содержание   ..  412  413  414   ..

Отдельные проблемы правового регулирования размещения заказов для государственных нужд путем ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ Отельные проблемы правового регулирования размещения заказов для государственных нужд путем проведения торгов Выполнил студент: Разин С.Н. 4 курс, очная форма обучения, Гражданско-правовая специализация Руководитель : Шацкая Н.В., Доцент кафедры гражданское право Кострома 2009 Содержание Стр. Введение 1. Анализ законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов 1.1. Анализ федерального законодательства 1.2.Анализ регионального законодательства 2. Анализ практики применения законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов 3. Заключение Список использованной литературы Введение С 1 января 2006 года в России вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Закон О размещении заказов). Как следует из названия данного закона, он был принят с целью обеспечения нужд и потребностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, урегулирования отношений в сфере государственного и муниципального заказа. Правила и процедуры, установленные Законом О размещении заказов существенно отличаются от действовавших ранее в этой сфере в России с 1997 по 2005 годы. В то же время в сам Закон О размещении заказов вносятся регулярные правки (с момента принятия изменения в него внесены более 15 раз, а также принят ряд дополняющих и разъясняющих нормативно-правовых актов). И по прошествии почти трех лет с начала действия основополагающего в сфере государственных закупок нормативного документа законодатель продолжает совершенствовать и уточнять механизм государственных закупок. Актуальность выбранной темы подтверждается следующими положениями: 1. Деятельность государственных органов напрямую зависит от эффективности системы удовлетворения государственных нужд, как основного способа их материально - технического обеспечения; 2. Государственные закупки обеспечивают потребности не только федеральных, но и региональных органов государственной власти, всего государственного аппарата и при грамотной организации позволяют эффективно и оперативно обеспечивать государственные органы и учреждения необходимыми ресурсами; 3. В существующем законодательстве, регулирующем государственные закупки, имеются неточности и правовые пробелы, выявление которых позволит избежать ошибок применения законодательства и, как следствие, неэффективного использования денежных средств государства; 4. Устранение ошибок в законодательстве о государственном заказе позволит не только избежать финансовых потерь, но и устранить поле для злоупотреблений своими полномочиями чиновников, уполномоченных должностных лиц. Стоит отметить, что актуальность темы также обеспечивается одной из целей введения единого механизма государственных закупок - борьбой с коррупцией. Наиболее перспективным в данном направлении видится размещение государственного заказа в форме открытого аукциона: во – первых, аукцион – довольно новый способ государственного заказа, его подробное определение и регулирование отсутствовало в более ранних нормативных актах[1] , во – вторых, аукцион, пожалуй, наиболее распространенная в сфере государственных закупок форма торгов на сегодняшний день. Стоит отдельно отметить развитие системы открытых аукционов в электронной форме, то есть такой системы размещения государственных заказов, где благодаря применению современных систем связи, сети Интернет, все процедуры проведения аукциона от размещения аукционной документации до заключения контракта реализуются в электронной форме, что позволяет обеспечить максимальную прозрачность, открытость процедуры государственных торгов (так как доступ к размещенным в сети Интернет материалам имеет неопределенный круг пользователей), финансовую выгодность и эффективный контроль уполномоченных органов. Целью данной курсовой работы является анализ действующего законодательства о государственных закупках, в том числе рассмотрение торгов в форме открытого аукциона, как наиболее распространенной формы проведения торгов, и выработка возможных путей его дальнейшего развития. Исходя из целей работы, ее задачами является: 1) Исследование действующего законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов; 2) Выявление в законодательстве о государственном заказе правовых коллизий; 3) Анализ применения такого законодательства; 4) Обзор наиболее распространенных правонарушений при размещении заказов для государственных нужд путем проведения торгов; 5) Сравнение норм законодательства с результатами их применения, а также правовых коллизий и правонарушений; 6) На основании данного анализа выведение возможных путей решения выявленных в законодательстве проблем. Исходя из приведенных задач, данная работа делится на 3 части: Во – первых, анализ законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов. Во – вторых, обзор практики применения законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов. И в – третьих, сравнение и обобщение данных анализа, и на их основе разработка выводов и предложений. Подобная структура позволяет провести полный, логически завершенный, анализ законодательства о государственном заказе, обнаружить существующие в нем проблемы и сделать определенные выводы по путям их решения. 1. Анализ законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов На протяжении всей истории развития России законодатель пытался создать такую систему государственных закупок, которая позволила бы решить ряд важных вопросов: одновременно экономно и при этом с максимальной отдачей расходовать государственные средства, избежать коррупции и ограничить деятельность недобросовестных поставщиков. Уже в начале XVIII века императорскими указами 1717 и 1731 годов была введена должность гофмаклера - лица, без которого запрещалось проведение торгов для государственных нужд[2] . Система государственных закупок развивалась до начала ХХ века, однако с переходом к командно – плановой экономической модели утратила свою актуальность. Переход к рыночной экономике вновь сделал проблему обеспечения потребностей государства на конкурентной основе важной, ее решение не требовало отлагательств. Основным нормативным актом в данной сфере стал Федеральный закон № 60 – ФЗ от 13.12.1994г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[3] , заложивший основу для регулирования поставки товаров для государственных нужд. В дальнейшем, в целях реализации положений Федерального закона №60 – ФЗ, был принят указ Президента Российской Федерации №305 от 08.04.1997г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[4] , которым было утверждено «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд». Также был принят ряд нормативных актов, регулирующих более подробно отдельные вопросы проведения торгов для удовлетворения государственных нужд, например Федеральный закон №97 - ФЗ от 06.05.1999г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[5] и ряд других. Принятие Федерального закона №94 – ФЗ от 21.07.2005г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[6] стало одним из ключевых моментов проводимой в России реформы законодательства о государственных и муниципальных закупках. Закон О размещении заказов принят для решения ряда задач: 1) систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках; создание кодифицированного нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок; 2) обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств; 3) устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок; 4) приведение Российского законодательства о государственных и муниципальных закупках в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций. Проект Закона О размещении заказов был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, в пояснительной записке к закону особо отмечено, что законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы. Отношения по закупкам регламентированы целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержащих значительное количество противоречивых норм.[7] На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сформировалась отдельная система законодательства о закупках[8] . После принятия Закона О размещении заказов, в него неоднократно вносились и продолжают вноситься изменения. В частности первые изменения в Закон О размещении заказов были внесены еще до вступления его в силу – Федеральным законом №207 - ФЗ от 31.12.2005г.[9] , вступившим в силу того же 31 декабря 2005 года, был устранен ряд юридических неточностей, содержащихся в Законе О размещении заказов, согласованы положения Закона О размещении заказов с другими нормативными актами, урегулированы отношения в сфере размещения государственного заказа, возникшие до вступления Закона О размещении заказов в силу. С учетом первой практики применения Закона О размещении заказов в него были внесены изменения Федеральным законом №53 – ФЗ от 20.04.2007г.[10] , направленные на совершенствование процедуры размещения заказа, а также устранение противоречий в самом нормативном акте, позволявших двояко толковать некоторые нормы Закона О размещении заказов на практике. С этой же целью довольно обширные изменения внесены Федеральным законом №218 – ФЗ от 24.07.2007г.[11] Данным законом в Закон О размещении заказов была введена целая глава (Глава 2.1 Закона О размещении заказов). С целью уточнения терминологического аппарата, а также ужесточения требований проведения торгов в Закон О размещении заказов внесены изменения Федеральным законом №308 – ФЗ от 30.12.2008г.[12] Также уточнен порядок документооборота при подаче и рассмотрении заявок, например введено требование участникам подавать заявки на участие в торгах прошитыми и пронумерованными, содержащими опись и скрепленными печатью (ч. 2.2 ст. 35 Закона О размещении заказов). Существенные правки были внесены Федеральным законом №93 – ФЗ от 08.05.2009г.[13] : признана утратившей силу глава Закона О размещении заказов, регулирующая размещение заказов на поставки биржевых товаров на товарных биржах (Глава 7), уточнена процедура проведения открытого аукциона в электронной форме, в частности с 01 июля 2010 года снимается ограничение на максимальную цену лота открытого аукциона, проводимого в электронной форме с помощью сети «Интернет», установленное на сегодняшний день в размере один миллион рублей (ч.3 ст.32 Закона О размещении заказов). Этим же Федеральным законом вводится в действие с 01 июля 2010 г. отдельная глава Закона О размещении заказов, посвященная открытому аукциону в электронной форме (Глава 3.1). Стоит отметить, что последние изменения вводятся в рамках реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010.[14] В Концепции формирования электронного правительства отдельно отмечена необходимость внесения изменений в законодательные акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Таким образом можно сделать вывод о сложившейся к 2005 году необходимости принятия Федерального закона, урегулировавшего бы отношения, возникающие при проведении государственных закупок, принятие Закона О размещении заказов позволило установить единую для всех государственных органов и учреждений систему организации и проведения государственных закупок, а также наметить дальнейшие пути развития государственного заказа. В то же время стоит отметить, что Закон О размещении заказов на момент принятия был недостаточно проработан. 1.1 Анализ федерального законодательства Основой для законодательства о государственных закупках служат положения Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации – основных законодательных актов в соответствующих сферах регулирования. Гражданский кодекс Российской Федерации[15] (далее по тексту – Гражданский кодекс, ГК РФ) определяет основные начала гражданских правоотношений: юридическое равенство участников данных отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, а также необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты (ч.1 ст.1 ГК РФ). Гражданский кодекс, регулируя поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, прямо указывает на государственный заказ как необходимое основание для заключения государственного контракта на поставку товаров (ч.1 ст.527 ГК РФ), на проведение подрядных строительных работ, проектных и изыскательских работ, предназначенных для удовлетворения государственных нужд (ч.1 ст.763, ст.768 ГК РФ), предназначенных для удовлетворения государственных нужд. Бюджетный кодекс Российской Федерации[16] (далее по тексту – Бюджетный кодекс) устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России (ч.2 ст.1 Бюджетного кодекса). Бюджетный кодекс также прямо указывает в статье 72, регулирующей размещение заказов для государственных нужд, на существование специального законодательства о размещении таких заказов. Следует отметить, что изменения в данные кодексы вносились законодателем несколько позже введения в действие Закона О размещении заказов, например в вышеназванные положения Гражданского кодекса изменения были внесены Федеральным законом №63 – ФЗ от 02.02.2006г.[17] , то есть на второй месяц действия Закона О размещении заказов. В отношении же Бюджетного кодекса наблюдается обратная ситуация: Закон О размещении заказов был приведен в соответствие с Бюджетным кодексом только Федеральным законом №218 – ФЗ от 24.07.2007г., по прошествии трех месяцев со дня принятия изменений в Бюджетный кодекс. Видится, что подобные цифры могут свидетельствовать о некоторой неэффективности и громоздкости механизма межведомственного согласовании принимаемых на федеральном уровне нормативных актов.[18] Часть 1 статьи 2 Федерального закона № 94 – ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определяет, что законодательство о размещении заказов состоит из самого Закона О размещении заказов и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Прежде всего, стоит отметить, что в законодательство о государственном заказе входят по большей части федеральные акты. Обусловлено это тем, что Закон О размещении заказов принят практически полностью по вопросам, отнесенным Конституцией России к исключительному ведению Российской Федерации, а именно: установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, установление правовых основ единого рынка, гражданское законодательство (п. «г», «ж», «о» ст. 71 Конституции России[19] ). Следовательно, с принятием Закона О размещении заказов субъекты Российской Федерации лишились возможности принимать региональные нормативные акты по данному вопросу, за исключением случаев делегирования им полномочий по отдельным предметам, а также случаев, предусмотренных в переходных положениях Закона О размещении заказов до момента урегулирования таких вопросов законодателем на федеральном уровне.[20] Перечень иных, помимо Закона О размещении заказов, законов, регулирующих государственные закупки, очень велик, он включает более 20 иных федеральных законов (хотя многие содержат лишь отсылочные нормы к Закону О размещении заказов): В частности, Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[21] в части 4 статьи 1 указывает на то, что отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом, а именно Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»[22] . В нем же поставка определяется как «форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования <…> продукции <…>». В Федеральном законе «О государственном материальном резерве»[23] поставка определяется как «закупка и (или) отгрузка (доставка) материальных ценностей в организации для хранения», а также содержится прямая отсылочная норма к Федеральному закону О размещении заказов (ч.1 ст.9). Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[24] в статье 29 прямо предусматривает возможность применения национального режима для размещения заказов для государственных нужд. А также иные Федеральные законы «О коммерческой тайне», «Об аудиторской деятельности», «О защите конкуренции» - содержат антимонопольные требования к торгам, «О банках и банковской деятельности», «О космической деятельности», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях» и т.д.[25] Также немаловажно, что в ч.1 ст.2 Закона О размещении заказов устанавливается его приоритет над другими федеральными законами, принимаемыми по вопросам государственных закупок, они должны соответствовать Закону О размещении заказов, а в случае их противоречия друг - другу применяться должны положения последнего. Из данного правила имеется одно изъятие, предусмотренное ч.3 ст.1 Закона О размещении заказов: особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами. Речь идет о Федеральном законе «О государственном оборонном заказе»[26] и уже упоминавшемся Федеральном законе «О государственном материальном резерве». Исключение сделано в связи с большой важностью данных вопросов не только для текущей деятельности государства, но и сохранения его целостности, обеспечения безопасности страны. Сам Закон О размещении заказов по своему содержанию делится на две части – Общую и Специальную. В Общую часть входит глава 1, регулирующая общие положения, а также дающая понятие терминологического аппарата, Глава 8, регулирующая обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказа. К Специальной части относятся Главы 2 и 3, регулирующие соответственно размещение заказа путем проведения конкурса и путем проведения аукциона, Главы 4 и 5 - путем запроса котировок, Глава 6 – регулирующая размещение заказа у единственного поставщика. Отдельно стоит глава 9, содержащая порядок вступления в силу Закона О размещении заказов и переходные положения. В соответствии со ст. 10 Закона О размещении заказов размещение заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Следует отметить, что ранее в законодательстве говорилось только о способах размещения заказа путем проведения торгов. Например, в утратившей силу в связи принятием Закона О размещении заказов норме п. 5 ст. 3 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» было указано, что «государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов». Основное отличие аукциона от конкурса определено в части 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации: выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее в ходе торгов наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Согласно же ст.32 Закона О размещении заказов под аукционом на право заключить государственный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта (за исключением случаев, предусмотренных Законом О размещении заказов). Заметна разница в определении аукциона между Гражданским кодексом и Законом О размещении заказов: в первом случае речь идет об аукционах, целью которых является приобретение участникам аукциона чего-либо, следовательно выигравшей признается сторона, предложившая наибольшую цену. В Законе О размещении заказов говорится об аукционе, как разновидности торгов на право заключения государственного контракта, следовательно выигравшим аукцион признается участник предложивший ту цену по которой он готов заключить контракт. Выигравшим признается лицо, предложившее наиболее выгодную для государства, то есть наименьшуюцену, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6.1 и 6.2 ст.37 Закона О размещении заказов (речь в них идет о случаях проведения аукциона на право заключить контракт на оказание услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам, когда цена контракта снижена до нуля и аукцион проводится на продажу права заключить государственный контракт и соответственно в случае снижения цены контракта на поставку запасных частей к оборудованию, технике не отдельно, в ходе самостоятельного аукциона, а пропорционально снижений цены услуги / работы по соответствующему обслуживанию техники, оборудования). Как предусмотрено в пункте 1 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, аукцион может быть по форме открытым или закрытым. В открытом аукционе может участвовать любое лицо, в закрытом аукционе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Согласно Закону О размещении заказов закрытый аукцион может проводиться только в случаях размещения заказа, сведения о предмете которого составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аукционе или в проекте государственного контракта (ч.2 ст.32 Закона О размещении заказов). Статьей 10 Закона О размещении заказов устанавливается, что размещение заказов, которые исполняются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона, проведение в таких случаях конкурса запрещается. Подобным образом законодатель закрепил преимущественное положение такой формы торгов, как аукцион, считая ее наиболее эффективной для целей удовлетворения государственных нужд. Особое внимание в процедуре проведения аукциона, уделяется его реальности, наличию между участниками размещения заказа состязательности. Именно наличие конкуренции между участниками размещения заказа отличает их от обычных закупок путем предложения публичной оферты. В подтверждение этого в ч.5 ст.447 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что аукцион, в котором принял участие только один участник признается несостоявшимся. Данной норме соответствует ч.11 ст.35 Закона О размещении заказов, в которой говорится, что в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в аукционе подана только одна заявка на участие в аукционе, то аукцион признается несостоявшимся. Однако отсутствие состязательности на торгах по причине отсутствия хотя бы двух участников – не единственный случай так называемых «неконкурентных торгов». Аукцион также должен быть признан несостоявшимися, если в нем принимают участие несколько лиц, но они не соревнуются между собой.[27] Такой случай предусмотрен, например, ч.12 ст.37 Закона О размещении заказов, которая говорит, что пассивное поведение участников (то есть в ходе проведения аукциона не было сделано ни одного предложения о цене контракта) влечет за собой признание торгов несостоявшимися. В таком случае можно сделать вывод о том, что в действительностини одного реально намеревающегося заключить государственный контракт лица на аукционе не присутствовало. Открытый аукцион используется, чтобы исключить или максимально ограничить чье-либо влияние на формирование цены контракта, ее завышение в корыстных целях и, следовательно, неоправданно высокие расходы для государства. В то же время часто аукционы, в которых принимают участие несколько активных лиц, заканчиваются с крайне незначительно снизившейся начальной ценой контракта. В таких случаях можно говорить об отсутствии конкуренции на аукционе не только при пассивности его участников, но и при наличии между ними сговора, направленного на сохранение максимально высокой цены контракта. В данном случае, когда аукцион уже прошел, он может быть признан недействительным только судом по заявлению заинтересованного лица, что усложняет процедуру его отмены. В качестве главной, и пожалуй, единственной причины отсутствия заинтересованности участника аукциона в заключении контракта на поставку товаров для государственных нужд именно с ним, а не с иными участниками размещения заказа, можно назвать наличие у него и других участников размещения заказа общего экономического интереса (конечно, можно предположить и отсутствие между участниками аукциона злонамеренного сговора, хотя иначе сложно объяснить, по какой причине участник размещения заказа, ознакомленный с условиями участия в аукционе (начальная цена контракта, шаг аукциона, etc.), не делает никаких предложений по предмету торгов). Иначе говоря, если между участниками торгов существуют определенные правовые связи, исключающие их экономическую самостоятельность или независимость друг от друга, либо от одного и того же третьего лица. Лица, между которыми существуют подобные взаимоотношения, определяются Российским законодательством по разному: аффилированные лица (ст.4 Закона РСФСР от 22.03.1991г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[28] ) и группа лиц - в антимонопольном законодательстве (ст.9 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»[29] ), взаимозависимые лица – в Налоговом кодексе Российской Федерации (ст. 20 Налогового кодекса Российской Федерации[30] ). «Аффилированными» (от англ. to affiliate - усыновлять) называют юридических лиц и предпринимателей, которые находятся в той или иной экономической зависимости друг от друга. В Соединенных штатах Америки, например, аффилированной считается компания, 5% и более голосующих акций которой принадлежит другой компании.[31] В России подобный барьер определен в размере 20% ст.4 Закона РСФСР от 22.03.1991г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»). Но если в США аффилированными признаются компании, зависящие от других, то в российском праве этот термин применяется и к зависимым лицам, и к лицам преобладающим над зависимым лицом.[32] Так, аффилированными являются физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических лиц и/или физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Также стоит отметить, ряд особенностей определения круга аффилированных лиц: - Не считаются аффилированными лица, состоящие друг с другом в трудовых отношениях; - К физическим лицам, не занимающимся предпринимательской деятельностью, понятие аффилированности применено быть не может; - Также аффилированность не связана напрямую с родственными или брачными отношениями (но в то же время такие отношения должны быть учтены при определении понятия «группы лиц» - п.13 ст.9 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»). Понятия «аффилированных» лиц и «группы лиц» различны, хоть и тесно взаимосвязаны: выделение термина «группа лиц» позволяет рассматривать совокупность лиц в качестве единого хозяйствующего субъекта (ч.2 ст.9 Федерального закона «О защите конкуренции»). При участии на торгах только аффилированных относительно друг - друга лиц следует считать, что в данном случае на торгах действительно участвует только один участник.[33] Подобная позиция подтверждается Разъяснительным письмом Федеральной антимонопольной службы России Комитету г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов,[34] согласно которому участие в конкурсе двух организаций (помимо остальных участников конкурса), которые являются аффилированными лицами по отношению друг к другу, но не к остальным участникам торгов, не является нарушением антимонопольного законодательства. Торги будут признаны несостоявшимся, если в них участвовали только претенденты, составляющие группу лиц. Действия организаторов торгов, направленные на отстранение от участия в торгах претендентов, составляющих группу лиц, при условии участия в торгах иных заявителей рассматриваются антимонопольным органом как необоснованное ограничение доступа к участию в торгах. В свою очередь, Налоговый кодекс Российской Федерации, давая определение взаимозависимых лиц прямо относит к таковым помимо случаев аффилированности лиц, наличия между лицами брачно-родственных отношений, случай подчинения одного физического лица другому в силу должностного положения. Таким образом, законодатель дает три легальных, но различающихся между собой по объему определения одного и того же понятия – лиц, между которыми существуют определенные правоотношения, исключающие их независимость друг от друга в осуществлении хозяйственной деятельности, либо от одного и того же третьего лица. Видится необходимым устранение подобного «разнообразия» и разработка единого (и легального) определения понятия «взаимозависимых лиц», как понятия, объединяющего и аффилированных лиц, и группы лиц, и взаимосвязанных лиц. Устанавливая главенство Закона О размещении заказов над другими Федеральными законами, затрагивающими вопросы государственных закупок, законодатель также установил в нем исчерпывающий список требований к участникам торгов (Согласно ч.4 ст.11 Закона О размещении заказов заказчик или уполномоченный орган не вправе устанавливать требования к участникам размещения заказа, которые не предусмотрены указанной статьей; согласно ч.2 ст.12 Закона О размещении заказов отказ в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме предусмотренных вышеуказанной статьей также не допускается). Преследуя цель сделать торги максимально защищенными от корыстных интересов недобросовестных участников отношений в сфере государственных закупок, законодатель в то же время упустил из вида то обстоятельство, что устранение правовых пробелов в нормах, устанавливающих требования к участникам торгов и условия отказа в допуске к торгам будет весьма трудоемкой и длительной процедурой (потребуется принятие Федерального закона, вносящего изменения в Закон О размещении заказов, в частности в вышеупомянутую ст.11 изменения были внесены уже тремя Федеральными законами, в ст.12 – четырьмя). На сегодняшний день в законодательстве, регулирующем проведение торгов с целью заключения контрактов для государственных нужд нет прямого запрета на участие в торгах аффилированных лиц, либо оснований для отказа в участии в торгах подобным лицам. Таким образом самостоятельное установление заказчиком или уполномоченным органом подобного запрета создает странную с точки зрения права и здравого смысла ситуацию, когда любое заинтересованное лицо, в том числе антимонопольный орган вправе обратиться в суд с требованием о признании запрета на участие в аукционе аффилированных лиц (то есть лиц, стремящихся нарушить объективность торгов) незаконным (ч.6 ст.12 Закона О размещении заказов). Видится, что законодатель должен устранить эту коллизию. Говоря о взаимосвязанности участников размещения государственного заказа, стоит отметить, что участники размещения заказа могут быть взаимозависимы не только между собой, но и от заказчиков торгов. Взаимосвязанными (аффилированными) с заказчиками торгов чаще всего оказываются государственные унитарные предприятия, учрежденные от имени государства тем же органом власти, который выступает заказчиком размещения конкретного заказа, либо участник торгов может вступить в преступный сговор с лицом, уполномоченным на проведение аукциона. Чтобы устранить возможность развития коррупции в данном направлении законодатель постарался на каждой стадии размещения государственных контрактов, как в форме аукциона, так и в иных формах, предусмотреть защитные механизмы. Во – первых, для проведения аукциона (как впрочем и иных способов размещения заказа) необходимо создание аукционной (или иной) комиссии. Численность комиссии на настоящий момент установлена не менее чем в пять человек, в то же время, с целью повышения профессионализма комиссий Законом О размещении заказов установлено право заказчика, уполномоченного органа включать в состав комиссий преимущественно лиц, прошедших профессиональную подготовку в области размещения заказов для государственных нужд, с 01 января 2009 года это право переросло в обязанность – включить в комиссий не менее одного такого лица, с 01 января 2010 года – не менее двух, а с 01 января 2011 года не менее трех специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных нужд. (ч.2, ч.3 ст.7, ч.20 ст.65 Закона О размещении заказов). Законом О размещении заказов установлен запрет на участие в качестве членов комиссии физических лиц, которые обладают прямой личной или иной заинтересованностью в результатах размещения заказа (ч. 4 ст.7 Закона О размещении заказов). Именно аукционная комиссия совершает основные действия при проведении открытого аукциона: рассматривает заявки на участие в аукционе, отбор участников аукциона, проводит сам аукцион. Какие-либо переговоры между заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией или комиссией с участником размещения заказа не допускаются. В случае нарушения данного положения Закон О размещении заказов предусматривает, что аукцион может быть признан недействительным по иску заинтересованного лица (ч.6 ст.32 Закона О размещении заказов). Во-вторых, в целях обеспечения равного доступа к информации о проведении торгов, законодатель строго закрепляет сроки и способы опубликования информации о предстоящих торгах, список обязательных для публикации сведений. (ст. 21, 33 Закона О размещении заказов и иные положения данного закона) Также Закон О размещении заказов содержит запрет на размещение в документации к аукциону требований, ставящих участников аукциона в неравное положение, например требования к производителю товара, к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации (термин, очень популярный до введения в действие Закона О размещении заказов, позволяющий отказать в заключении контракта практически любому участнику размещения заказа), требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта (за исключением случаев размещения государственного заказа для нужд обороны страны и безопасности государства, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №813 от 28.12.2006г. «О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства»[35] ). Запрещено указывать в документации об аукционе требования, влекущие ограничение числа участников размещения заказа (ч.3.1 ст.34 Закона О размещении заказов). Также заказчиком, уполномоченным органом должна быть опубликована иная необходимая для участия в торгах информация, полный перечень таких сведений раскрывается Законом О размещении заказов. В качестве средства выявления (но не противодействия) участия в аукционе аффилированных лиц может быть использован пункт г) ч.2 ст.35 Закона О размещении заказов, устанавливающий необходимость предоставления участником размещения заказа копий учредительных документов участника размещения заказа (для юридических лиц), а также выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, сделанной не позже, чем за 6 месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого аукциона (п. б) ч.2 ст.35 Закона О размещении заказов), на основании которых может быть сделан вывод о наличии взаимосвязи между участниками аукциона, либо между участником аукциона и заказчиком, уполномоченным органом. Для защиты законных интересов участников аукциона Законом О размещении заказов предусмотрена возможность участников обратиться за разъяснением результатов аукциона (ч.10 ст.37), а также обжаловать итоги аукциона в установленном Законом О размещении заказов порядке (ч.14 ст.37). Закон О размещении заказов в статье 62 также предусматривает, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, хотя сам закон подобных санкций не содержит. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[36] (далее по тексту – КоАП РФ) содержит 9 составов правонарушений, применяемых в сфере государственного заказа как к государственным заказчикам, так и к участникам размещения заказа, исполнителям государственного заказа, из них 4 состава являются специфическими: - Несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29 КоАП РФ); - Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ); - Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 КоАП РФ); - Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 КоАП РФ); - Нецелевое использование бюджетных средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); - Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5 КоАП РФ); - Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ); - Непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП РФ); - Непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 19.7.2 КоАП РФ). Вышеперечисленные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются весьма объемными, так же как и диспозиции статей, предусматривающие ответственность как должностных лиц, так и юридических лиц в виде штрафа в размере до 500 тысяч рублей. Введение в КоАП РФ новых видов административных правонарушений в сфере государственных закупок, в том числе за непредставление информации контролирующим органам и невыполнение их предписаний, введение повышенного размера налагаемых сумм штрафов обусловлены прежде всего необходимостью повышения ответственности должностных лиц за экономию и целевое использование бюджетных средств, а также поставщиков (исполнителей) за надлежащее выполнение обязательств по взятым на себя обязательствам. В свою очередь Уголовный кодекс Российской Федерации[37] предусматривает более 10 составов преступлений, которые могут совершаться в сфере государственного заказа. Анализ Закона О размещении заказов однако позволяет выявить, что данные меры могут быть недостаточными для борьбы с таким явлением, как злонамеренный сговор участника аукциона и его заказчика, уполномоченного органа, либо аукционной комиссии в корыстных целях, иначе говоря, с проявлениями коррупции в сфере размещения государственного заказа. Как говорилось выше, одной из основных целей создания Закона О размещении заказов являлась именно борьба с коррупцией. Декларируя ряд принципов и средств по борьбе с коррупцией, Закон О размещении заказов в то же время конкретных мер и средств не предусматривает. Например, слабо разработан запрет на переговоры между участниками аукциона и аукционной комиссией, заказчиком, уполномоченным органом. Ответственность за выявление подобного нарушения фактически лежит на других участниках данного аукциона, как наиболее заинтересованных (и пострадавших от сговора) лицах (если они, конечно, сами не являются участниками сговора), а также на органе, уполномоченном осуществлять контроль за соблюдением законодательства о размещении государственных заказов. Таковым, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №94 от 20.02.2006г.[38] , является Федеральная антимонопольная служба (далее по тексту – ФАС, ФАС РФ (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу).[39] Контроль за соблюдением законодательства при проведении открытого аукциона, согласно анализируемому закону, может осуществляться уполномоченным органом только в форме плановых и внеплановых проверок. (ст. 17 Закона О размещении заказов). Если плановая проверка может проводиться в отношении одного заказчика, уполномоченного органа только один раз в определенный период времени, то основанием для проведения внеплановой проверки может служить: -жалоба участника размещения заказа на действие/бездействие лиц, организующих и(или) проводящих аукцион; -поступление информации о нарушении законодательства; -необходимость контроля над исполнением ранее выданных предписаний. При этом законодателем прямо не указано, что обращения, не позволяющие установить обратившееся лицо (то есть анонимные обращения), не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки, что является довольно спорной ситуацией: по общему правилу рассмотрение сообщений о правонарушении, поступивших от неустановленного лица, не допускается, с другой стороны именно отсутствие достаточной анонимности часто является причиной несообщения о правонарушении.[40] Видится необходимым нахождение компромисса: уточнение и дальнейшая разработка процедуры обращения известных лиц с информацией о правонарушении в сфере государственного заказа (иначе контролирующие органы буквально «утонут» в анонимных сообщениях о правонарушениях), в том числе в части обеспечения конфиденциальности полученной информации. Подводя итоги анализа федерального законодательства о размещении заказов для государственных нужд стоит отметить, что до настоящего времени государство, предписывая государственным заказчикам обязанность размещать заказы согласно определенным процедурам и регламентам, установив контроль за соблюдением таких процедур, ответственность за их нарушение, не смогло предложить действенного механизма стимулирования государственных заказчиков для эффективного и экономного осуществления закупок. Действующий порядок расходования бюджетных средств не позволяет заказчикам самостоятельно распоряжаться средствами, сэкономленными по результатам проведения торгов. Заказчики не могут перераспределить их на другие затратные статьи, и сэкономленные денежные средства остаются неиспользованными. Вместе с тем обеспечить заинтересованность заказчиков в активизации и совершенствовании своей работы по размещению заказов можно путем создания соответствующих механизмов перераспределения средств, сэкономленных по результатам торгов. 1.2 Анализ регионального законодательства Как отмечалось выше, объем регионального законодательства, регулирующего поставку товаров для государственных нужд крайне мал и состоит из нормативных актов, регулирующих делегированные Федерацией полномочия, либо связанных с организацией проведения региональных государственных закупок, что определяется статьей 2 Закона О размещении заказов, в которой прямо указано на преимущественное отнесение регулирования государственных закупок в сферу ведения Российской Федерации. Согласно статье 3 Закона О размещении заказов «орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и пределах, которые предусмотрены Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации». Лишь в этом случае уполномоченные органы вправе принимать по предусмотренному кругу вопросов нормативно – правовые акты. Также, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, в Законе О размещении заказов просматривается тенденция к сокращению круга вопросов, регулируемых субъектами Российской Федерации и, тем более, органами местного самоуправления. В частности высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может определять официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также официальный сайт субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов. Данное полномочие прекращает свое действие с 1 января 2011 года (ч.1 ст.16 Закона О размещении заказов). Также Законом О размещении заказов предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ведет реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов от имени данного субъекта (ч.1 ст.18 Закона О размещении заказов). Большая же часть полномочий была делегирована субъектам Российской Федерации лишь на переходный период: когда старые нормативные акты уже признаны утратившими силу, а новая правовая база еще не создана, примером могут служить положения статьи 65 Закона О размещении заказов. На основании данных статей можно сделать вывод, что законодатель стремится максимально сосредоточить регулирование государственных закупок на федеральном уровне. Объяснить подобную тенденцию, характерную кстати и для других сфер, можно тем, что при наличии соответствующих полномочий органы исполнительной власти субъекта смогут влиять на объективность региональных государственных закупок путем принятия актов нормативного регулирования, ставящих участников конкурсов и аукционов в заведомо неравные условия, либо иным образом нарушать условия проведения торгов в корыстных интересах. Еще одной причиной может послужить нежелание расширять круг полномочий субъектов Российской Федерации в ущерб мощному центральному государственному аппарату. Главной же причиной стоит считать обеспечение единых условий и принципов поставки товаров для государственных нужд путем проведения торгов, что является реализацией конституционного принципа единства экономического пространства России. Подобное положение также является важным условием для успешного завершения торгов и заключения контракта с поставщиком на выгодных для государства условиях, так как участники хозяйственной деятельности обычно не ограничиваются участием в торгах одного субъекта, а наличие в каждом регионе собственных «правил игры» существенно затруднит их коммерческую деятельность. Ведение реестра государственных контрактов, заключенных субъектом Российской Федерации логично отнесено к ведению самого субъекта, так как передача этой обязанности на федеральный уровень привела бы к созданию громоздкой и нерациональной системы учета заключенных «на местах» контрактов. Иные полномочия, которые были делегированы субъектам Российской Федерации также перечислены в статье 65 Закона О размещении заказов: Принятие решения о форме проведения торгов. «До установления Правительством Российской Федерации перечней товаров, работ, услуг (данный перечень утвержден Постановлением Правительства№ 609-р от 15.05.2007г.[41] ), размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, решение о форме торгов принимается заказчиком самостоятельно с учетом положений настоящего Федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, <…> в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону» (ч.3 ст.65). Положение утратило силу с момента принятия соответствующего перечня. Установление порядка пользования официальными сайтами и требований к средствам обеспечения пользования такими сайтами (ч.4 ст.65). Стоит отметить, что данное положение привело к появлению децентрализованной и неупорядоченной совокупности официальных сайтов субъектов Российской Федерации, ориентирование в которых является весьма затруднительным. На сегодняшний день принято распоряжение Правительства Российской Федерации. №229-р от 20.02.2006г. «Об официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»[42] , установившее адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет, на котором находится информация о размещении заказов для федеральных государственных нужд (www.zakupki.gov.ru), но в отношении региональных органов государственной власти единое решение не принято. Видится крайне затруднительным, но необходимым переход от 83 независимых сайтов, на которых размещается информация о государственных заказах субъектов России (их перечень приведен на том же официальном сайте Российской Федерации, - http://zakupki.gov.ru/Default.aspx?link=18) к единому, информативному и работоспособному электронному источнику информации о государственных заказах всех уровней. К временному ведению субъектов также был отнесено урегулирование порядка ведения реестров контрактов и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются указанные реестры (ч.5 ст.65 Закона О размещении заказов). Положение в вопросе ведения реестров контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на сегодняшний день видится более завершенным: Постановление Правительства Российской Федерации №117 от 03.03.2006г.[43] отнесло с 1 января 2007 года к ведению Федерального казначейства ведение данного реестра, в том же, 2006 году, было утверждено Положение о ведении данных реестров, определены требования к средствам обеспечения пользования официальными сайтами, на которых размещаются реестры. Таким образом ведение региональных реестров заключенных контрактов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации, на них же возложена обязанность передавать собранную информацию в единый реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (http://reestrgk.roskazna.ru/). Законодателем также установлена обязанность уполномоченных органов обеспечить к вышеуказанным реестрам бесплатный и свободный доступ в сети Интернет. В качестве логического развития положения о ведении реестра заключенных контрактов в Закон О размещении заказов включено положение, предоставляющее органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право вести реестр недобросовестных поставщиков (ч.6 ст.65 Закона О размещении заказов). С момента урегулирования данного вопроса постановлениями Правительства №94 от 20.02.2006г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»[44] и №292 от 15.05.2007г. «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков»[45] данное право переросло в обязанность передать сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных поставщиков, ведение которого осуществляет субъект Российской Федерации, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов – Федеральную антимонопольную службу. Как и реестр заключенных контрактов, Единый реестр недобросовестных поставщиков доступен в сети Интернет (http://rnp-gz.fas.gov.ru/). В качестве заключения стоит отметить, что законодатель, делегировал на региональный уровень лишь ту часть полномочий, исполнение которой федеральными же органами государственной власти породило бы дополнительные издержки и громоздкие механизмы учета информации «сверху вниз». В то же время переданные полномочия обеспечивают открытость и прозрачность государственных закупок на региональном уровне, сбор их в единый источник, доступ к которому может быть осуществлен из любой точки страны в любое время и без дополнительных финансовых затрат. 2. Анализ практики применения законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд путем проведения торгов Переходя к рассмотрению отдельных особенностей применения законодательства о размещении заказов для государственных нужд, стоит отметить, что оно порой выражается в самых различных проявлениях и последствиях. В качестве неожиданного примера реализации целей Закона О размещении заказов в части обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, можно привести сообщество участников социальной сети LiveJournal (с англ. - Живой Журнал) о государственных закупках -http://community.livejournal.com/goszakupki/. Особенность его состоит в том, что пользователи, просматривая размещенную на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет, информацию о размещении заказов для государственных нужд, обнаруживают такие заказы, которые откровенно свидетельствуют о нецелевом расходовании государственных средств или на сговор участников торгов. Например, видится крайне сомнительным необходимость объявления Государственным образовательным учреждением для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи открытого аукциона на право заключения государственного контракта на поставку автомобиля «Кадиллак» в комплектации «Люкс» со стартовой ценой контракта – 1 309 тысяч рублей (http://zakupki.gov39.ru:8080/gzw/order.aspx? link=126397)[46] . Таким образом, можно отметить рост роли открытых источников информации о размещении государственных заказов (в первую очередь в сети Интернет) в обеспечении прозрачности механизма государственных закупок, причем не только перед контролирующими органами, но и перед рядовыми гражданами. Применение законодательства о государственных закупках, а также выявленные в этой сфере нарушения отслеживаются уполномоченным государственным органом – Федеральной антимонопольной службой, а также ее территориальными отделениями в субъектах Российской Федерации. Опубликование данных о правонарушениях также является одной из форм обеспечения прозрачности механизма государственных закупок. Все случаи размещения заказа для государственных нужд можно разделить на две категории – размещение заказов в соответствии с законодательством и с его нарушением. В качестве источника информации для совершенствования законодательства, регулирующего размещение заказов для государственных нужд, более важным видится именно информация о совершенных в области государственных закупок правонарушениях. Так, по итогам осуществления контрольной деятельности в сфере размещения заказов только во II квартале 2009 года ФАС России выявлено более 11 тысяч нарушений законодательства о размещении заказов, наиболее существенными из них являются: 2480 случаев установления заказчиками противоречащих Закону О размещении заказов требований к участникам размещения заказа; 1261 случай необоснованного отказа в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок; 917 случаев необоснованного допуска участника размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок; 483 случая выбора заказчиками неправильного способа размещения заказа; Таким образом, около четверти всех зафиксированных правонарушений связаны с нарушением заказчиком требований к документации о торгах (например, неоправданное завышение квалификационных требований или введение искусственных ограничений). В качестве примера подобных правонарушений можно привести Постановление Верховного суда Российской Федерации от 20.10.2009 г. №80-АД09-3, согласно которому оставлено без изменения решение нижестоящего суда о привлечении должностного лица к административной ответственности в виде штрафа за включение в аукционной документации на участие в открытом аукционе требований не предусмотренных Законом О размещении заказов; Решение Управления ФАС РФ по Костромской области №22-10-107/220 от 22.09.2009 г., согласно которому государственный заказчик – ГУЗ Костромской центр крови – областная станция переливания крови неправомерно включил в один из лотов открытого аукциона указание на торговую марку лота без сопровождения его словами «или эквивалент» (требование установлено п. 3 ст.17 Закона О размещении заказов). Неправомерные требования к участникам размещения контракта могут устанавливаться также в случае, если в торгах участвует лицо, взаимозависимое от организаторов торгов. Таким образом заказчик проведения торгов может не допустить к участию в торгах иных, кроме аффилированных к данному органу / учреждению, лиц. В качестве примера можно привести Решение Арбитражного суда Костромской области от 14.03.2006 г. по делу №А31-2431/2005-14, согласно которому Департамент транспорта администрации Костромской области установил при проведении конкурса на право заключения договора по осуществлению пассажирских перевозок незаконные требования, ограничивающие круг участников размещения контракта. единственным удовлетворяющим данным требованиям лицом было одно из Костромских ПАТП. В качестве «подвида» данной группы правонарушений можно выделить включение в конкурсную документацию некорректных или ошибочных технических спецификаций. Проверки ФАС России показывают, что заказчики размещают информацию в электронной форме с использованием в предмете заказа латинских букв вместо аналогичных русских, что исключает данные закупки из автоматического поиска на официальном сайте. Фактически указанные действия заказчиков означают непроведение торгов, поскольку потенциальные участники размещения заказа не могут найти информацию о таком заказе по его предмету на официальном сайте[47] . Следующими по важности и частоте выявления идут правонарушения, связанные с необоснованным допуском или необоснованным отказом в допуске к участию в торгах. Порой заказчик ищет предлоги для устранения из участия в торгах участников (в этом случае речь обычно идет о рассмотренных ранее случаях корыстной заинтересованности уполномоченного должностного лица в исходе торгов): примером может служить решение ФАС Восточно – Сибирского округа от 03.03.2009 №А19-8698/08-Ф02-602/09 по делу №А19-8698/08, согласно которому заказчик неправомерно отказал юридическому лицу в допуске к участию в открытом аукционе по той причине, что аукционная документация, соответствующая установленным законом требованиям, не была подшита и пронумерована, при этом сославшись на пп.4 ч.1 ст.12 Закона О размещении заказов. Разновидностью этой группы нарушений законодательства также является неправомерный допуск уполномоченным лицом к участию в торгах лиц, не имеющих лицензии или иным образом ограниченных в осуществлении предусмотренной контрактом поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (Постановление ФАС Восточно – Сибирского округа от 06.06.2008 № А10-2783/07-Ф02-2185/08, А10-2783/07-Ф02-2331/08, А10-2783/07-Ф02-2332/08, согласно которому признан незаконным допуск к участию в открытых торгах на право заключения контракта на выполнение проектно-изыскательских работ лиц, не имеющих лицензий на проведение изыскательских работ). Выбор заказчиком неправильного способа размещения заказа связан с его заключением без проведения торгов, либо нарушением иных условий, предусмотренных Законом О размещении заказов при выборе способа размещения заказа, о которых упоминалось выше (стоит напомнить, что согласно ч.2 ст.10 Закона О размещении заказов, размещение заказа без проведения торгов допускается только в прямо установленных случаях). Так например, ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 20.12.2007 №А19-25247/06-27-Ф02-9199/07 установил, что на момент издания губернатором субъекта Российской Федерации распоряжения о выделении государственному заказчику денежных средств в целях предотвращения завоза возбудителя высокопатогенного гриппа на территорию области и проведения профилактических мероприятий не имелось эпизоотии птичьего гриппа среди домашней, синантропной и дикой водоплавающей перелетной птицы, следовательно, отсутствовала необходимость в закупке товаров, услуг по профилактике в экстренном порядке. Поскольку чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства (непреодолимая сила) не наступили, и сроки для проведения мероприятий по профилактике высокопатогенного гриппа птиц составляли шесть месяцев, суд посчитал, что государственный заказчик должен был в соответствии с Законом О размещении заказов разместить государственный заказ на конкурсной основе, а не бесконкурсной основе – путем размещения заказа у единственного поставщика. Стоит отметить, что в течение II квартала 2009 года органами ФАС России рассмотрено почти две тысячи уведомлений о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Лишь в 63 (3%) случаях заказы размещены с нарушением Закона О размещении заказов. Стоит отметить, что немалую долю правонарушений составляют нарушения, вызванные участием в торгах взаимозависимых лиц, в частности организаторы торгов могут устанавливать незаконные требования, ограничивать, или наоборот, незаконно предоставлять разрешение на участие в торгах с целью допустить до участия в торгах зависимых от организаторов торгов лиц. Так как в законодательстве о государственных закупках отсутствует определение взаимозависимых лиц и отсутствуют соответствующие санкции за их участие в торгах, то отследить подобные нарушения бывает затруднительно. Подводя итоги анализа основных нарушений законодательства о размещении заказов стоит отметить, что большинство правонарушений связано, в первую очередь, не с недостатками законодательной базы, а с действиями должностных лиц, нарушающими установленные законом требования размещения заказов для государственных нужд. Таким образом, можно считать в основном оконченной формирование правовой базы размещения заказов для государственных нужд в форме торгов, но недостаточно проработанным остается механизм деятельности контролирующих органов, видится необходимым расширение их полномочий, а также увеличение роли профилактических и превентивных мер по борьбе с нарушениями законодательства о государственных закупках, например усиление заинтересованности самих заказчиков торгов в их результатах. 3. Заключение В качестве заключения стоит отметить, что с принятием Закона о размещении заказов ситуация, сложившаяся с государственным заказом, начала принципиально меняться в лучшую сторону: действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного заказа предоставляло заказчикам практически неограниченные полномочия как при допуске лиц к участию в размещении заказа, так и при оценке участников, широкое поле для злоупотреблений путем размещения заказов у аффилированных хозяйствующих субъектов. Принятие нормативного акта, давшего четкую регламентацию всем формам государственных закупок, позволило существенно увеличить количество заказов, размещаемых в форме открытого аукциона, как наиболее прозрачной формы размещения государственного заказа. Одним из основных направлений законотворческой деятельности стоит выделить дальнейшее устранение правовых коллизий и пробелов в сфере государственных закупок, в частности видится необходимым введение в статью 11 Закона О размещении заказов, устанавливающую требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов, понятия «взаимозависимых лиц» и установление запрета на участие в торгах таких лиц, в случае, если одно из них является заказчиком проведения торгов, а также необходимость признания торгов несостоявшимися, в случае, если участниками размещения заказа являются исключительно лица, взаимозависимые друг от друга. Таким образом законодатель сможет обеспечить дополнительный механизм, гарантирующий защиту конкуренции и объективность самой процедуры торгов. Чтобы новая норма не осталась декларативной, необходимо ввести в статью 17 Закона О размещении заказов, регламентирующую контроль за соблюдением законодательства, право уполномоченных контролирующих органов проводить внеплановые проверки при наличии оснований полагать, что в торгах принимают участие взаимозависимые лица. Таким образом норма будет обеспечена реальной возможностью ее применения. Отдельно стоит отметить необходимость дальнейшего развития открытого аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме. Его практическое применение позволяет не только привлечь более широкий круг лиц к участию в аукционе, а следовательно стимулировать конкуренцию между участниками торгов, но и уменьшить вероятность сговора участников торгов, уменьшить затраты на проведение аукциона. Также необходимым шагом является создание у самих заказчиков мотивации к экономии бюджетных средств. В качестве возможных путей введения заинтересованности заказчика в наличии реальной конкуренции на торгах может стать определенная процедура, позволяющая государственному заказчику распоряжаться по своему усмотрению средствами, вырученными в результате полученной от проведения торгов экономии, а также возможное поощрение сотрудников, участвующих в обеспечении и проведении торгов, в которых такой экономии удалось добиться. Подобная процедура должна четко регламентироваться законодательством, так как она может привести к завышению цен на государственные контракты, с другой стороны: -определение начальных (максимальных) цен и на сегодняшний день носит произвольный характер; -при наличии действительной конкуренции на аукционе цена на предмет торгов снизится до рыночной при любом исходе торгов; -экономия от настоящей конкуренции должна существенно превышать затраты на поощрение сотрудников; -и, наконец, денежные средства на поощрение сотрудников целесообразно формировать в общий премиальный фонд государственного заказчика, исходя из которого руководителем государственного органа будет уже самостоятельно приниматься решение о поощрении тех или иных сотрудников. Подобная двухступенчатая система позволит создать необходимый стимул для развития торгов, без которого вся работа во многих случаях строится исключительно на страхе применения санкций или энтузиазме отдельных заказчиков. Подводя итог, можно утверждать, что несмотря на имеющиеся отдельные проблемы, Закон О размещении заказов за три года с момента принятия продемонстрировал свою жизнеспособность, устранил основные правовые пробелы, позволил добиться ощутимых результатов в вопросах обеспечения прозрачности закупочных процедур, экономного расходования бюджетных средств, равенства и справедливости в обеспечении доступа всех поставщиков, исполнителей и подрядчиков к государственным заказам, государственного контроля в сфере размещения заказов, строгой ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов о размещении заказов. Таким образом, первый этап реформы системы государственных закупок находится в завершающей стадии.[48] Получили широкое распространение аукционы, информация о государственном заказе стала в обязательном порядке размещаться в электронной форме, у участников размещения заказа появилась возможность обжаловать действия заказчиков. Вторым же этапом реформы должны стать повышение качества заключаемых контрактов и создание мотивации у заказчиков к экономии средств государства, а также дальнейшее расширение роли электронных аукционов. Список использованной литературы: 1) Нестерович Н.В., Смирнов В.И., Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд. — М.: Инфра-М, 2000. — 360 с. 2) Смирнов В.И., Нестерович Н.В., Гончаров Е.Ю. и др., Становление рыночной системы государственных закупок в России /— Казань: НПО "БизнесИнфоСервис", 2000. — 320 с. 3) Смирнов В.И., Нестерович Н.В., Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд / Под ред.. — 2-е изд. — М.: ГУ–ВШЭ, 2001. — 332 с. 4) Кузнецов К.В., Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М.: Альпина Паблишер, 2003. — 339 с. 5) Веденеев Г.М., Кобзев Г.Н., Гончаров Е.Ю., Конкурсные торги в России: исторический опыт. 2-е изд., доп. М.: Издательство МЭИ, 2005. 6) Елисеев И.В., Гражданское право: Учебник. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1999. 7) Кукла М.Е., «Участие в торгах взаимозависимых субъектов как возможное основание для признания торгов несостоявшимися» // «Актуальные проблемы интеллектуальной собственности»: Материалы первой всероссийской науч.-практ. конф., 19 - 20 октября 2006 г. Т. 2. М.: РГИИС, 2006. 8) Смирнов В.И., Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государсвтенных или муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94 – ФЗ. М.: ГУ ИМЭИ, 2006 г., - 182 с. 9) Кайль А.Н., «Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 №94 – ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СПС «Консультант Плюс». 10) Борисов А.Н., Краев Н.А., «Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 №94 – ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», М.: Деловой двор, 2008. 11) Горбунов-Посадов М.М., Электронные коллизии закона 94-ФЗ // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2006. — № 4. 12) Бортенева О.А., «Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в свете нового законодательства» // «Налоги», 2006, №8. 13) Мадьярова А.В., «О порядке размещения муниципальных заказов» // СПС «Консультант Плюс», 2006. 14) Карпов В.А., «Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд»// «Юридический мир», 2008, №2. 15) Беляева О.А., «Неконкурентные торги: сущность, формы проявления и правовые последствия» // «Право и экономика», 2008, №3. 16) Кузнецов К.В., «Проблемы государственных закупок» // http://procurement.e-management.ru/state-problems.htm Список основных использованных нормативных правовых актов: Примечание: Все нормативные акты, если не указано иное, приведены по состоянию на 1 ноября 2009 года, с использованием Справочно– правовой системы «Консультант Плюс» 1) Конституция Российской Федерации, М.: Омега-Л – 2009. 2) Гражданский кодекс Российской Федерации 3) Бюджетный кодекс Российской Федерации 4) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 5) Уголовный кодекс Российской Федерации 6) Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 7) Федеральный закон от 13 декабря 1992 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 8) Федеральный закон от 02 декабря 1994 г. №53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» 9) Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. №79-ФЗ «О государственном материальном резерве» 10) Федеральный закон от 06 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» 11) Федеральный закон от 08 декабря 2003 г. №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» 12) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 13) Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» 14) Федеральный закон от 20 апреля 2007 года №53-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 15) Федеральный закон от 24 июля 2007 года №218-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 16) Федеральный закон от 30 декабря 2008 года №308-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 17) Указ Президента России от 08 апреля 1997 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» 18) Указ Президента России от 21 января 2005 г. №-56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» 19) Распоряжение Правительства России от 12 февраля 2003 года №98-р «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» 20) Распоряжение Правительства России от 14 февраля 2006 года №202-р «Об официальном печатном издании Российской Федерации, осуществляющем опубликование информации о размещении заказов для федеральных государственных нужд» 21) Постановление Правительства России от 20 февраля 2006 года №94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» 22) Распоряжение Правительства России от 20 февраля 2006 года №229-р «Об официальном сайте Российской Федерации, осуществляющем размещение информации о размещении заказов для федеральных государственных нужд» 23) Постановление Правительства России от 03 марта 2006 года №117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов» 24) Постановление Правительства России от 27 декабря 2006 года №807 «Об утверждении Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры» 25) Постановление Правительства России от 28 декабря 2006 года №813 «О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства» 26) Постановление Правительства России от 10 марта 2007 года №147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами» 27) Распоряжение Правительства России от 15 мая 2007 года №609-р «Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» 28) Постановление Правительства России от 15 мая 2007 года №292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков» 29) Концепция формирования в Российской Федерации Электронного правительства до 2010 года, http://www.inforegion.ru/ru/main/goverment/federal_program_erussia 30) Разъяснительное письмо ФАС России от 21 апреля 2005 г. №77-16-580/5 31) Указание Центрального банка России от 20 июня 2007 года №1843-У «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя» Иные использованные источники: 1) Материалы Справочно-правовой системы «Консультант Плюс», раздел «Судебная практика», 2) Материалы официального сайта Федеральной антимонопольной службы России в сети Интернет - http://fas.gov.ru/, раздел «Контроль над размещением госзаказов», 3) Материалы официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд — www.zakupki.gov.ru, 4) Материалы аналитического проекта «Торги, тендеры, госзакупки» - http://procurement.e-management.ru/index.htm, [1] Бортенева О.А. «Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд в свете нового законодательства» // «Налоги», 2006, №8 [2] Веденеев Г.М., Кобзев Г.Н., Гончаров Е.Ю. Конкурсные торги в России: исторический опыт. 2-е изд., доп. М.: Издательство МЭИ, 2005. С. 30. [3] [4] [5] [6] [7] Пояснительная записка к законопроекту "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", http://duma.consultant.ru/doc.asp?ID=28926 [8] Мадьярова А.В. «О порядке размещения муниципальных заказов» // СПС «Консультант Плюс», 2006. [9] [10] [11] [12] [13] [14] Концепция формирования в Российской Федерации Электронного правительства до 2010 года, http://www.inforegion.ru/ru/main/goverment/federal_program_erussia/ [15] [16] [17] [18] Карпов В.А. «Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд»// «Юридический мир», 2008, №2 [19] [20] Кайль А.Н. «Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 №94 – ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»// СПС «Консультант Плюс», С.180-181 [21] [22] [23] [24] [25] Борисов А.Н., Краев Н.А. «Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 №94 – ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», М.: Деловой двор, 2008., С.281-289 [26] [27] Беляева О.А. «Неконкурентные торги: сущность, формы проявления и правовые последствия» // «Право и экономика», 2008, №3, С. 1-3 [28] [29] [30] [31] Беляева О.А. «Неконкурентные торги: сущность, формы проявления и правовые последствия», С. 4 [32] Елисеев И.В. Гражданское право: Учебник. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1999. С. 164. [33] Кукла М.Е. «Участие в торгах взаимозависимых субъектов как возможное основание для признания торгов несостоявшимися» // «Актуальные проблемы интеллектуальной собственности»: Материалы первой всероссийской науч.-практ. конф., 19 - 20 октября 2006 г. Т. 2. М.: РГИИС, 2006. С. 159. [34] Разъяснительное письмо ФАС России от 21 апреля 2005 г. N 77-16-580/5, СПС Консультант Плюс [35] [36] [37] [38] [39] Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с, СПС Консультант Плюс [40] Кузнецов К.В., «Проблемы государственных закупок» // http://procurement.e-management.ru/state-problems.htm [41] [42] [43] [44] [45] [46] http://community.livejournal.com/goszakupki/10659.html [47] http://fas.gov.ru/stateorder/documents/a_25239.shtml [48]               содержание   ..  412  413  414   ..