права исследованию проблем канадского федерализма отведено в целом достойное место. Опубликованы научные работы по важнейшим проблемам конституционного строя Канады, где анализу подвергнуты эволюция федерализма, его основные институты и практика реализации. Особый интерес вызывают работы дореволюционных исследователей С.А. Корфа[3] и П.Г. Мижуева[4] . Советский этап исследования проблемы канадского федерализма представлен работами А.И. Лидина , В.А. Качанова , A.M. Осавелюка , А.А. Мелкумова ; интересны диссертационные исследования Н.Ю. Козловой, Е.В. Белоусовой, Т.В. Мазурковой. Как правило, в работах указанных авторов наряду с анализом общетеоретических аспектов федерализма рассматривались отдельные характерные черты канадского федерализма, проводилось их теоретико-правовое исследование. Зарубежная школа исследований канадского федерализма представлена в основном работами канадских и американских авторов. Среди них концептуальное значение имеют работы Д. Смайли[5] , П, Кинга, И. Микисона, Э. Блэка и др. Несмотря на обилие работ, посвященных данной тематике, комплексного теоретического исследования современного этапа развития канадского федерализма в отечественной науке конституционного права не проводилось. К настоящему времени в Канаде сформировалась модель «исполнительного» федерализма, характеризующаяся рядом признаков, которые отличают ее от других моделей. Именно эти признаки стали одним из основных объектов настоящего исследования. Объектом настоящего исследования следует признать выявление и характеристику предпосылок, конституционного закрепления и практического функционирования в Канаде федерализма в последовательной исторической ретроспективе. При этом особое внимание уделено характеристике современной модели федерализма в Канаде, которое характеризуется существенными особенностями, отличающими ее от подобных моделей в других странах. Это предопределяет ряд условий научного исследования. В частности, правовой анализ особенностей канадского федерализма требует основательной теоретической разработки самого понятия. Проблемы федерализма вряд ли можно отнести к малоизученным. Несмотря на то, что анализу этого понятия посвящены сотни монографий и статей, было бы преждевременным говорить о том, что все грани и аспекты этой проблемы исчерпывающе исследованы. Целью данной работы является анализ сущности, выявление роли и значения федерализма в процессе конституционного развития Канады. Указанная цель обуславливает конкретные задачи исследования: выявление и характеристика причин, предопределивших выбор федеративной формы территориального устройства при конституировании Канады в XIX веке; анализ современного состояния национальных отношений в Канаде; комплексное исследование современной модели «исполнительного» федерализма. В настоящей работе автор старался использовать весь комплекс методов научного исследования поставленных проблем. В процессе разработки объекта исследования широко использовались как общенаучные, так и специальные, частно-научные методы: сравнительно-исторический, системный, нормативно-интеграционный. Глава 1. Концепции канадского федерализма. Существует несколько конкурирующих концепций канадского федерализма, которые по-разному представляют проблему сохранения единства в многообразии, обусловленном территориальными различиями, а после появления Хартии Прав и Свобод 1982 г. еще и проблему официального признания идентичностей, не имеющих территориальной привязки. Действительно, если говорить о канадском федерализме, можно быть уверенным только в том, что любая концепция политического сообщества всегда вызывает хор несогласных, которые иначе представляют себе принципы построения федеративной системы. Джейн Дженсон так описывает разнообразие подходов к построению политического сообщества в Канаде: «В Канаде всегда заявляли о себе коллективные идентичности на трех уровнях: отдельные личности на общеканадском уровне; региональные и языковые сообщества, выделяемые по территориальному принципу; и различные другие группы, объединенные по принципу класса, пола, этнической принадлежности и т.д. При условии признания всех этих общностей, возникает дальнейший спор о том, где и как они должны быть представлены: в органах федерального правительства и в партийной системе, в учреждениях канадских провинций, или в самих федеральных институтах – Сенате, Верховном Суде и системе межправительственных отношений»[6] . Как отмечает Алан Кэрнс, процесс нахождения действующего равновесия между единством и разнообразием в Канаде характеризовался «жесткими и жестокими компромиссами»[7] . Канадская политика традиционно отличается тем, что ее основные противоречия проистекают от региональных и языковых различий, а в роли конфликтующих сторон выступают Федеральное правительство и правительства провинций. После принятия новой Конституции 1982 г., канадское правительство должно было решить ряд социологических и политических проблем – от территориального национального суверенитета и признания различных нетерриториальных общностей до защиты основных прав человека на общегосударственном уровне. Историки канадского федерализма в основном занимаются изучением относительного распределения полномочий между разными уровнями правительства, включая конституционные положения и неконституционные межправительственные отношения. Однако, как справедливо отмечают Франсуа Роше и Мириам Смит, такой подход не может адекватно отразить современные конституционные тенденции, особенно после принятия Конституции 1982 г. Эти исследователи федерализма считают, что исторически сложившиеся правила не применимы к новым политическим реалиям. Так, у истоков канадского федерализма с его проблемами и конфликтами стоят экзистенциальные вопросы, касающиеся статуса отдельных коллективных акторов в федеральных структурах. На первый взгляд, по своим основным институциональным и юридическим характеристикам канадский федерализм похож на другие федерации. Согласно сравнительному исследованию Рональда Уоттса, самоуправление и совместное управление в федерации осуществляется через распределение полномочий в соответствии с конституцией. Центральное правительство решает вопросы, единые для всех субъектов, а правительства субъектов отвечают за местную автономию. Федеральные системы должны состоять по крайней мере из двух уровней правительства, каждое из которых политически легитимно и имеет независимый источник дохода. Существует конституция и правила внесения поправок в конституцию, а также судебный контроль для разрешения конфликтов, относящихся к разделению полномочий. Однако этот подход дает слабое представление о том, как на деле функционируют федерации – в чем причина конфликтов, насколько необходимо единство и так далее – главным образом потому, что упускает из вида политические процессы и социальные особенности. На сегодняшний день не существует согласия по вопросу о принципах основания канадской федеративной системы. Несмотря на то, что разделение полномочий четко зафиксировано, продолжаются споры о принципах, на которых был принят федерализм. Кроме того, события показывают, что не существует согласия в вопросе о великих идеях, составляющих основу легитимности канадского федерализма. Об этом свидетельствуют и существующие напряженные отношения между всеми группами, претендующими на идентичность. В конце концов, федерализм невозможно оценить вне конкретного политического контекста. Франц Ньюман даже пришел к заключению, что бесполезно давать оценку федеративных систем в целом – федерализм может быть хорошим, плохим или нейтральным в зависимости от специфических обстоятельств и позиций основных участников. За время существования федеративной системы в Канаде было дано несколько разных ее интерпретаций. 1.1 Концепции Децентрализации. Теория «Договора». Это понятие относится к классической теории федерализма и подразумевает что Канада, как государство, была создана провинциями. Теоретически это подразумевает, что каждая провинция была суверенна в своей юрисдикции. Иначе говоря, само существование федеративного режима считалось результатом договора между ранее существовавшими государствами. Согласно этой концепции федерализма, первый уровень представительства граждан – правительства провинций. Одним из первых эту концепцию истолковал судья Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования Конфедерации в 1867 г. Взгляды судьи Лоранжера были изложены в докладе Королевской Комиссии по коренным народам в 1993 г. В основном они сводятся к следующему: конфедерация британских провинций стала результатом заключения договора между провинциями и Великобританией; после образования федеративного союза провинции сохранили свою корпоративную идентичность, прежние конституции и все законодательные полномочия без изменения. Часть этих полномочий была передана федеральному парламенту, чтобы он осуществлял их в общих интересах всех областей. Полномочия, которые не были переданы, остались за провинциальными законодательными органами, которые продолжали действовать в пределах своей юрисдикции и согласно своим конституциям, в несколько измененных формах согласно федеративному договору. Полномочия провинций вовсе не были переданы им Федеральным правительством, но представляли собой оставшуюся часть их прежних колониальных полномочий. Федеральное правительство было создано провинциями и явилось результатом их объединения и заключенного ими договора. Рассматривая период от момента образования Конфедерации до 1921 г., Рамсей Кук утверждает, что теория договора в ее самой ранней и устойчивой формулировке, всегда включала две версии: версию договора между двумя культурными группами и версию договора между провинциями. В Квебеке осознали важность проведения такого различия намного позже, так как в «момент рождения» федерализма это была одна из сторон, заключающих соглашение, независимо от ее определения как провинции или культурной группы. Такой подход предполагал, что никакие изменения в распределении полномочий между центром и провинциями не могут производиться без согласия провинций. Франко-канадская интеллигенция уже тогда начинала рассматривать автономию провинций и определение культурной группы в качестве движущих сил федерализма. Идея федерализма заслуживала доверия, так как не нарушала провинциальную и культурную автономию. Квебек придерживается такой позиции до сегодняшнего дня – некоторые изменения касаются только степени автономии, которую разные представители квебекской элиты требуют от центрального правительства. Все квебекские правительства, независимо от своего партийного состава, всегда считали первоначальное распределение полномочий минимальным условием своего членства в федеративной структуре. Сторонников провинциальной автономии поддерживал Судебный Комитет Тайного Совета (СКТС) Великобритании, который толковал общее положение «Закона о мире, порядке и хорошем управлении в Канаде» Британского Североамериканского Акта 1867 г. как чрезвычайные полномочия центрального правительства, решал споры о собственности и гражданских правах в основном в пользу провинций и предложил ограничить компетенцию Федерального правительства в сфере торговли и коммерции. Как отмечает Стевенсон СКТС: «…Существенно изменил характер федеративной конституции Канады. Он поддержал довод о том, что цель Конфедерации состояла в защите и продвижении интересов провинций, а не в создании новой нации, и сделал это сразу после того, как поколение 1867 г. сошло со сцены. С тех пор идеологическая поддержка британских властей была на стороне тех, кто стоял за провинциальную автономию...» Только после второй мировой войны сторонники децентрализации в Канаде начали расходиться в своем понимании основополагающего договора. Как следствие послевоенного экономического бума и увеличения доходов центрального правительства, англо-говорящая Канада стала обнаруживать все более сильное центральное присутствие в тех областях политики, которые ранее считались прерогативой провинций. Квебек, однако, не изменил своих позиций в отношении федеративных принципов. В 1956 г. был опубликован доклад Королевской Комиссии по расследованию конституционных проблем, который приводил доводы в пользу сохранения изначального разделения полномочий. Основным аргументом было наличие отличающихся «культурных» сообществ, от которых канадский федерализм получил свои полномочия. Эти сторонники децентрализации не считали Оттаву национальным правительством – для франко-говорящих канадцев основным правительством остался Квебек. Этот доклад отражает принципиальную позицию Квебека и толкует теорию договора по принципу «двух народов-основателей», в отличие от теории провинций. Действительно, к моменту «тихой революции» в Квебеке отказались от теории «договора провинций», так как эта теория позволила бы другим провинциям оспаривать право Квебека на большую автономию в отношениях с Оттавой. В остальной части Канады ряды сторонников теории договора уменьшались. Она вновь возникла позднее и в несколько иной формулировке, как следствие квебекской концепции канадского федерализма, с одной стороны, и как результат понимания того, что канадский федерализм не учитывает в полной мере интересы западных провинций, с другой. Отношения нация-нация: от бинационализма к мультинационализму. «Борьба Квебека за признание и укрепление своего особого положения, и стремление Федерального правительства действовать как общенациональное правительство определяли большую часть истории Канады». Квебек был горячим сторонником доктрины прав провинций в период от образования Конфедерации до середин 50-х гг. XX в., однако, после «тихой революции» появилась тенденция считать статус Квебека в пределах федерации особым, отличающимся от других провинций. Согласно позиции Квебека, его правительство представляло учредительную единицу канадского федерализма – один из двух «народов-основателей». Кеннет Макробертс утверждает, что такой подход позволял принять асимметричные меры, согласно которым каждая нация могла бы развиваться согласно ее специфическим потребностям. Постепенно Квебек стал рассматривать федерацию как договор между двумя нациями, представленными квебекским правительством, с одной стороны, и всей остальной частью Канады, с другой. Согласно более умеренным версиям этого подхода, статус Провинции Квебек позволял считать ее отдельным обществом, которое строго придерживалось разделения полномочий, закрепленного в первоначальном договоре, и не допускало вторжения Федерального правительства в его юрисдикцию. Сторонники более жесткой версии, особенно при правительстве Партии Квебека (ПК), считали, что следует пересмотреть первоначальный договор и признать две суверенные нации, отношения которых строятся по схеме конфедерации. Так, жители Квебека управляли бы своей страной как территориальное большинство, а не как постоянное меньшинство, компонент большего канадского политического сообщества. Рене Левеск выразил это, заявив, что Канада состоит из двух разных наций «скрытых за фикцией десяти областей». Мы не сможем подробно рассмотреть здесь всевозможные концепции канадского федерализма, исходящие от квебекских националистических сил, и историю возникновения и развития квебекского национализма. Однако существовало несколько концепций федеративной системы, которые принимались почти всеми квебекскими правительствами. Для Квебека, в отличие от Федерального правительства, федерализм, как институциональный принцип, не означает единое политическое сообщество. Приверженность Квебека принципу дуализма как фундаментальной характеристике федерализма зародилась в момент споров о Конфедерации. Джон А. Макдоналд, один из отцов-основателей, первоначально предложил образовать законодательный союз, подобный британо-ирландскому. Однако он признал, что федерализм является оптимальным выбором для удовлетворения интересов франкоязычных канадцев: «Мы решили, что такая система [законодательный союз] была бы неосуществима. Во-первых, это не встретило бы понимания жителей Нижней Канады, потому что они чувствовали себя в особом положении – меньшинства, со своим языком, национальностью и религией, и в случае объединения с другими провинциями, их институты и законы были бы ущемлены». Джордж-Этьен Картье, основной выразитель позиции французской Канады во время обсуждения, сформулировал свое видении дуализма еще жестче: «Такова… значимость этой конституции, которая признает франко-канадскую нацию. Как отличная, отдельная нация, мы формируем Государство в пределах Государства, полностью используя наши права и формальное признание нашей национальной независимости.» Особое значение в первоначальном соглашении, по крайней мере, учитывая специфику Квебека, имеют положения, которые признают особую юридическую традицию Квебека (гражданское право, в отличие от общего права во всей остальной Канаде), и автономию провинции в области образования и социальных вопросах, включая языковые положения, касающиеся использования французского языка в Квебеке. Как молчаливое признание этой концепции, в 60-е гг. XX в. Королевская Комиссия по билингвизму и бикультурализму (Комиссия ББ) получила от Центрального правительства полномочия на рассмотрение федеративной системы с точки зрения принципа равенства двух народов-основателей. Комиссия ББ ознаменовала эпоху пересмотра основ канадского федерализма и первоначального договора. Эти инициативы были в значительной степени реакцией на события, связанные с «тихой революцией». Квебекскую автономию стали рассматривать не как проблему защиты прав провинций, а как политический, экономический и социальный проект, направленный на признание государством национальной специфики Квебека. Дэниел Джонсон, премьер-министр Квебека в 1966 г., выразил это так: «Стремясь действовать как нация, Квебек хочет сам принимать решения по вопросам, которые связаны с развитием его граждан (то есть по образованию, социальному обеспечению и здоровью во всех формах), с их экономическим положением (имеется в виду возможность установления экономических и финансовых рычагов, которые они сочтут необходимыми), с их культурным развитием (не только искусство и литература, но и язык) и с расширением квебекского сообщества (то есть отношения с некоторыми странами и международными организациями)». Основная предпосылка этого рассуждения заключается в том, что правительство Квебека – единственное правительство в Северной Америке, где франкофоны составляют большинство. Поэтому первый принцип (канадского – прим. ред.) федерализма – обеспечить сохранение квебекской идентичности. Все приверженцы национальной идеи в Квебеке поддерживают одну из двух доминирующих концепций. Первые считают, что асимметричный федерализм помог бы сохранить стабильность и единство в Канаде, не ставя под угрозу национальное многообразие. Сторонники этой концепции считают, что асимметрия лучше отражает социальные и исторические факты. Кроме того, здесь существует определенная степень гибкости, которая могла бы положить конец квебекскому восприятию федерализма как застывшей, централизующей и инструментальной структуры – другими словами, сторонники этой концепции выразили готовность «принять» Канаду как легитимное политическое сообщество способное сохранить многообразие в масштабе всей страны. 1.2 Концепции централизации. По мнению отцов-основателей доминион мог быть образован только при помощи сильного и энергичного Центрального правительства. Подразумевалось, что федеральные власти возьмут на себя лидерство в этом вопросе и народы проявят преданность, в первую очередь, по отношению к доминиону, а не к его составным частям. Согласно Роджеру Гиббинсу, с точки зрения Центрального правительства, на пути определения основных принципов, согласно которым была образована Канада, все время повторяется тема необходимости единого политического сообщества, инструментом которого является федерализм. Ученые-институционалисты не смогли разглядеть парадокс такого подхода – и действительно, концепция централизации во многом отразила стремление к национальной интеграции в противоположность федерализму в его классическом смысле. Гиббинс считал, что теория договора и дуалистский подход Квебека отрицали саму мысль о канадском сообществе или нации, не давая возможность строить самосознание страны на этих принципах. Действительно, как было показано выше, общим моментом во всех нецентралистских концепциях канадского федерализма было то, что они явились реакцией на обратную концепцию, которая стремилась сотворить большую политическую идентичность в проекте национализации. Это видение будущего канадского политического сообщества также зародилось в момент споров о его основании. Концепция национализации «отцов-основателей». Как отмечено выше, Джон А. Макдональд, основной автор Квебекской Резолюции, которая послужила основой для Британского Североамериканского Акта, поддерживал идею союза законодателей и сильной централизованной федерации, что, по его мнению, позволило бы избежать недостатков американской конституции: «…Конфликт может… возникнуть между доминионом и народами провинций. Мы должны постараться сделать все, чтобы найти его решение. Действуя твердо, в то же время терпеливо, доминион, в конце концов, должен победить. Полномочия Центрального правительства в отношениях с местными органами власти настолько превышают аналогичные полномочия в Соединенных Штатах, что Центр должен одержать победу». На первом этапе федеральной практики, Британский Североамериканский Акт давал Центральному правительству неограниченные полномочия в области налогообложения и расходов, в то время как провинции были в этом ограничены. Кроме того, Федеральное правительство назначило в каждую провинцию лейтенант-губернаторов, которые могли отзывать провинциальные законодательные акты сроком на год, после чего эти акты могли быть отклонены Федеральным правительством. Кроме того, все остаточные полномочия передавались Федеральному правительству. Неудивительно, что Центральное правительство предприняло попытку создания единой нации. Действительно, в то время как СКТС продолжал сопротивляться реализации этой концепции канадского федерализма, настаивая на целостности юрисдикции провинций, проект национализации привлек к себе внимание в связи с большой депрессией 1930-х гг. Попытки сконцентрировать власть в руках центрального правительства были, таким образом, прямым ответом на необходимость обеспечить экономический подъем. В отличие от концепции Макдональда, который оправдывал вмешательство Федерального центра в дела провинций необходимостью развития народного хозяйства и обеспечения национальной интеграции, эти новые «централисты» призывали к увеличению полномочий Центрального правительства в социально-экономическом планировании, в тех областях, которые ранее находились строго в юрисдикции провинций. Эта концепция, которую поддержала в основном социал-демократическая интеллигенция, таким образом, рассматривала федерализм как ненужное препятствие на пути строительства современного государства всеобщего благоденствия. Ограничивая рычаги вмешательства Центрального правительства, федерализм не давал возможности «положительному правительству» уравнять положение граждан на всей территории Канады. Сторонники этой концепции считали, что в этом смысле канадский федерализм консервативен и препятствует созданию сплоченного политического сообщества, основанного на уравнивании социально-экономических условий. Поэтому они добивались нового распределения полномочий в целях осуществления прогрессивной политики. Федерализм просто препятствовал действиям Центрального правительства, налагая законные ограничения на их полномочия. К 1960-м гг. страна была вовлечена в новый виток всеобщей переоценки самосознания, и федерализм снова стал центром всеобщего внимания. Концепция Трюдо: права личности и федерализм. В ответ на подъем квебекского национализма и победы Партии Квебека на выборах 1976 г., либеральное правительство во главе с Пьером Трюдо постаралось раз и навсегда разрешить проблему несовпадающих идентичностей, провозгласив идею национальной интеграции, которая должна была стать превыше местных интересов и лечь в основу канадского гражданства. Это, несомненно, была самая мощная централистская концепция, когда-либо сформулированная в Канаде. Основной заслугой Трюдо в усилении единства нации была Хартия Прав и Свобод, которая гарантировала равноправие гражданам Канады независимо от их местоположения. Кроме того, и вопреки основным рекомендациям Комиссии ББ, Трюдо назвал Канаду «мультикультурной страной с двуязычной структурой» – ни одна из провинций Канады не может представлять интересы особой этнической или культурной группы. Хотя Трюдо признал, что Канада является дуалистическим государством в социологическом смысле, он не считал это основанием для передачи полномочий провинциям или наделения Квебека асимметричными институтами. Действительно, двойственность позиции Федерального правительства представлена в Докладе Особой Комиссии по Единству Канады: Канада, с точки зрения Федерального правительства, является лингвистически двойственным федеративным государством, состоящим из двух обществ – франкоязычного и англоязычного, которые географически не привязаны к границам провинций. Поэтому Федеральное правительство полагает, что эта лингвистическая дуальность должна быть более полно отражена в центральных политических институтах Канады, федеральной политике и программах. По сути, поддерживая концепцию федерализма, основанную на главенстве прав личности, мультикультурализме и пан-канадском билингвизме (с точки зрения доступности Федерального правительства и образовательных прав языкового меньшинства), Трюдо стремился усилить гражданский компонент канадской идентичности, ограничивая возможность неодинакового отношения к гражданам разных провинций. Так, в основе этой концепции канадского федерализма лежали принципы универсальности либерального индивидуализма. Как показывают Карти и Ворд, в то или иное время большинство провинций представляло нацию как совокупность ее провинций или регионов. Но все такие заявления, основанные на том, что нации состоят из культур, регионов или провинций, отрицали основополагающий принцип либеральной демократии: все граждане в отдельности и на равных составляют политическое сообщество. Хартия Прав формально признавала нетерриториальные группы, такие как женщины, разные культурные группы и инвалиды, но определяла Канаду как политическое сообщество для всех канадцев с Центральным правительством, которое было бы гарантом равенства всех граждан. Компромисс, согласно которому Канада представляла собой договор между территориальными группами, был отвергнут – канадское гражданство должно было стать превыше территориальных привязанностей. Трюдо даже выступил с предложением одностороннего конституционного пересмотра без согласия провинций, обращаясь непосредственно к людям на референдуме. В ответ на заявления Квебека о том, что Центральное правительство отказывается от изначального положения, согласно которому для конституционного изменения необходимо согласие провинций, Трюдо подчеркнул символическую национальную роль Федерального правительства, утверждая, что федеральные члены парламента в полной мере представляют интересы Квебека. Критики этого подхода, особенно в Квебеке, считают, что общеканадская Хартия противоречит основам федерализма с его вниманием к разнообразию. Так ограничивается возможность Квебека в определении своей собственной языковой политики, основного компонента его национальных устремлений. Развитие в этом направлении означает отказ от основных федеративных положений о том, что субъекты федерации имеют полную свободу действий в своей юрисдикции. Действительно, Квебек не согласился с концепцией Трюдо и до сих пор не подписал конституцию 1982 г. Концепция Трюдо была подкреплена представлением о Канаде, в которой права личности стоят на первом месте. Канадский федерализм сегодня содержит элемент нетерриториальной политической идентичности, которая является прямым результатом инициатив Трюдо. Это своего рода «водораздел» в канадском федерализме: государство все чаще характеризуется как совокупность групп и личностей, права которых защищают центральные институты, в отличие от вышеизложенных традиционных концепций дуализма и договора провинций. Хартия предполагает, что дальнейшие изменения канадского федерализма должны происходить с учетом того, что любое ущемление «равноправия» на всей территории Канады подрывает основы ее самосознания как политического сообщества. Эту тенденцию описал Алан Кэрнс. Оценивая роль Хартии Прав и Свобод в построении единого канадского сообщества, он утверждает, что она «усиливает национальное единство, уменьшает значение разногласий между центром и провинциями, и определяет федерализм не с позиций территориализма, а с позиции прав личности». Неконституционное обновление. В условиях консолидации канадского политического сообщества при помощи вышеописанных инструментов и принимая во внимание неудачу двух попыток конституционного обновления конца 80-х – начала 90-х гг. прошлого века, концепция централизации появилось под видом «неконституционного» обновления. Самый яркий пример этого подхода – Соглашение о Социальном Союзе, подписанное в 1999 г. всеми провинциями, кроме Квебека. Подразумевалось, что в Соглашении заложена схема управления социальной политикой, которая поможет избежать ошибок, как результата конкуренции между правительствами провинций. Межправительственные отношения во всех областях социальной политики должны были управляться в соответствии с этим Соглашением. Ключевым централизующим моментом Соглашения стало установление «национальных стандартов» в социальных программах, а также признание расходных полномочий Федерального правительства в областях юрисдикции провинций. Кроме того, Соглашение позволяет Федеральному правительству проводить единую общенациональную программу в областях компетенции провинций, если большинство провинций согласно на это. Вопросы, которые когда-то считались фундаментальными для определения легитимности федерации в Канаде, теперь рассматриваются просто как административные вопросы. Централизующий характер Соглашения также проявился в его формулировках. Под заголовком «Удовлетворяя потребности всех канадцев» принимается политика, проводимая по всей территории Канады. Цитата: «Работать в сотрудничестве с гражданами, семьями, общинами, добровольческими организациями, представителями деловых кругов и трудовых союзов и гарантировать каждому жителю Канады возможность участвовать в социальной политике и программах». Утверждается, что политика является продуктом консультаций с широким кругом заинтересованных групп – от провинций до местных и международных неправительственных организаций. Скрытый смысл такого подхода заключается в том, что так можно регулировать деятельность сил, которые потенциально могут встать на пути Центрального правительства в изменяющейся ситуации. Социальная политика от территориальных общин переместилась в третью плоскость во имя «вовлечения граждан» и большей эффективности Центрального правительства. Алан Гэгнон так описывает централизующий характер Соглашения с позиций Квебека: «Центральное правительство закладывает краеугольные камни социального союза так, как оно это понимает, продвигая несколько нефедеративных принципов, включая единообразие программ, неучастие провинций в разработке социальных проектов и прямое сотрудничество с социальными партнерам (граждане, семьи, общины, добровольческие организации, деловые круги, трудовые союзы, и т.д.), и не принимает во внимание юрисдикцию провинций… Оттава надеется расширить понятие социального партнерства так, чтобы оно подразумевало партнеров, с которыми легче иметь дело, потому что они не отвечают перед гражданами, в отличие от избранных правительств провинций». Общая панорама отличающихся концепций канадского федерализма определяется продолжающимися культурно-идеологическими разногласиями относительно специфики Квебека, осознанием территориальной идентичности коренных народов, общенациональной идентичности Канады, за исключением Квебека, и региональными разногласиями относительно представительских институтов Центрального правительства. Кроме того, сохраняется напряженность, связанная с разделением полномочий, особенно в связи с вмешательством Федерального правительства в полномочия провинций. Глава 2. Взаимоотношения федерального центра и провинций на современном этапе. Отношения между федерацией и провинциями развивались в течение многих лет одновременно с постепенной децентрализацией. Политический аналитик Рэнд Дик назвал конфедерацию в эпоху Макдональда (с 1867 по 1873 и с 1878 по 1891) «псевдоконфедерацией». Это означает, что политическая и судебная элита XIX века считала, что Конституция Канады даёт федеральному парламенту расширенные полномочия и что провинции подчиняются Оттаве. Частое применение правительством Макдональда права отказа и резервирования укрепило преобладание федерального правительства в тот период. С избранием Уилфрида Лорье началась новая фаза конфедерации, которую Дик называет «классическим федерализмом». Эта фаза отличается более равными отношениями между федеральным и провинциальными правительствами, когда Судебный комитет Тайного совета решал споры в пользу последних. Федеральное правительство также позволило упразднить своё право на отказ и резервирование. Этот стиль управления сохранялся и в первые годы нахождения у власти премьер-министра Уильяма Лайона Макензи Кинга (а в 1930-х законы Альберты уже не одобрялись). За время двух мировых войн Оттава значительно увеличила свои полномочия. Это было осуществлено при помощи Закона о военных мерах и было конституционно обосновано положением о мире, порядке и добром управлении. В ходе Первой мировой войны федеральный парламент расширил свои полномочия по налогообложению, введя подоходный налог, а в ходе Второй мировой войны федеральное правительство убедило провинции передать в ведение Оттавы пособия по безработице. По окончании Второй мировой войны подобного объединения или взаимодействия федерального и провинциального уровней, как в Канаде, не было нигде в мире. Это было связано с воплощением принципа социального государства, созданием системы здравоохранения (канадское правительство издавало законы, чтобы гарантировать сопоставимое качество услуг всему канадскому населению), тесными отношениями федеральных и провинциальных полномочий в некоторых сферах и возможностью федерального правительства сохранить за собой контроль, которым оно обладало в ходе Второй мировой войны. Именно в связи с этой системой федеральное правительство стало проводить и кейнсианскую экономическую политику. Этот период был также отмечен несколькими встречами федерального премьер-министра с его провинциальными коллегами. После тихой революции в Квебеке в 1960 степень административной децентрализации в Канаде повысилась, при этом Квебек стал часто отказываться от важных федеральных инициатив, таких как Канадская пенсионная программа (Квебек создал свой собственный пенсионный режим под руководством Пенсионного управления Квебека). Когда федеральное правительство под руководством премьер-министра Пьера Эллиота Трюдо перешло к идейной централизации, Канада вошла в фазу «конфликтного федерализма», продолжавшуюся с 1970 по 1984. Национальная энергетическая программа увеличила недовольство федеральным правительством в Альберте; федеральное правительство также было втянуто в споры о нефти с Ньюфаундлендом и Саскачеваном. (Эти споры прекратились после добавления в Конституционный акт 1867 статьи 92 А при принятии Конституционного акта 1982; эта новая статья предоставила провинциям расширенные полномочия в сфере природных ресурсов). Канада – это первая в истории страна, которая обрела федеративное устройство не будучи суверенным государством. Бывшие английские колонии, ставшие провинциями – Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, договорились о союзе. Федерализация страны указывала на сильное влияние американской модели государственности. Вместе с тем в Канаде продолжали действовать статуты, правовые обычаи и судебные прецеденты Великобритании. Сменявшие друг друга федеральные правительства разрабатывли стратегию противодействия расширению провинциальных полномочий. Но должной настойчивости в реализации этой стратегии центр долго не проявлял. После победы федералистов на квебекском референдуме 1980 года, центр в одностороннем порядке приступил к действиям, прежние обещания о передаче провинциальному уровню власти ряда полномочий были сняты. Центр добился согласия с англоязычными провинциями. Стороны сняли положение о компенсации провинциям, не участвующим в федерально-провинциальных программах, но сохранили право провинций на такое неучастие. Провинции отказались от идеи создания Конституционного суда. Идею реформы Верховного суда стороны согласились передать на последующее судов и федерально-провинциальных конференций. Модифицирован порядок изменения конституции центром и двумя третями провинций, в которых проживает не менее половины населения страны. Эти и другие положения вошли в Конституционный акт 1982 года, ставший частью обновленной конституции федерации. На сегодняшний день права вето каждой провинции более не существует. Четче распределены полномочия центра и провинций. Провинции получили дополнительные социальные и культурные полномочия, а федерация – экономические[8] . Канадский федералиизм — одна из трёх основ канадского конституционного правопорядка наряду с ответственным правительством и Канадской хартией прав и свобод. В Канаде существует две различных ступени политической власти: центральный (федеральный) канадский парламент и десять провинциальных законодательных собраний. Каждая ступень законодательных органов независима в рамках своих определённых полномочий, а некоторые полномочия относятся к обеим ступеням (напр. сельское хозяйство и иммиграция). В этом отношении Канада отличается от своей бывшей метрополии — Соединённого королевства,— в которой на момент образования Канадской конфедерации подобной системы не существовало. Федеративная природа канадской конституции была реакцией на различие приморских колоний и провинции Канада, особенно заметное между франкоязычными жителями Нижней Канады (Квебека) и англоязычными жителями Верхней Канады (Онтарио). Считалось, что федерализм необходим для сосуществования франкоязычного и англоязычного сообществ, хотя Джон А. Макдональд, в 1867 ставший первым премьер-министром Канады, сначала выступал против федеративного образа правления. Разделение полномочий между федеральным и провинциальными правительствами было закреплено в Акте о Британской Северной Америке 1867 (теперь Конституционный акт 1867), который вместе с поправками к Актам о Британской Северной Америке и Конституционным актом 1982 образует Конституцию Канады. Распределение законодательных полномочий (или разделение властей) между федеральным и провинциальным уровнями устанавливает пределы власти Парламента Канады и каждого провинциального законодательного органа. Эти полномочия перечислены в статьях 91, 92, 92 A, 93, 94, 94 A и 95 Конституционного акта 1867. Часто распределение может трактоваться двояко, что приводит к спорам, которые до 1949 разбирались в Судебном комитете Тайного совета, а затем — в Верховном суде Канады. В отличие от конституции Соединённых Штатов Америки, в которой остаточные полномочия переданы штатам, канадская конституция закрепляет крайне широкие полномочия за федерацией, основываясь на её праве издавать законы для мира, порядка и доброго управления по любым вопросам, не подпадающим под категории, закреплённые за провинциями (статья 91). С другой стороны, канадская конституция даёт провинциям очень широкие полномочия в сфере права собственности и гражданских прав (статья 92(13)). Некоторые споры между двумя уровнями управления касались противоречивой интерпретации именно этих полномочий. Краткий обзор этих полномочий позволяет заметить, что уголовное право и судопроизводство по уголовным делам (статья 91(27)) относятся исключительно к федеральным полномочиям, а отправление правосудия в провинции, включая организацию уголовных судов (статья 92(14)) и наложение наказаний в виде карательных мер (92(15)) в целях исполнения какого-либо закона провинции,— это исключительное полномочие провинций. Таким образом, в Канаде есть один уголовный кодекс и ряд провинциальных законов, нарушение которых может привести к заключению в тюрьму или другой карательной мере. Суды признают, что и провинции, и федеральное правительство имеют право регистрировать корпорации; но правом учреждать банки обладает лишь федеральное правительство, хотя провинции могут учреждать кредитные кооперативы, предоставляющие услуги, сходные с услугами федеральных банков. Что касается брака и развода, то исключительное полномочие федерального правительства по этим вопросам (статья 91(26)) выражается лишь в семейном праве; провинции, тем не менее, могут принимать законы, регламентирующие бракосочетание (статья 92(12)) и различные вопросы, связанные с гражданскими правами (статья 92(13)), и создавать институты вроде гражданского брака. Нигде в статьях Конституционного акта 1867 о разделении полномочий не говорится о полномочии заключать договора, которое было закреплено в то время за Британской империей. Полномочие на внешние сношения было предоставлено Канаде лишь принятым в 1931 Вестминстерским статутом. Заключать договора могут оба уровня управления в соответствии с распределением их законодательных полномочий. К федеральным полномочиям относятся: государственный долг и государственная собственность; регулирование торговли и обмена; страхование от безработицы; взимание денежных средств каким-либо способом или какой-либо системой налогообложения; займы за счёт государственного кредита; почтовая служба; переписи и статистика; милиция, военная и морская служба и оборона страны; установление и уплата жалованья и вознаграждения гражданским и иным должностным лицам Правительства Канады; судоходство и морские перевозки; карантин, устройство и содержание морских госпиталей; рыболовство на морском побережье и во внутренних водах; водные переправы между какой-либо провинцией и какой-либо британской или какой-либо другой страной или между двумя провинциями; денежное обращение и чеканка монеты; банковское дело, учреждение банков и выпуск бумажных денег; весы и меры; патенты на изобретения и открытия; авторское право; индейцы и земли, зарезервированные за индейцами.Уголовное право, исключая организацию судов уголовной юстиции, но включая судопроизводство по уголовным делам. Учреждение, содержание и управление пенитенциарных учреждений. Такие вопросы, которые точно выраженным образом изъяты настоящим Актом из перечня вопросов, относимых к компетенции законодательных собраний провинций. К провинциальным полномочиям относятся: прямое обложение в пределах провинции для целей получения доходов на её нужды; денежные займы исключительно за счёт кредита провинции; учреждение и время осуществления провинциальных должностей, назначение и оплата должностных лиц провинции; управление и продажа государственных земель, принадлежащих провинции, и строевого и иного леса на них; учреждение, содержание и управление государственными тюрьмами и исправительными домами в провинции и для провинции; учреждение, содержание и управление госпиталями, приютами, благотворительными и богоугодными учреждениями в провинции и для провинции, за исключением морских госпиталей; муниципальные учреждения в провинции; лицензии на торговые заведения, бары, гостиницы, аукционы и иные лицензии на провинциальные, местные или муниципальные нужды; работы и предприятия, по своему характеру имеющие местное значение, за исключением относящихся к следующим категориям: регистрация компаний, имеющих задачи провинциального характера; бракосочетание в провинции; право собственности и гражданские права в провинции; отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и организацию провинциальных гражданских и уголовных судов, а равно судопроизводство по гражданским делам в этих судах; наложение наказаний в виде штрафа, карательных мер, тюремного заключения в целях исполнения какого-либо закона провинции, изданного в отношении категорий дел, указанных в настоящей статье; вообще все вопросы, по своему характеру имеющие местное или частное значение в провинции. А также: просвещение, невозобновляемые естественные ресурсы, лесные ресурсы и электрическая энергия (совместные полномочия), земледелие и иммиграция (совместные полномочия). Торговля и обмен. Статья 91(2) предоставляет парламенту право издавать законы, касающиеся «регулирования торговли и обмена». По сравнению с подходом к торговле и обмену в конституции США, парламент Канады обладает более широкими полномочиями. Однако в Канаде это полномочие традиционно интерпретируется более строго, так как некоторые судьи считают, что оно не должно перекрывать провинциальные полномочия в сфере права собственности и гражданских прав. Право собственности и гражданские права. Статья 92(13) предоставляет провинциям исключительное право принимать законы, касающиеся «права собственности и гражданских прав в провинции». На практике это полномочие интерпретируется в довольно широком смысле, и провинции имеют право регулировать ряд вопросов, таких как трудовые и профсоюзные отношения и защита прав потребителей. Транспорт и связь. Подобно многим другим сферам, транспорт и связь являются вопросами, провинциальные и федеральные полномочия по которым накладываются друг на друга. Статья 92(10) оставляет за провинциями полномочия в сфере «работ и предприятий, по своему характеру имеющих местное значение». Однако эта же статья исключает из сферы полномочий провинций «пароходные линии и другое судоходство, железные дороги, каналы, телеграф и иные средства и предприятия, связывающие одну провинцию с другой или другими провинциями или выходящие за пределы провинции», а также работы, которые «целиком находятся в пределах провинции, но которые до или после их выполнения будут объявлены Парламентом Канады полезными для всей Канады или для двух или большего числа провинций».[9] Канадский федерализм кажется многим наблюдателям внутренне слабым и непрочным. Однако он пережил уже несколько поколений своих критиков. Канадская федерация обладает способностью меняться со временем и обстоятельствами. Качественные изменения, имеющие место в канадском федерализме происходят на базе политической демократии, наряду с неуклонным ростом жизненного уровня канадцев. «Специальный статус», юридического признания которого в последние годы добился Квебек, растущая асимметрия федерации питают встречные притязания англоязычных провинций. Заключение. В процессе эволюционного развития канадский федерализм последовательно прошел несколько стадий, выделение которых обусловлено противоборством центростремительных и центробежных тенденций. В конечном итоге Канада эволюционировала от централизованного «квазифедерализма» к ярко выраженной децентрализованной федерации, которая характеризуется равноправными, партнерскими отношениями провинций с центром. Вместе с тем сохраняется и тенденция к централизации, которая проявляется в унификации провинциальных конституций и процессах экономической интеграции. В настоящее время в Канаде сформировалась модель «исполнительного» федерализма, характеризуемая высоким уровнем взаимодействия и взаимозависимости органов и должностных лиц исполнительной ветви власти. Основными институтами исполнительного федерализма являются: механизмы бюджетного федерализма (соглашения о налогообложении, программы выравнивания, соглашения о долевом финансировании), межправительственные органы (конференции премьер-министров, министров, руководителей ведомств), а также разнообразные межправительственные соглашения на многосторонней, региональной или двусторонней основе. Канада является федерацией асимметричного типа как де-факто, так и де-юре, что находит своё отражение в статусе органов государственной власти различных субъектов федерации, объёме их полномочий и, как следствие, характере их отношений с центром. Наиболее наглядно асимметрия представлена на примере Квебека, претендующего на особый статус в рамках федерации. Основной и пока ещё не решённой проблемой для Канады в этом отношении является необходимость поиска такой формулы асимметричного федерализма, при которой Квебеку предоставляются определённые полномочия, а остальным провинциям в этом отказано. Вместе с тем с определёнными оговорками можно утверждать, что существующая в настоящее время система федеративных отношений позволяет достаточно гибко и оперативно реагировать на проблемы, возникающие между основными национально-этническими группами Канады. Список используемых источников и литературы. 1. Элейзер Д.Д. Сравнительный федерализм //Полис. 1995.№5.С. НО. 2.Современный федерализм: международный опыт законодательства о федеративном устройсте государств. М.: Инф.-справочная служба РИА, 1992. С. 1. 3. Корф С..А. Государственный строй Канады. М., 1911 4. Мижуев П.Г. Крестьянское государство. Очерки истории и современного состояния Канады. СПб., 1905 5. Smiley, D.V. Canada in Question: Federalism in the Eighties. Toronto, 1980. 6. J. Jenson, «Citizenship Claims: Routes to Representation in a Federal System», in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon, and K. Swinton, eds., Rethinking Federalism: Citizens, Markets and Governments in a Changing World,Vancouver: University of Columbia Press, 1995, p. 103. 7. A. Cairns, «The Politics of Constitutional Conservatism», in K. Banting and R. Simeon, eds., And No One Cheered, Toronto Methuen, 1983, p. 46. 8. Данилов С. Эволюция канадского федерализма // Федерализм.- 2007.-N 1.- с.180. 9. Constitution Acts 1867 – 1997. Ottawa, 2001. P. 3-52 [1] Элейзер Д.Д. Сравнительный федерализм //Полис. 1995.№5.С. НО. [2] Современный федерализм: международный опыт законодательства о федеративном устройсте государств. М.: Инф.-справочная служба РИА, 1992. С. 1. [3] Корф С..А. Государственный строй Канады. М., 1911 [4] Мижуев П.Г. Крестьянское государство. Очерки истории и современного состояния Канады. СПб., 1905 [5] Smiley, D.V. Canada in Question: Federalism in the Eighties. Toronto, 1980. [6] J. Jenson, «Citizenship Claims: Routes to Representation in a Federal System», in K. Knop, S. Ostry, R. Simeon, and K. Swinton, eds., Rethinking Federalism: Citizens, Markets and Governments in a Changing World,Vancouver: University of Columbia Press, 1995, p. 103. [7] A. Cairns, «The Politics of Constitutional Conservatism», in K. Banting and R. Simeon, eds., And No One Cheered, Toronto Methuen, 1983, p. 46. [8] Данилов С. Эволюция канадского федерализма // Федерализм.- 2007.-N 1.- с.180. [9]               содержание   ..  691  692  693   ..