Учебная книга: Державна служба (Оболенський)

Учебная книга: Державна служба (Оболенський)

Учебная книга: Державна служба (Оболенський)

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Навчальний посібник

Рекомендовано
Міністерством освіти і науки України

Київ 2003

ББК 67.401

О 21

Рецензенти:

В. Б. Авер’янов , д-р юрид. наук, проф., засл. юрист України(Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України)

А. Ф. Мельник , д-р екон. наук, проф.
(Тернопільська академія народного господарства)

Гриф надано Міністерством освіти і науки України

Оболенський О. Ю.

О 21 Державна служба: Навч. посібник.— К.: КНЕУ, 2003. —
344 с.

ISBN 966–574–476–3

Навчальний посібник пропонує систематизовані знання в галузі державної служби щодо її ролі та місця в суспільно-політичній та соціально-економічній системах, з проблематики розвитку результативної та ефективної державної служби. Розглянуті загальнонаукові та законодавчі засади державної служби, зміст і особливості її основних інститутів, наведені основні положення щодо формування та реалізації державно-службових відносин у державному апараті. Навчальний посібник призначений для професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в загальнонаціональній системі професійного навчання державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування та керівників підприємств, установ і організацій, а також для студентів вищих навчальних закладів, які навчаються за спеціальностями економічного, управлінського та юридичного напрямів.

Для практичних працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування різних категорій посад, учених, викладачів економічних, політологічних, юридичних, соціологічних дисциплін, а також для широкого кола читачів, які цікавляться проблемами державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

ББК 67.401

Розповсюджувати та тиражувати
без офіційного дозволу КНЕУ заборонено

© О. Ю. Оболенський, 2003

ISBN 966–574–476–3 © КНЕУ, 2003

Навчальне видання

ОБОЛЕНСЬКИЙ Олексій Юрійович

державна служба

Навчальний посібник

Редактор Т. Мизгаєва

Художник обкладинки Т. Зябліцева

Технічний редактор Т. Піхота

Коректор І. Савлук

Верстка Т. Мальчевської

Підп. до друку 20.03.03. Формат 60´84/16. Папір офсет. №1.

Гарнітура Тип Таймс. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 19,99.
Обл.-вид. арк. 21,95. Наклад 1000 прим. Зам. № 01-2384.

Київський національний економічний університет
03680, м. Київ, проспект Перемоги, 54/1

Свідоцтво про внесення до Державного реєстру
суб’єктів видавничої справи (серія ДК, №235 від 07.11.2000)

Тел./факс (044) 458–00–66; 456–64–58
E-mail: publish@kneu.kiev.ua

ЗАГАЛЬНА

ЧАСТИНА:

ТЕОРІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Р озділ 1

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
В СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНІЙ
ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНІЙ
СИСТЕМАХ

Політична система, державне
управління та регулювання
на трансформаційному етапі
розвитку держави

1

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА:
НАУКА, ОСВІТА,
ПРОФЕСІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ,
ГАЛУЗЬ ЗАКОНОДАВСТВА,
СПЕЦІАЛЬНІСТЬ ВИЩОЇ ШКОЛИ

Україна вступила у друге десятиліття своєї незалежності. Вона відбулася як держава. Десятиріччя засвідчило світові, що на теренах колишнього Радянського Союзу постала незалежна Україна. Попереду — шлях до створення гідних постіндустріальному суспільству умов життя для громадян нашої держави, становлення громадянського суспільства, до практичної реалізації принципів правової демократичної держави, до соціально орієнтованої ринкової економіки.

Сьогодення обумовлює незмірне зростання значення науки і освіти, відбувається утвердження нової парадигми розвитку су-
спільства. Основним товаром стають знання та інформація.

У цих умовах важливо зберегти самостійність наукового прогнозування розвитку держави і домогтися, щоб вітчизняні наукові досягнення враховувалися у державному і соціальному будівництві, в політичній практиці.

Кожна держава в міру своїх ресурсних можливостей розвиває та підтримує національну науку, насамперед у сфері державного будівництва, для того щоб застосовувати наукові засади державотворення та суспільствознавства в конкретних історичних умовах, часовому та географічному просторі. Орієнтація на наукові знання, отримані ззовні, не може сприяти вирішенню проблем людини іншого національного та ментального середовища, з іншої економічної та політичної системи.

Як це не парадоксально, але в першу чергу необхідно утвердити і практично підтвердити авторитет і самоповагу національної наукової думки. Протягом ХХ ст. на території України стверджувалися підходи, що певним чином призвели до дискредитації й відсторонення суспільства та окремої людини від науки. Найганебнішим і найнебезпечнішим є те, що суспільна практика не використовує наукове знання.

Як наука, так і політика характеризуються альтернативністю. Тим самим інтегрування справжньої науки із справжньою політикою може надати суттєві можливості щодо результативного та ефективного управління економічними, соціальними, політичними і духовними процесами в суспільстві.

Сучасна концепція розвитку цивілізації ґрунтується на визнанні свободи доступу до ресурсів та економічної діяльності, на поширенні соціальних прав і можливостей, політичному самовираженні громадян. Її реалізація передбачає єдиний перелік вимог до інститутів держави, а саме: прозорість механізму державного управління, доброчесний уряд, відкриті правова та фінансова системи, правова та соціальна безпека населення, захист історичної та культурної спадщини як головного джерела самопізнання та гідності народу, результативний та ефективний механізм держави і державний апарат, професійно підготовлені державні службовці з високим со-
ціальним статусом. Фактично це — ознаки процесів глобальної трансформації, посилення дії чинників глобальної інтеграції, що постають головними закономірностями світового розвитку.

Усе це спонукає по-новому підійти до проблеми еволюції та історичної ролі державності і національної держави як міжнародної інституції. На початку ХХІ ст. в межах глобальної трансформації знов і знов виникає відома дилема пріоритетів розвитку: держава або громадянське суспільство, національна держава або якась інша форма державності.

Держава тривалий час безальтернативно монополізувала роль представника інтересів розвитку суспільства. Зміцнення інститутів держави було синонімом прогресу, а «безпека розвитку» — синонімом безпеки держави або національної безпеки. Одержавлення суспільства, політики, економіки, культури в багатьох країнах досягло вищого рівня.

У той же час з’явилися перші ознаки кризи традиційного інституту держави. Викликали сумнів принцип і механізм роз’єднання та розмежування народів, чим власне і є держава з її інститутами кордонів, громадянства, ідеології, армії тощо. Європа відкрила поняття, а може й категорію, єдиного європейського дому. Питання глобального об’єднання інтересів усього людства переведене у площину практичної політики. Особливої актуальності воно набуло з початком глобальної боротьби з тероризмом.

Змінюється й зовнішнє спрямування міжнародної діяльності держави.

У міжнародній практиці визначальними стають регіональні та міжрегіональні інтереси замість національно-державних. Інтереси окремих національних держав уже реально не визначають глобальну міжнародну політику. Минає час окремих, навіть найбільших держав, настає ера регіонів і територій, інтегрованих у глобальні або регіональні політичні та економічні системи. Європейські процеси регіоналізації посилюють спрямування до внутрішньої інтеграції країни.

Сучасний розвиток держави неможливий без спільної мети або цілей, що об’єднують усе населення, всі етноси в одну націю та відповідають спрямуванням світової цивілізації. Найбільш перспективною формою держави є демократична правова держава соціального партнерства.

Термін «державна служба» охоплює такі основні аспекти:

· професійна діяльність соціального прошарку суспільства;

· галузь науки;

· галузь українського законодавства;

· відповідна галузь права;

· спеціальність вищої освіти й навчальна дисципліна.

Розглядаючи поняття державної служби як професійну діяльність соціального прошарку суспільства, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні.

Служба — це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи, яка-небудь сфера діяльності. Під службою розуміють також діяльність, пов’язану з керівництвом, управлінням, прогнозуванням, плануванням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, створюють духовні цінності або реалізують функції управління.

Отже, служба — це вид діяльності людини, система установ, певний соціально-правовий інститут, створення духовних цінностей тощо. Таким чином, служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Особливим видом[1] служби є державна служба. Законом України «Про державну службу» (ст. 1) вона визначається як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

За такого підходу до визначення державної служби виокремлюються, з одного боку, трудова професійна діяльність осіб у державних органах та їх апараті, з другого — виконання завдань і функцій держави, з третього — джерело оплати праці. Отже, поняття, основні риси, завдання й функції державної служби можна визначити, лише розкривши взаємозв’язки та взаємозалежність державної служби із цілями, завданнями, функціями, формами і методами діяльності держави.

Необхідність державної служби зумовлена самим існуванням держави з її завданнями та функціями, а також потребою у формуванні персонального складу органів державної влади, нормативно-правовому врегулюванні державно-службових відносин державних службовців із зазначеними органами.

Державна служба об’єднує тих працівників органів влади[2] , хто працює на постійній, професійній основі, отримує заробітну плату з державного бюджету, тобто від держави в особі її органів, і перебуває на посадах в органах державної влади, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури тощо, та вирішує завдання і реалізує функції цих органів.

Державна служба — це одна з багатьох професій, для якої потрібні професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має супроводжуватися сталістю та стабільністю державно-службових відносин, бездоганністю та ефективністю управлінської діяльності, її незалежністю від можливих політичних змін.

Як галузь науки державна служба вивчає й досліджує проблеми становлення та розвитку системи державної служби. Як галузь наукового знання державна служба може сприяти розв’язанню не лише конкретних державно-службових проблем, а й удосконаленню всієї системи державного управління. Слід зауважити, що наукові дослідження у сфері державної служби мають міждисциплінарний комплексний характер.

А відтак аналіз проблем і пошук наукових рішень має відбуватися на стику юридичних, політологічних, економічних, соціологічних, філософських, психологічних наук.

Наука державна служба розвивається протягом останніх десятиліть досить інтенсивно і стало. Наприкінці ХХ ст. дослідження в цій сфері помітно активізувалися. Дослідження проблем державної служби — це предмет діяльності й наукового аналізу багатьох поколінь учених.

Як галузь законодавства державна служба — це система нормативних актів, в яких урегульовані державно-службові відносини. У перспективі можна передбачити, що ця система поступово перетвориться в окрему комплексну галузь — право державної служби, в якій за цільовою[3] та предметною[4] ознаками об’єднується різний правовий матеріал, пов’язаний з організацією та функціонуванням усіх інститутів державної служби[5] .

До права державної служби як комплексної галузі законодав-
ства належать норми кількох галузей права, що регулюють різні за видовим змістом суспільні відносини, які являють собою досить самостійну сферу суспільного життя та пов’язані з організацією й функціонуванням державної служби. Державно-службові правовідносини, що тією чи іншою мірою є предметом різних галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, фінансового, кримінального та ін.), воднораз мають певну єдність, зумовлену спільними цілями й завданнями державно-службового правового регулювання.

Як галузь законодавства право державної служби має порівняно вузький предмет правового регулювання, а саме: відносини в частині організації та функціонуванні державної служби. Проте нормативний матеріал, присвячений цій темі, досить обсяговий і різноманітний. Це зумовлює потребу систематизації і кодифікації законодавства про державну службу. Кодифікація цього законодавства є фактором, що сприятиме реформі державної служби і удосконаленню системи цієї правової галузі. Уже сьогодні доцільно кодифікувати весь нормативно-правовий матеріал про державну службу, звести всі законодавчі акти в один і створити Кодекс державної служби, норми якого регламентували б усе коло державно-службових відносин в Україні.

Як галузь права державна служба являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини. Ця галузь права вивчає державно-службове законодавство, тобто законодавство про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Чільне місце в розбудові державності крім науки посідає освіта широких верств населення у сфері державного будівництва, навчання працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування для професійної діяльності.

Створена незалежною державою загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на початку другого десятиліття незалежності поповнила лави управлінської еліти держави п’ятим випуском фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «держане управління».

Актуальність і своєчасність запровадження спеціальності «державна служба» та навчальної дисципліни «державна служба» зумовлені такими причинами.

По-перше . Стратегічні завдання розвитку державності та національної безпеки, економічного зростання та соціальної орієнтованості ринкової економіки, забезпечення інтегрування України в світове співтовариство, посилення дієздатності держави і активності регіональної політики, розвитку інвестиційної політики та забезпечення інтересів власного товаровиробника обумовлюють зростаючу роль держави в розбудові громадянського суспільства.

Діяльність держави, функціонування її апарату здійснюються через державну службу як адміністративно-правову систему забезпечення прямої дії положень Конституції України, її законів, реалізації цілей, завдань, принципів і функцій правової демократичної держави.

По-друге . Конституційно-політичне значення професійного кадрового ресурсу державної служби полягає в тому, що він покликаний якісно реалізовувати або забезпечувати реалізацію конституційно та законодавчо визнаних цілей, завдань, принципів і функцій держави (далі — комплекс ЦЗПФ держави).

Комплекс ЦЗПФ держави має бути відображений у законодавчо та нормативно визначених технологіях і процедурах їх реалізації механізмом держави та його складовими: державним апаратом і державною службою. Тому закономірно постає питання про ресурсне (правове, організаційне, функціональне, політичне, кадрове тощо) забезпечення практичної реалізації цілей, завдань, принципів і функцій законодавчої, виконавчої, судової влад, місцевого самоврядування, прокуратури. Тобто результативність і ефективність реалізації ЦЗПФ держави обумовлена повнотою та якістю запроваджених технологій та процедур їх реалізації. Їх розробка, запровадження та використання безпосередньо обумовлені професійно-кваліфікаційним рівнем кадрового складу органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Результативне та ефективне функціонування державного апарату, всіх його ланок актуалізують проблему його кадрового забезпечення висококваліфікованими, цілеспрямовано підготовленими для професійної діяльності фахівцями.

По-третє . Актуальності набуває необхідність перетворення державної служби на щонайважливіший фаховий засіб результативного та ефективного функціонування механізму держави й державного апарату. Іншими словами, державна служба має стати галуззю цілеспрямованого державно-правового впливу. Стратегія розбудови державності та громадянського суспільства в Україні передбачає практичне формування політично нейтральної і законослухняної, прозорої та контрольованої, соціально захищеної державної служби, що діє на професійній основі.

Аксіомою державотворення є обов’язковість формування кадрового складу державного апарату професійно підготовленими фахівцями, які відповідають цілям, завданням і функціям держави.

Найважливішою умовою, що визначає цілісність підходу до реформування державного апарату, є бажання і здатність виокремити з державно-правових відносин центральну фігуру — людину, тобто службовця, який може результативно працювати, об’єктивно виражати інтереси громадян, виконувати їхні законні вимоги, кваліфіковано працювати. У цьому й виявляється соціальна суть інституту державної служби.Саме люди (службовці) є визначальним ресурсом суспільства та й усієї державної влади.

По-четверте . Необхідність розвитку кадрового потенціалу управління, системи роботи з кадрами актуалізувала проблему вдосконалення професійної підготовки нової генерації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, які відзначатимуться:

· здатністю беззаперечно відстоювати права та свободи людини і громадянина, запроваджувати цінності демократичної, правової, соціальної держави та громадянського суспільства, соціально орієнтованої ринкової економіки;

· професійними уміннями і навичками, що включають спеціальні знання, аналітичні здібності у певній галузі та майстерність застосування інструментів державного менеджменту;

· стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для запровадження сучасної парадигми державного управління — надання державних послуг особі, громадянину, населенню.

По-п’яте . Інститут державної служби виокремлюється. Державна служба стає загальним інститутом для різних суб’єктів, позаяк службовці — це основні суб’єкти нормотворчості, виконання та забезпечення виконання положень Конституції України, її законів та інших нормативних актів.

По-шосте . Удосконалення освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «державна служба» освітньої галузі «державне управління» та програми навчальної дисципліни «державна служба» сприяє критичному переосмисленню змісту її інших навчальних дисциплін та управлінської підготовки менеджерів усіх рівнів і напрямів. У перспективі актуальною стає проблема запровадження економіко-математичних дисциплін системного аналізу, прогнозування та планування тощо.

Метою навчальної дисципліни «державна служба» є надання студентам і слухачам, які готуються обіймати посади державних службовців, комплексу сучасних умінь, знань і навичок з професійної діяльності державного службовця щодо функціонального, правового, організаційного забезпечення реалізації цілей, завдань, функцій, прав, обов’язків і повноважень, віднесених до посад державних службовців. Також системне вивчення теоретичних засад і законодавчої бази державної служби, практика їх застосування сприятиме професіоналізації державного апарату.

Основні завдання дисципліни — надати студентам і слухачам системних знань з таких аспектів:

· сутність, призначення та зміст державної служби в суспільно-політичній і соціально-економічній системах держави;

· теорія державної служби, загальнонаукові засади виникнення, її предмет, методи, конституційні та законодавчі засади, правовий інститут державної служби;

· практичне застосування в професійній діяльності положень складових правового статусу державного службовця;

· функціональне, правове, організаційне забезпечення реалізації цілей, завдань і функцій держави, віднесених до відповідних посад державних службовців;

· застосування інноваційних технологій у системі державної служби;

· сучасна адміністративна культура обслуговування потреб юридичних і фізичних осіб;

· застосовування сучасних технологій забезпечення результативної та ефективної діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

· аналіз і адаптація досвіду розвитку моделей державних служб інших країн.

Структура навчальної дисципліни побудована з урахуванням сучасної методології наукового пізнання та системи законодавства з питань державної служби.

Проведення адміністративної реформи, законотворчий і нормотворчий процеси у сфері державного управління, державної служби та служби в органах місцевого самоврядування сприяють постійному оновленню змісту навчальної дисципліни, що обумовлює необхідність самостійного вивчення значної кількості нормативних документів і практики їх застосування.

Політична система, державне
управління та регулювання
на трансформаційному етапі
розвитку держави

1

Багато десятиліть найкращі уми людства зайняті теоретичними та практичними пошуками такого стану політичної системи, коли держава і людина стануть основами соціального життя, що взаємодоповнюються. Такими вони можуть стати тільки в тому разі, якщо їх зусилля будуть спрямовані на взаємодію та взаємосприяння. Тобто коли системоутворюючим чинником — метою — політичної системи суспільства буде реалізація принципів громадянського суспільства, а сама політична система будуватиметься на принципах демократичної, правової держави та реалізовуватиме їх.

Ідея громадянського суспільства, зокрема, полягає у відмові держави від регламентації та управління (регулювання) всієї сукупності соціальних зв’язків, від тотальної відповідальності за вирішення будь-якої соціальної проблеми. Держава зобов’язана сприяти створенню комплексу правових та інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності — справа самої людини. Тим самим особа із споживача наданих державою послуг перетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реалізує їх.

Ідея громадянського суспільства на перше місце у сутності держави ставить співвідношення загальнолюдського та класового.

Будь-яка держава поряд із вирішенням виключно класових завдань виконує і функції загальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організація охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення; захист навколишнього середовища; організація роботи засобів транспорту і зв’язку; боротьба з епідеміями, злочинністю; заходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо.

Поєднуючи в собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас і як організація політичної влади су-
спільства, і як його єдиний офіційний представник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання і загальних справ, що випливають із природи будь-якого суспільства, і специфічних класових завдань.

Розкриваючи співвідношення загальносоціальних і класових засад держави в сучасних умовах, пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденція особливо наочно проявляється в останні десятиліття в розвинутих державах Америки і Європи.

Найбільш високим ступенем в усій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава[6] , межі влади якої, а також формування, повноваження, функціонування суворо засновані на праві, вище призначення якого — визнання, дотримання і захист прав та свобод людини і громадянина. У такій державі із розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, державний апарат і державна служба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потреб громадян і суспільства. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових — державного апарату та державної служби — має відбуватися поряд із формуванням громадянського суспільства.

Будь-яка держава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталітету, історичної пам’яті поколінь тощо. У свою чергу, держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелів для розвитку політичної системи.

Із запровадженням засад громадянського суспільства поряд із поглибленням розуміння сутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багато відомостей про феномени, що мають відношення до державного життя, впливають і залежать від нього, але не є державно-правовими. Їхнє коло надто широке: це політичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина та населення тощо. При цьому, для позначення всього комплексу даних феноменів поняття «політика» є досить невизначеним.

А. Боднар визначає поняття «політика»[7] як мистецтво управління державою, тобто відповідний спосіб здійснення мети держави як на її території, так і ззовні; організації суспільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політика пов’язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаються індивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цих інтересів постають політичні партії, громадські об’єднання, рухи тощо. Разом із державно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий[8] .

За соціологічного підходу політична система — динамічний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення, що формують політичну поведінку та інші громадські позиції[9] .

Згідно з правовим підходом політична система — це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства і відповідний порядок у ньому[10] .

Особливого значення для системного розуміння політичного життя, формулювання самого поняття «політична система» мали праці американського політолога Девіда Істона[11] . Він бачив зміст політичної системи в урахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем, сутність системного аналізу політичного життя — у визначенні способів підтримки рівноваги із середовищем, а призначення політичної системи — у нівелюванні соціальних розбіжностей, переборюванні політичних конфліктів і протиріч. Таке тлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного та соціального партнерства.

Категорія «політична система» вносить у політичний аналіз принцип багатофакторної залежності, багатоканального впливу, який свідчить, що поряд з економічними факторами, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути обумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями, історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.

Системний підхід до аналізу державно-правових явищ базу-
ється на визнанні багатоманітності функцій політичної системи. У центрі уявлення про політичну систему — поняття цілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватися на цінності держави.

Стосовно сукупної суспільної системи політична система су-
спільства функціонує в органічній взаємодії, яка характеризується взаємопроникненням, з іншими системами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо. На неї також впливає зовнішньополітичне середовище.

Політична система формує відповідну систему державного управління. В Україні становлення нової моделі державного управління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави.

Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров’я, освіти, соціального захисту — все це, в основному й переважно, державна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.

Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак[12] :

· у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;

· функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котрі формуються переважно державою;

· ці суб’єкти діють за дорученням держави;

· вони наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;

· вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

· більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються також іншими нормативними актами.

Як зазначає В. Б. Авер’янов[13] , у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Така сама думка висловлюється Г. Райтом[14] .

Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В. В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління[15] :

1) державне управління — це, передусім, соціальне, політичне явище;

2) державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади;

3) державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Г. В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльність людей»[16] .

Більш продуктивним, зазначає В. Б. Авер’янов, є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний ціле-
спрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети.

Цією дефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети.

Попередньо наведені ознаки та особливості характеризують процедурні аспекти державного управління. Тим самим створю-
ється ситуація, коли державне управління опосередковано від-
окремлюється від об’єкта управління. Для державного управління об’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління[17] .

Треба зазначити, що державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави[18] .

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення — відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов’язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.

Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»[19] . У цій самій праці Ж. Ведель указує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Тим самим державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки (рис. 1.1).

Державне управління

Державне управління — це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову

Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти

Державне управління — це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави

Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави

Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави

Органи державної влади як суб’єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями

Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій

Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави

Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління

Наведені ознаки дозволяють запропонувати таке визначення категорії «державне управління».

Державне управління — це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління містить об’єктивні та суб’єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об’єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістом державне управління об’єктивно детерміноване тими умовами й факторами, у межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб’єктом управління:

потреби — інтереси — цілі — рішення — дії — результати.

Сформовані політичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.

Держава добробуту та соціально
орієнтована ринкова система

2

Центральною складовою соціальної інфраструктури сучасної соціально-економічної системи є комплекс інститутів, відносин, цінностей та норм, що об’єднуються під назвою «держава добробуту». Цей феномен, що має в кожній країні свою специфіку (і відповідно свою назву: у США — «змішаний капіталізм», у Федеративній Республіці Німеччина — «соціальне ринкове господарство», у Швеції — «суспільство функціональної соціалізації» і т. д.), виник як альтернатива «реальному соціалізму», з одного боку, і як реакція на «невдачі», «осічки» класичної ринкової економіки — з іншого.

Загальним для всіх національних варіантів держави добробуту є те, що ринкові засади економіки доповнені соціальними факторами в інших сферах[20] . Необхідно зазначити, що будь-яка економіка за самим своїм визначенням — соціальна, оскільки вона просто не може не бути соціальним інститутом. При цьому під соціальною ринковою економікою розуміється цілком конкретний тип господарської системи, що виник та інституалізувався в XX ст., особливо після другої світової війни в індустріально розвинутих країнах Заходу[21] .

Концепція соціальної ринкової економіки передбачає синтез гарантованих правовою державою політичних свобод, економічної свободи та ідеалів соціальної держави, що гарантує соціальну захищеність громадян і соціальну справедливість. Тут поняття «соціальне» означає, що ринкове господарство внаслідок своєї ефективності створює матеріальні передумови для забезпечення того або іншого рівня добробуту для всіх верств населення.

Так, за словами одного з авторів концепції соціального ринкового господарства А. Мюллера-Армака, «соціальне ринкове господарство може бути визначене як ідея політичного упорядкування, мета якого полягає в консолідації суспільства, побудованого на конкуренції, приватній ініціативі, з соціальним прогресом, забезпеченим саме продуктивністю ринкової економіки. На основі ринкового економічного порядку може бути створена різноманітна та всеосяжна система соціального захисту»[22] .

На відміну від Німеччини в більшості індустріально розвинутих країн він став відомий як держава добробуту[23] . У змістовому
і концептуальному плані між цими поняттями немає протиріч
і розбіжностей принципового характеру.

У розробку і реалізацію концепції держави добробуту зробили внесок представники всіх основних ідейно-політичних течій Заходу: лібералізму, соціал-демократії та консерватизму. У зв’язку з цим не можна не згадати, що ряд видатних консервативних діячів Західної Європи, наприклад, О. Бісмарк у Німеччині, Б. Дізраелі в Англії та інші по праву вважаються батьками-засновниками теорії держави добробуту. Однак у Західній Європі найбільший внесок у її формування зробила соціал-демократія. Так, відомий німецький соціолог і політолог Р. Дарендорф влучно називав XX ст. віком соціал-демократії. У США цю роль значною мірою виконала демократична партія, що асоціюється з іменами таких політичних і державних діячів, як В. Вільсон, Ф. Рузвельт, Дж. Кеннеді, Л. Джонсон та ін.

Центральне місце в теорії держави добробуту посідає ідея забезпечення прийнятних для даного суспільства життєвих стандартів. X. Ламберт зазначав, що «суспільний добробут не тотожний економічному добробуту суспільства, рівно як і особистий добробут не ідентичний індивідуальному економічному добробуту»[24] . Особистий добробут, крім суто економічних критеріїв (таких, наприклад, як зайнятість, рівень прибутку тощо), залежить і від рівня гарантій у державі політичних свобод (наприклад, свобода і безпека особистості, свобода слова, свобода совісті тощо), від таких показників, як соціальна захищеність, сімейне життя, можливості просування по службі тощо.

Водночас слід констатувати, що суспільний добробут значною мірою визначається суспільними благами. До них світова економічна наука і господарська практика відносять ті товари і послуги, «які ринкова система взагалі не збирається виробляти, оскільки їхні особливості різко протилежні особливостям товарів індивідуального вжитку»: будучи спожитими одним суб’єктом, вони залишаються достатніми для споживання іншими [25] .

Суспільні блага неподільні. Вони надаються суспільними установами, їх створення та утримання на відповідному рівні, як зазначав ще А. Сміт, «неможе бути в інтересах ніяких окремих осіб або невеликих груп, оскільки прибуток від них ніколи не зможе окупити витрати будь-якої окремої особи або невеликої групи осіб, хоча часто вони можуть з лишком окупитися великому суспільству»[26] .

Суперечність між високим рівнем розвитку матеріально-технічної бази і продуктивних сил, з одного боку, та умовами відтворювання робочої сили, які значно відстають від вимог, що висуваються, — з іншого, приводить до усвідомлення необхідності істотного збільшення частки валового національного продукту, що інвестується в нематеріальні сфери, такі як освіта, наука, охорона здоров’я та ін. Фінансуючи ці сфери, держава створює умови для нормального функціонування економіки. Зокрема, система освіти покликана забезпечити об’єктивні потреби економіки, які у міру подальшого розвитку технологічної бази економіки вимагають достатнього за даних умов рівня освіти, загальної культури, дисципліни праці тощо.

Природно, що саме на державі лежить основний тягар з фінансування системи освіти і у разі, якщо державні інвестиції в людський капітал виявляться недостатніми, ринок не зможе заповнити їх нестачу.

Нарешті, без науки, що є найважливішою складовою і виробничо-господарської, і соціальної інфраструктури як у минулі часи, так і, тим більше, в сучасному світі, неможливий ані економічний, ані соціальний прогрес.

Масштабність і значущість завдань, що виконуються науковими установами, значний строк від моменту розв’язання проблеми на фундаментально-теоретичному рівні до її практичного впровадження обумовлюють ту підтримку, яку надають індустріально розвинуті держави сфері науки загалом і фундаментальним дослідженням особливо. Вона здійснюється як шляхом прямого бюджетного фінансування відповідних установ і організацій, так і створенням сприятливих умов функціонування аналогічних недержавних, переважно інституціональних структур — наукових фондів і товариств.

Таку саму вагому функцію із забезпечення загальних умов життєдіяльності суспільства, соціального і економічного зростання виконує охорона здоров’я. Її якісний стан і доступність для широких верств населення країни можна і треба розглядати, з одного боку, як найсуттєвішу складову його якості життя, а з іншого — як необхідну умову ефективного функціонування національної економіки. Здоров’я нації, кожного її представника є істотною передумовою ефективного функціонування економіки країни. Таким чином, побудова ефективної системи охорони здоров’я — найважливіша умова як соціального, так і економічного зростання.

До суспільних благ також відносять послуги національної оборони, органів безпеки, структур із профілактики та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природно-кліматичного й техногенного характеру[27] .

У наданні суспільних благ державне втручання має допоміжний характер, мета якого — гарантувати необхідну з погляду суспільства пропозицію товарів і послуг, які з тих або інших причин на ринок не надходять або надходять у недостатньому обсязі. При цьому держава може застосовувати важелі прямого й непрямого впливу на підприємницьку сферу через механізм державних замовлень, податків, суб-
сидій та цін, щоб регулювати процес розподілу ресурсів у потрібному напрямі. Тим самим держава свідомо перерозподіляє ресурси з метою істотної зміни структури національного продукту країни.

У цілому суспільне благо залежить від рівня гарантованості таких загальнозначущих для держави і суспільства параметрів, як зовнішня і внутрішня безпека, наявність і нормальне функціонування інститутів соціальної інфраструктури: установ системи освіти, охорони здоров’я, соціальної допомоги тощо, рівня соціального партнерства. Іншими словами, конкуренція не повинна ставити під загрозу досягнення необхідного рівня економічної і соціальної стабільності, у тому числі й соціальної справедливості.

Одне з центральних місць у діяльності сучасної держави посідає забезпечення соціально справедливого розподілу прибутків, однак справа в тому, що механізм ринкового саморегулювання аж ніяк не передбачає досягнення соціальної справедливості в суспільстві[28] .

Цілком природно, що в індустріально розвинутих стабільних державах органи державної влади, як правило уряди, розробляють і здійснюють програми соціального забезпечення незаможних верств населення, встановлюючи мінімальні розміри заробітної плати, допомоги по безробіттю, фіксують ціни з метою підвищення прибутків тих або інших груп населення, встановлюють диференційовані ставки податків на особисті прибутки населення різних категорій. Таким чином, держава бере на себе завдання регулювання розподілу прибутків шляхом прямого втручання у функціонування ринку і непрямого за допомогою системи податків та інших платежів[29] .

Для держави добробуту бізнес і держава є наймогутнішими інститутами сучасного індустріального суспільства. Кожен із них стримується різноманітними чинниками: одні з них конституційно-правового характеру, інші — соціально-політичного, ресурсного та ін. Завдяки цим факторам у відносинах між ними діє своєрідна система стримувань і противаг, яка не дає жодному з них встановлювати свій одноосібний контроль над суспільством.

Парадокс полягає в тому, що держава регулює підприємництво і певним чином перетворює ринок, але при цьому вона ж і субсидує, і заохочує, і захищає бізнес. Своєю фінансовою і валютною політикою, спрямованою на зміцнення економіки і згладжування економічних циклів, держава сприяє економічному зростанню, розвитку бізнесу.

У західній суспільно-політичній думці майже всіх орієнтацій стало вельми популярним гасло, висунуте відомим економістом І. Шумахером: «Менше — це краще», під яким мається на увазі ослаблення регулюючих важелів держави, скорочення соціальних програм, що не виправдали себе, підвищення ролі ініціативи і вільних ринкових відносин[30] .

Бізнес ведеться в певному соціальному і політико-культурному середовищі і, природно, не може ігнорувати інтереси суспільства, з якими повинен погодити свої власні інтереси. Більше того, оскільки стабільність суспільства є необхідною умовою ефективного функціонування підприємництва, воно просто вимушене розробляти і здійснювати заходи, що забезпечують таку стабільність. Розвиток і поліпшення соціального середовища відповідають довгостроковим інтересам бізнесу. Прихильність принципам соціальної відповідальності підвищує життєздатність і ефективність підприємництва. У довгостроковому плані соціальна відповідальність здатна підвищити як довіру споживачів до продукції, що виробляється конкретним підприємством, так і курс його акцій.

К. Уолтон виокремлює такі компоненти сучасної концепції соціальної відповідальності бізнесу[31] .

По-перше , більше не можна покладатися на концепцію особистої вигоди, оскільки вона не обов’язково приведе до блага су-
спільства. У тих випадках, коли між приватним і суспільним благом існують конфлікти, перше має стати підлеглим другому.

По-друге , американська економічна система спирається більшою мірою на принципи плюралізму та конституціоналізму, ніж на принципи laissez-faire.

По-третє , добробут суспільства не можуть забезпечити виключно уряд або приватні організації нарізно. Тому необхідно покінчити з протистоянням уряду і бізнесу.

По-четверте , керівництву корпорацій потрібно врівноважувати конкуруючі інтереси та встановлювати пріоритети, що враховують інтереси як інвесторів, працівників, споживачів, постачальників і конкурентів, так і національних та місцевих громад, інших добровільних організацій і навіть неорганізованих груп.

По-п’яте , врівноважуючи ці інтереси, корпорація повинна відкидати «безрозсудні вимоги», але робити це логічно, витримано й збалансовано.

Таким чином, концепція соціальної відповідальності бізнесу ґрунтується на визнанні існування тісних взаємозв’язків корпорації і суспільства.

Загалом концепція соціальної відповідальності виходить з визнання тісного взаємозв’язку всіх сфер суспільства, у тому числі й взаємозалежності суспільства та бізнесу, і внаслідок цього факту передбачає необхідність для бізнесу взяти на себе широкі соціальні зобов’язання.

Межі соціальної відповідальності корпорацій тим ширше, чим більше їх прагнення до виживання і утвердження своєї легітимності в очах суспільства. У цьому плані одне з головних завдань, що стоять перед корпораціями, полягає в тому, щоб економічно обґрунтувати програми, які вони готові здійснювати в соціальній сфері.

У той же час суспільство зі свого боку має право чекати від бізнесу того або іншого рівня соціальної відповідальності в таких питаннях, як охорона навколишнього середовища, забезпечення безпеки транспорту, матеріальне забезпечення незаможних верств населення тощо. Однак технічні, фінансові та інші можливості бізнесу в цьому плані не безмежні. Оцінюючи можливості тієї або іншої корпорації або бізнесу загалом, не можна забувати того факту, що головною умовою існування і життєздатності будь-якого ділового підприємства є його економічна рентабельність, яка визначається рівнем прибутковості його діяльності.

Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного
апарату та державної служби

3

Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею практично реалізуються, засобів і методів, які при цьому використовуються, віддзеркалюють сутність держави. Їх формування, правове закріплення здійснюється політичною системою та виражається державною політикою.

Зазвичай під політикою (від грец. «politikά» — державні або громадські справи) розуміють соціальну діяльність у політичній сфері суспільства, спрямовану головним чином на досягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади[32] . В інституціональному аспекті політика являє собою інституйовану групу інтересів певних політичних суб’єктів. До останніх відносять партії, класи, нації, професійні групи, індивідуумів, інші соціальні угруповання.

Основні елементи політики подані на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Основні елементи політики

У системно-структурному аспекті політика являє собою структуру політичних суб’єктів суспільства, а в системно-функціональному аспекті — інституалізацію та реалізацію політичних ідеалів, цілей, завдань, програм тощо.

Державна політика являє собою оптимальний синтез об’єктивних тенденцій суспільного розвитку і переважну більшість суб’єктивних тверджень людей про свої інтереси в ньому. Звісно вона дистанціюється від політики конкретних політичних сил, навіть тих, що у той чи інший момент є більшістю в представницьких органах влади. По-перше, необхідно, щоб її певною мірою поділяла і меншість, інакше будуть нездоланні труднощі в процесі її реалізації. По-друге, така політика повинна бути досить стійкою, стабільною, працювати на історичну перспективу. По-третє, вона повинна мати об’єднуючу основу, яка спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізації викладені в Конституції України. Фактично вони характеризують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій, являють собою цілі держави тощо.

Саме держава є визначальним суб’єктом. Тільки вона може здійснювати заходи, підпорядковані стратегічним національним інтересам, мета яких — цілеспрямоване формування громадянського суспільства з розвинутою економічною системою, підтримка розвитку його складових та нівелювання структурних диспропорцій, що неодмінно виникають у процесах формування та розвитку. Тим самим держава ототожнюється із суспільством, оскільки власне існування держави зумовлене стабільністю та гармонійним розвитком суспільства.

Державна політика повинна закріплюватися державно-правовими актами, бути відомою і зрозумілою суспільству. Необхідно зауважити, що всі політичні проблеми врешті-решт мають інституційний характер, оскільки в державній політиці важливе юридичне оформлення політичних проблем, і що прогрес на шляху до реалізації державної політики можливий за інституційного контролю над владою.

Будь-яка державна політика реалізується в певних умовах з використанням адекватних їй засобів. Формулюючи сутність державної політики, актуально зазначити умови і засоби, які їй сприяють і можуть бути практично використані.

Серед умов доцільно виділити такі[33] :

· державно-правові, які полягають у створенні узгодженого правового простору країни, певною мірою ідентичного, структурованого, який дозволяє максимально використовувати технології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності зі своїми особливостями та спеціалізаціями;

· соціально-психологічні, які включають у себе усвідомлення нових життєвих орієнтирів, відхід від ілюзій, від усього того, що не відповідає реаліям життя і не народжує розбудовчу енергію людей;

· діяльнісно-практичні, коли рішення, дії, операції, процедури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей державної політики та здійснюються в її руслі, «просувають» цю політику і наочно розкривають її цінність для суспільства.

Питання формалізації, закріплення та реалізації політики в демократичній, соціальній, правовій державі стають найбільш актуальними в процесі створення громадянського суспільства, а точніше — створення державою умов для формування та розвитку громадянського суспільства.

Громадянське суспільство — це вільне, демократичне, правове, цивілізоване суспільство; це ринкове багатоукладне конкурентне суспільство зі змішаною економікою, суспільство ініціативного підприємництва, розумного балансу інтересів різних соціальних прошарків[34] .

Незважаючи на ситуацію тієї чи іншої країни, можна навести найбільш загальні ідеї та принципи громадянського суспільства. До них належать:

· беззаперечне визнання та захист прав людини і громадянина;

· економічна свобода, різноманітність форм власності, ринкові відносини;

· рівність усіх перед законом, надійна правова захищеність особи, свобода слова та друку, незалежність засобів масової інформації, невтручання держави в особисте життя громадян, їхні взаємні обов’язки;

· правова держава, заснована на принципах легітимності та демократичного характеру влади, поділу та взаємодії різних гілок влади, політичного та ідеологічного плюралізму, наявності легальної опозиції, політичного партнерства;

· соціальна держава, що забезпечує умови для достатнього рівня життя, соціального партнерства.

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю суб’єктів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик, не може змінювати напрями свого розвитку, не може служити то одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме для цього найактуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цим об’єднуючим, інтегруючим і компромісним явищем є розроблені та законодавчо визнані стратегічні, тактичні та оперативні цілі, що являють собою основу державної політики.

У формуванні державної політики важливим елементом є визначення загального інтересу та волі більшості громадян. Воно здійснюється: волевиявленням народу під час проведення виборів Президента України, народних депутатів і депутатів органів місцевого самоврядування, референдумів; волевиявленням суб’єктів політичної системи, особливо під час формування фракцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об’єднань і рухів у період виборчих компаній; впливом професійних спілок, об’єднань суб’єктів господарювання, професійних і соціальних угруповань тощо.

Засоби реалізації державної політики досить різні: від запровадження та ефективного використання різноманітних форм власності, ринкової економіки до удосконалення систем інформації, освіти і виховання тощо. Політика безпосередньо та діалектично пов’язана з мораллю, духовною, релігійною та іншими сферами суспільного життя.

Оскільки в державній політиці віддзеркалюються докорінні інтереси суспільства, вона справедливо вважається концентрованим вираженням економіки. Але оскільки державна політика має певну відносну самостійність, вона активно впливає на економічну сферу суспільства.

Першоосновою регулювання всіх інтересів є окремий напрям державної політики (можна виділити такі напрями загальної державної політики: економічний, соціальний, національний, демо-
графічний, аграрний, культурний, військовий) — державна економічна політика, яка реалізується в кожний конкретний період часу.

Державна економічна політика являє собою компроміс між численними та різноманітними інтересами з метою досягнення максимального «блага» в межах існуючого суспільного устрою. Стисло зміст сучасної економічної політики можна визначити як реформування матеріального і духовного виробництва та соціальних умов життя на основі науково-технічного прогресу (нових технологій), проведення структурних реформ і взаємовигідного розподілу праці з іншими країнами[35] .

Державна економічна політика має:

· носити системний характер, бути тільки комплексною та охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;

· ґрунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енергетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжнародного розподілу праці;

· створювати умови для вирішення соціальних проблем населення, зокрема розширення і зміцнення «середнього класу», який виступає реальною та зацікавленою силою правової держави і громадянського суспільства;

· залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соціальне та політичне напруження; сприяти рівноправному діловому і взаємовигідному співробітництву всередині країни — між її складовими частинами, ззовні — з іншими країнами;

· викликати у людей почуття гідності, гордості та віри в себе.

Навіть за умови базисного характеру економіки її рівень і розвиток визначаються економічними джерелами і чинниками, політичними, соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінки людини. Їх урахування дасть змогу державі впливати на чинники суспільних процесів, регулювати їх, тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної і політичної стабільності. Справжня державна політика неодмінно виходить на людину, зачіпає її та сприяє задоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді, коли стане добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене обумовлює важливість процесу формування, законодавчого закріплення та реалізації державної політики, у тому числі й економічної. Невід’ємною складовою є також контроль за виконанням державної політики. Визначення засад державної політики, затвердження програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля належить до сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Верховна Рада України також розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11 Конституції України).

Тим самим прерогатива розроблення державної економічної політики належить законодавчій владі. При цьому ефективність її діяльності полягає як у здатності визначати стратегічні і тактичні цілі, розробляти напрями та завдання економічної політики, так і в прийнятті відповідної законодавчої бази.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності забезпечуються не тільки професійним аналізом соціально-економічного стану держави, а й здатністю вироблення і дотримання об’єктивно зумовленого суспільного інтересу, врахування економічних передумов і можливих наслідків упровадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.

Отже, взаємодія і взаємосприяння законодавчої та виконавчої гілок влади є критично актуальними для формування і запровадження державної економічної політики, особливо в умовах трансформаційного періоду, що характеризується нестабільністю економічного та соціального стану суспільства.

Розглянемо процес формування державної політики. Її засади формуються на підставі конституційних положень, щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, актів Верховної Ради України та довгострокових програм розвитку. Саме в них на підставі аналізу економічної, соціальної та політичної ситуації на засадах дотримання основних цілей і ознак держави формуються пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку держави.

Існуюча система державного регулювання економіки в умовах ринку склалася внаслідок тривалої еволюції і являє собою сукупність методів, засобів, форм регулювання та управлінських структур, що їх реалізують. Державна економічна політика відтворює сутність державного регулювання економіки. Вона містить механізми цілепокладання, що перетворюють внутрішні та зовнішні інтереси і потреби на цілі та підцілі політики, механізми оперативного управління різними видами діяльності з реалізації цілей та контролю за результатами запровадження політики.

Світовий досвід засвідчив, що системи державного регулювання економікою різноманітні, кожна країна має свої національні особливості та конкретні завдання даного етапу розвитку.

Підсумовуючи, можна сказати, що цільові настанови в економічній діяльності держави спрямовуються на запровадження принципів результативності, ефективності, рівності між суб’єктами господарювання і стабільності економічного та соціального розвитку суспільства. Реалізація цих принципів передбачає створення умов для виробництва зростаючої кількості товарів і послуг на технологічній основі, що постійно удосконалюється; мінімізацію витрат в умовах використання обмежених матеріальних і виробничих ресурсів; зміцнення позицій держави на світовому ринку; створення робочих місць для тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає і економічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживачів і продавців на ринку, щоб вони мали свободу вибору.

Державна економічна політика, віддзеркалюючи вплив держави на економічний та соціальний стан, включає:

· розробку та запровадження правових засад функціонування економічної системи в ринкових, соціально орієнтованих умовах (питання власності, податків, прожиткового мінімуму тощо), тобто держава визначає «правила гри» юридичних і фізичних осіб на ринку. Так, законодавство, що базується на принципі «все дозволено, що не заборонено», надає таким чином підприємцям широке поле діяльності. Те, що не заборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальних норм вирішення проблеми;

· визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобто формулювання діагностованих за певними критеріями цілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами, оцінка соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків реалізації цих пріоритетів;

· реалізацію соціально-духовних цінностей, оскільки різні наші закони, наслідки господарської діяльності мають сенс тільки в тому разі, якщо вони спрямовані на задоволення потреб громадянського суспільства;

· регулювання економічної діяльності для досягнення визначених цілей шляхом підтримки функціонування ринкового механізму, тобто регулювання співвідношення сукупного попиту та сукупної пропозиції.

Реалізуючи проблеми державного регулювання, державна економічна політика визначає такі напрями:

¨ регулювання капіталовкладень (інвестиційна, кредитна, грошова, податкова, митна, антиінфляційна політика, політика регулювання доходів);

¨ регулювання збуту (фіскальна, кредитна, податкова, митна, антиінфляційна політика);

¨ регулювання ринку робочої сили (соціальна політика, політика регулювання доходів тощо);

¨ стимулювання науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт (інвестиційна, кредитна політика тощо).

Державна економічна політика певним чином визначає й інші складові державної політики. Вони конкретизуються й ресурсно забезпечуються бюджетною резолюцією, що приймається Верховною Радою. Саме цими етапами затверджується визначення та забезпечення реалізації пріоритетних напрямів, тобто реалізуються функції політичної влади щодо розробки політики.

Необхідно зауважити, що управління економікою ринковими методами є основною ціллю та змістом економічної політики держави. Це твердження стосується як держави в цілому, так і вищого органу виконавчої влади — Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Законодавче закріплення державної політики, у першу чергу економічної, має суто практичне значення: закріплення основних напрямів економічної політики дозволяє не тільки сприяти визначенню стратегій і тактик суб’єктів господарювання, тобто організаційно-діяльнісному забезпеченню реалізації основних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тому числі державного.

Державна політика має формуватися в розрізі програми Президента України, яка опосередковано схвалюється всім народом України шляхом всенародних виборів. Певна її конкретизація здійснюється у щорічних посланнях Президента України.

Конкретна політика Кабінету Міністрів України визначається його програмою діяльності. Вона має нормативний характер, оскільки конкретизує основні чинники та показники його економічної політики на певний період, визначає межі втручання держави в економічну сферу та базові характеристики дій Уряду
у сфері економіки та регулювання ринку. Це — пріоритети інвестиційної політики, основні показники монетарної, фіскальної, цінової, кредитної, тарифної, податкової політики, показники з використання державної власності, квоти, дотації тощо.

Статусу нормативного документа Програма діяльності Кабінету Міністрів України набуває після її схвалення Верховною Радою України. Поряд із цим вона не має директивного значення для суб’єктів господарювання крім тих, що адміністративно підпорядковані органам виконавчої влади або мають державну частку майна.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяльності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб’єктів, діяльність яких або певна складова майна перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалізованими об’єднаннями економічних суб’єктів — створеними об’єднаннями суб’єктів господарювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних та економічних проблем сфери впливу під час консультацій між зацікавленими органами, на визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення.

При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути науково, економічно, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для запровадження цілей, оцінка ризиків, пов’язаних із чинниками, що існують поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством економіки щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у Посланні Президента України та в бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про Державний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними стають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, здійснюються переважно у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це висуває вимоги високого професіоналізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях виконавчої влади дозволяє залучити механізми, що використовують не тільки правові (юридичні) норми, а й квазіправові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, що унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об’єктивно оцінювати її ефективність. Такий захід отримав назву «принцип заміни ненормативних заборон процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме виконанню загального й важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними і навіть випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських, процесуальних настанов державного апарату та державної служби.

Механізм держави, державний
апарат і державна служба
в системі державного управління

4

Поняття «механізм держави» тісно пов’язане з категорією «державний апарат» (рис. 1.3). Останню прийнято вживати у двох значеннях — широкому та вузькому. У широкому значенні поняття «державний апарат» як сукупність усіх органів державної влади збігається з визначенням механізму держави, ідентичному їй. У більш вузькому значенні під державним апаратом розуміють апарат державного управління. Саме в цьому значенні як сукупності виконавчо-розпорядчих, управлінських органів використовується термін «державний апарат» у науці адміністративного права.

Рис. 1.3. Механізм держави та державний апарат

Доцільно уточнити визначення категорії «державний апарат» з погляду його використання у сфері державного управління та державної служби, а саме: державний апарат — публічно-правова інсти-
туціональна система органів державної влади, їх територіальних та внутрішніх підрозділів, посад державних службовців у цих органах[36] .

Поняття механізму держави розкривається через характерні риси чи якості, що дають змогу відокремити його від недержавних структур у політичній системі суспільства[37] .

По-перше ,механізм держави — це система органів державної влади, заснована на єдності принципів його організації і діяльності, закріплених у конституції держави.

По-друге , механізм держави характеризується складною структурою, що відображає певне місце, яке посідають у ній різні органи державної влади, їх співвідношення та взаємозв’язки. При цьому необхідно враховувати, який системовизначальний чинник структури державного механізму в відповідних історичних умовах даної держави закріплений в її конституції.

Так, у ст. 6 Конституції України закріплений принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Також визначено, що Президент України є главою держави, Верховна Рада України — єдиний законодавчий орган, Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади.

По-третє , між державним механізмом і функціями держави існує тісний зв’язок. Функції сучасної держави здійснюються, одержують своє реальне втілення за допомогою державного механізму як сукупності органів державної влади та їх придатків.

Разом із тим, від функцій держави залежить структура державного механізму, вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст діяльності тих чи інших органів держави.

По-четверте , механізм держави для забезпечення покладених на нього завдань управління справами суспільства, впливу на складні соціально-економічні процеси і сфери, виконання пов’язаних з цим державних функцій має необхідні матеріальні засоби, так звані «матеріальні придатки», на які спираються у своїй діяльності окремі органи державної влади та органи місцевого самоврядування і без яких не може обходитись жодна держава.

Особливість цих придатків у тому, що вони виділяються в механізмі держави не як самостійні частини (елементи), тобто не як органи державної влади, а саме як «матеріальні придатки» останніх. До них належать різні матеріальні цінності, бюджетні кошти, майно, споруди, підсобні приміщення, а також підприємства, установи, організації, що необхідні для функціонування органів державної влади. До розглянутих матеріальних засобів, «матеріальних придатків» механізму держави, не входять партії, профспілки та інші громадські об’єднання. Їх не слід змішувати. Останні співвідносяться з державним механізмом як складові елементи єдиної для даного суспільства політичної системи.

Узагальнення наведених ознак дозволяє дійти такого висновку: механізм сучасної держави — це просякнута єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на розподілі влади і наявності необхідних матеріальних придатків система органів державної влади та місцевого самоврядування, яка здійснює завдання і функції держави або забезпечує їх здійснення.

Механізм держави заснований на певних принципах. Їх можна розподілити на загальні, що належать до механізму держави в цілому, і часткові, дія яких поширюється лише на окремі ланки державного механізму, певні органи або групи органів.

Загальні принципи, у свою чергу, прийнято ділити на дві групи. До першої належать принципи, закріплені в конституції держави, до другої — принципи, сформульовані в законодавчих актах, що визначають функціонування органів державної влади.

Перша група охоплює конституційно визнані принципи організації та діяльності механізму держави: народовладдя, гуманізм, поділ влади, законність тощо.

Принцип народовладдя в Україні проявляється в демократичній організації держави, республіканській формі правління, за яких носієм суверенітету та єдиним джерелом влади є народ. Народ здійснює свою владу по різних каналах, у тому числі й безпосередньо через вибори Президента України, народних депутатів єдиного законодавчого органу — Верховної Ради, депутатів органів місцевого самоврядування. Проте чільне місце в низці засобів з реалізації цінностей суспільства, що визначені політичною системою, посідає механізм держави в особі об’єднаних ним органів державної влади та місцевого самоврядування.

Принцип гуманізму в формуванні та діяльності механізму держави ґрунтується на конституційно визначеній ознаці України як соціальної держави. Її політика спрямована на задоволення духовних і матеріальних потреб особистості, забезпечення добробуту людини і суспільства.

Конституція України вперше в основах конституційного ладу проголосила, що людина, її права і свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини та громадянина — обов’язок держави. Ця конституційна вимога звернена до всіх без винятку органів державної влади та місцевого самоврядування, до кожного державного службовця. Це положення знаменує принципову зміну у взаємовідносинах громадян і держави. Разом з тим, зміни не можуть відбутися водночас, але важливо, що Конституція гарантує новий магістральний шлях розвитку України та визначає принципи формування всієї системи державного управління, зокрема механізму держави.

Принцип поділу влади, за яким державна влада здійснюється на засадах поділу на законодавчу, виконавчу та судову, передбачає самостійність органів, що належать до різних гілок влади, їх здатність забезпечити механізм стримувань і противаг з метою запобігання надмірного посилення чи піднесення якої-небудь з гілок над іншими, захоплення ким-небудь влади або присвоєння владних повноважень.

Ефективне функціонування влади вимагає її неподільності. Влада повинна бути єдиною. Тому з позицій системного підходу необхідно мати на увазі поділ, точніше розмежування, функцій різних гілок влади, їх завдань і повноважень. Даний принцип являє собою системно-інтегруючий фактор механізму сучасної української держави.

Принцип унітарного державного устрою характеризується єдиною структурою державного апарату на всій території країни. Повноваження органів державної влади поширюються на всю територію країни, здійснюється централізація всього державного апарату і запроваджується прямий чи опосередкований (побічний) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Усі адміністративно-територіальні одиниці мають однаковий статус і однакові взаємовідносини з вищим і центральними органами виконавчої влади, не маючи будь-якої політичної самостійності. У країні існують: єдине громадянство; єдина система права; єдина система виконавчої влади; єдина судова система; єдина система здійснення контрольно-наглядових функцій — прокуратура; єдина система податків тощо.

Залежно від того, який вид контролю здійснює виконавча влада за органами місцевого самоврядування, унітарні держави розподіляються за цією ознакою на централізовані та децентралізовані.

Принцип законності містить у собі обов’язковість дотримання та виконання вимог Конституції України та її законів. Згідно з Конституцією України органи державної влади та посадові особи, рівно як і органи місцевого самоврядування, громадяни та їх об’єднання зобов’язані дотримуватися Конституції та законів України.

Стосовно організації та функціонування механізму держави цей принцип містить такі вимоги:

· верховенство закону та безпосередня дія конституційно закріплених прав і свобод людини та громадянина, здійснення всіх владних повноважень виключно на основі законів і відповідних підзаконних нормативних актів;

· особлива відповідальність органів держави та державних службовців за забезпечення законності, прав і свобод громадян, гарантій від необґрунтованого притягання їх до відповідальності або незаконного позбавлення тих чи інших благ;

· рішуче припинення різних порушень закону, від кого б вони не йшли; неминуча відповідальність за скоєні злочини та інші правопорушення.

Розглянуті загальні конституційні принципи організації та функціонування механізму держави отримують своє підкріплення, розвиток і конкретизацію другою групою принципів, на яких заснована державна служба, що будуть розглянуті у параграфі 16.

Закон України «Про державну службу» визначає регулювання суспільних відносин, які охоплюють діяльність держави зі створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації.

Соціальна природа державної служби

5

Державна служба в Україні визнається одним із важливіших інститутів у справі формування і розвитку державності, від якого залежать функціонування всієї суспільно-політичної системи, вирішення різноманітних завдань і здійснення функцій сучасної держави.

Державна служба являє собою складне соціальне явище. Вона вбирає в себе ряд аспектів, включаючи економічний, політичний, правовий, соціальний, організаційний, кадровий. Усі вони віддзеркалюють багатогранність державної служби як сфери професійної діяльності державних службовців із забезпечення виконання повноважень державних органів.

Упродовж еволюції людства служба як взаємопов’язаний із ним інститут відбивала всі якісні зміни організації людської життєдіяльності, розвиваючись у рамках суспільства і заради суспільства.

На ранньому етапі розвитку цивілізації внаслідок розвитку виробничих сил відбувся поділ праці, що дало поштовх до виникнення певних соціальних груп, кожна з яких знайшла певну нішу. У результа-
ті цієї соціальної стратифікації виокремилися люди, що займалися безпосередньо певною службою ще задовго до появи держави. Раніше за трьох великих поділів праці відбувся ще один — поділ людської діяльності на розумову (зокрема служба) і фізичну (виробництво).

Служба, функціонуючи як невід’ємна частина суспільного життя, існувала поряд з виробництвом і забезпечувала його в інтелектуальному аспекті. Поряд із цим, службова діяльність забезпечувала і інші форми соціального життя суспільства: організацію захисту держави, охорону безпеки і порядку, налагодження зовнішніх відносин тощо.

Державна служба як спеціалізована сфера діяльності державних службовців виникає разом з державою як властива для неї складова. Як відомо, держава з’являється на такій стадії розвитку суспільства, коли виникає об’єктивна необхідність політичного регулювання суспільного життя. Причини, що викликали до життя державу, лежать і в основі виникнення державної служби.

Передусім державна служба виникла внаслідок об’єктивної необхідності для політичної влади мати спеціальний апарат управління, здатний здійснювати державні функції. Для цього належало із загальної маси населення виділити спеціальну групу осіб, підготувати їх до професійної діяльності, поставити в особливо привілейоване становище і зробити надійним знаряддям здійснення державної політики.

Слід також мати на увазі, що більш-менш розвинена державна служба виникає на такій стадії розвитку державності, коли відбувається істотний поділ праці між владою і апаратом управління, між особами, що обіймають політичні посади, і тими, хто виконує свої обов’язки в системі державної служби на професійній основі. Влада, що представлена політичною елітою, бере на себе функцію вироблення внутрішньої і зовнішньої політики, апарат управління, чиновники — функцію реалізації цієї політики. Отже, державна служба виступає як особливий вид праці, що є результатом її поділу.

Внаслідок цих обставин і виникла державна служба як спеціалізована сфера діяльності державних службовців. З появою держави сутність державної служби стала зводитися до адміністрування, тобто держава здійснювала управлінську діяльність через органи державної влади і державних службовців.

У міру історичного розвитку державна служба ускладнюється, удосконалюється, перетворюючись поступово в цивілізовану професійну форму здійснення функцій держави. Як показує історичний досвід, створення професійної державної служби становить відносно тривалий процес.

Історія розвитку державної служби свідчить про залежність її соціальної природи від характеру держави як політичної надбудови над економічним базисом суспільства.

Давно встановлено, що держави бувають різного типу[38] . За класовою природою вони поділяться на рабовласницькі, феодальні, буржуазні, соціалістичні; за формою правління — на монархічні, республіканські, президентські, парламентські; за устроєм політичної організації — на унітарні, федеративні, конфедеративні; за характером політичного режиму — на демократичні, авторитарні, тоталітарні, диктаторські, деспотичні, ліберальні тощо.

Державна служба є копією, точним зліпком існуючих типів держав з притаманними ним різного роду властивостями. Залежність державної служби від природи держави, від властивого їй політичного режиму показав у своїх працях М. Вебер. Він виокремив три типи легітимного панування: раціональний, патріархальний і харизматичний — кожен з яких є виразом специфіки країн з різним суспільно-політичним ладом.

Раціональний тип політичного панування був властивий в його час найбільш розвинутим країнам буржуазної демократії, таким як США, Англія, Франція. Управління державними справами в цих країнах здійснювалося професійно підготовленим апаратом чиновників. За патріархального типу політичного панування, характерного переважно для феодальних країн, пріоритетом є визнання своєрідної «святості», незмінності «з давніх часів існуючих порядків». Служба управління за такого панування має чітку ієрархію за схемою: начальник, штаб управління, підлеглі-піддані. Апарат управління формується не за принципом ділової компетенції, а на основі особистої відданості. Вірність керівнику, пану є основою і для просування службовими сходами. За такого типу держави відсутнє по суті формальне право, воно підміняється свавіллям правителя. Чим більший страх відчувають слуги перед існуючою системою покарання, тим більш ревно виконують вони свої обов’язки. Пан має право їх милувати й карати.

До третього типу М. Вебер відносив харизматичне панування. Воно властиве країнам з авторитарним типом правління.

Соціальна природа державної служби визначається також соціально-класовим складом державних службовців. Будь-яка держава прагне створити державну службу як надійний інструмент здійснення своєї політики. Надійність державної служби в класовому суспільстві визначається соціальним складом чиновників, їх належністю до владного класу або тих соціальних шарів суспільства, які цей клас підтримують, поділяють з ним відповідальність за загальний стан справ. Звичайно в цьому випадку використовується становий принцип комплектування апарату управління, державних структур.

Соціальний характер інституту державної служби офіційно визнаний шляхом закріплення основ організації і здійснення державної служби в конституціях сучасних демократичних держав. Цьому сприяла та обставина, що право на державну службу було віднесене Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Стаття 21 Загальної декларації проголошує: кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні.

Тільки на демократичному етапі розвитку суспільства держава забезпечує загальнодоступність державної служби. Нині принцип рівного доступу громадян до державної служби закріплений у ст. 38 Конституції України, Законі України «Про державну службу». Державна служба формується в нашій країні, як і в інших країнах, за рахунок громадян суспільства незалежно від їх походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли в установленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою. Для того щоб отримати посаду, громадянин повинен бути не молодшим 18 років, володіти державною мовою і мати відповідні соціально-етичні та професійні якості. Це дасть йому змогу успішно вирішувати службові завдання і виконувати обов’язки, що покладаються державною посадою.

Таким чином, витоками державної служби є соціальні умови її формування і розвитку. Її соціальна природа повністю визнача-
ється характером політичного устрою суспільства, особливостями держави, складом державних службовців як найбільш послідовних виразників і провідників державної волі.

Державна служба є видом суспільно-корисної діяльності. Соціальний характер державної служби правової, демократичної держави визначається її природою, метою, функціями і принципами організації. Тобто державна служба в сучасному вузькому розумінні розглядається не як служіння державі, а як професійна діяльність щодо забезпечення виконання функцій і повноважень держави.

Значення і роль державної служби
в умовах державотворення України

6

Прагнення створити сучасну правову демократичну державу обумовлює встановлення адекватного адміністративно-правового та адміністративно-процесуального забезпечення державного управління шляхом запровадження адміністративної реформи.

Її сутність полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, відповідних економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний інформаційний простір. З цього випливає, що адміністративна реформа є неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату.

Метою адміністративної реформи є запровадження динамічного процесу змін у інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, спрямованої на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, на політичне і соціальне партнерство, функціональне управління економічною та соціальною сферами, відповідне формування механізму держави, державного апарату і внутрішніх структур органів управління, розмежування владних повноважень на засадах єдності державної влади та її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, делегування певних окремих декомпозованих завдань і функцій держави іншим відмінним від державного апарату організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він безпосередньо пов’язаний з категоріями теорії держави та права «державний апарат» і «державна служба» та охоплює взаємодію держави і суспільства в системі: держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин — суспільс-
тво. При цьому категорія «державний апарат» містить цілі, завдання, функції, повноваження, зобов’язання, структури, зв’язки тощо в ланцюгу «держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади», а категорія «державна служба» — в ланцюгу «орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин». Тим самим механізм держави постає інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія «державний апарат» органічно поєднана з категорією «державна служба» і безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.

З погляду реалізації цілей, завдань і функцій держави адміністративна реформа має сприяти кардинальному посиленню аналітичної, прогнозної, регулюючої та контрольної функцій органів державної влади, чіткому їх розподілу як за конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову, так і по горизонталі та вертикалі, ефективній взаємодії між органами різних гілок влади та інститутами громадянського су-
спільства.

Адміністративна реформа в Україні базується на таких засадах, закладених в Конституції України, а саме:

1) визнання прав і свобод людини та громадянина як пріоритету держави. Забезпечення їх реалізації здійснюється державною службою;

2) визнання демократії як доцільної та соціально придатної форми організації та функціонування державної влади. Протиріччя, що об’єктивно виникають між плюралізмом політичної сфери суспільства та цілісністю державної влади, має вирішувати державна служба;

3) формування соціальної держави. Становлення, розвиток і зміцнення соціальних функцій держави, гарантії їх запровадження та реалізації найбільш сприятливих умов для саморозвитку і самозабезпечення людей має забезпечити державна служба;

4) формування правової держави, в якій системоутворюючим фактором суспільної життєдіяльності постає закон. Забезпечення якості закону та гарантій реального запровадження і дотримання його положень покладається на державну службу;

5) реалізація принципу унітарності держави, що зокрема передбачає побудову державного апарату за єдиними принципами, уніфікацію формування державно-службових відносин, прямий або опосередкований контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Стабільність державного устрою забезпечується державною службою;

6) підвищення значення та відповідальності державного управління у справі практичної реалізації інтеграційних процесів сучасного суспільства та глобалізації політичних і економічних систем. Реалізація цієї ролі можлива тільки за умови високого рівня розвитку професійної державної служби.

Крім того, адміністративна реформа має вирішувати актуальні завдання: створення умов національної та соціальної консолідації, забезпечення соціального партнерства та сприяння політичному партнерству, стабілізації та зміцнення громадянського су-
спільства, визначення та реалізації державної політики в економічній, соціальній, духовній сферах тощо.

Але це лише умови для вирішення конструктивних завдань, що мають піднести на новий щабель взаємовідносини держави та громадянського суспільства. Нові взаємовідносини мають базуватися на запровадженні такого явища в суспільному житті, як соціальне партнерство. Соціальне партнерство як цивілізована форма людського співжиття забезпечуватиме захист інтересів людей найманої праці, роботодавців, органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом спрямування до угод, узгодженості дій, досягнення консенсусу, розробки та реалізації спільної позиції з найважливіших напрямів політичного, економічного та соціального розвитку, трудових відносин.

Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг, а не управління.

У свою чергу, державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку своїх інституційних засад і професіоналізації персоналу, запровадження сучасних стандартів обслуговування особи, суб’єктів суспільної системи.

Державна служба має надати державному управлінню си-
стемного характеру, програмного підходу до реалізації науково обґрунтованих, діагностованих і суспільно визнаних цілей діяльності складових державного апарату та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспільство та держава.

Тим самим розвиток зовнішніх і внутрішніх впливів на су-
спільство і державу диктує необхідність постійного оновлення
та відповідного розвитку державної служби.

Історія державної служби на теренах
України та заходи незалежної
Української держави щодо
її становлення та розвитку

7

Паростки державної служби можна розпізнати у найперших державних утвореннях на території України. Природа державного ладу кожного з державних утворень визначала зміст діяльності державних органів та осіб, які слугували державі в особі цих органів.

Протягом своєї історії український народ створив декілька великих державних утворень, визнаних у тогочасному світі. Це — середньовічна феодальна держава Київська Русь (ІХ—ХІІ ст.), Галицько-Волинська держава (XII—XIV ст.), Українська козацька республіка (середина XVII — XVIII ст.), Українська народна республіка і Українська держава (1917—1920 pp.).

На характер державності, форми держави та управління України впливали складні історичні, економічні та соціальні умови кожної епохи. Визначальним у системі управління державою в різні часи був вплив геополітичного розташування країни. Великий вплив на формування державного устрою та системи організації влади мали держави-сусіди, з якими межувала Україна. Протягом тривалого періоду землі України перебували під владою інших держав, тому Україна не змогла створити історично розвинутої, єдиної, заснованої на власних традиціях, цілісної системи державної служби. Хоча ці фактори в комплексі й зумовлювали створення історично виправданої служби державі.

Ще в Київській Русі відбулося формування службовців, які слугували державі в особі правлячої влади. У Київській Русі це був великий князь. Одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київську Русь, була «спільність правлячої династії, в якій київський князь був лише старшим і більш поважним»[39] .

Великий князь мав законодавчу, судову владу, контролював роботу службовців, керував військом, організовував міжнародні зв’язки. Виконання цих повноважень забезпечували княжі та земські службовці. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що княжі урядовці знаходилися в Києві і були залежні від князя у виконанні завдань державної влади. Вони наглядали за княжим двором, його слугами та господарством. В їх підпорядкуванні були фінансові урядовці, через яких здійснювалася ще одна функція князя — здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, судів, адміністрації. Земські урядовці обиралися народом, пізніше їх призначав князь. Поступово вони перетворилися в княжих урядовців[40] .

У період феодальної роздробленості Русі Галицько-Волинська держава, за висловом Михайла Грушевського, «зберегла в українських землях протягом цілого сторіччя після занепаду Києва як політичного центру в повній силі традиції великодержавної політики й життя князівсько-дружинного режиму, суспільно-політичних форм і культури, заснованої Київською державою»[41] . Князь уособлював законодавчу, виконавчу та судову владу. Маючи вищу виконавчу владу, князь доручав адміністративні справи «своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів... решта створені для виконання певних управлінських функцій княжої влади»[42] .

У XIV ст. значна частина українських земель потрапила під владу сусідніх могутніх держав. Польща захопила Галичину і утримувала її під своєю владою протягом чотирьох століть. Більшість українських земель була захоплена Великим Князівством Литовським. За визначенням Г. Швидька та В. Романова, верховна влада у Великому Князівстві Литовському була представлена трьома складовими частинами. Найвища влада належала великому князеві, який мав законодавчу, військову та судову владу. Великий князь розділяв верховну владу з княжим родом, з панами — радою, потім — із сеймом. При федеративному устрої Великого Князівства Литовського не було центрального виконавчого апарату, крім тих, хто контролював виконання землями своїх обов’язків перед князем. Після Люблінської унії 1569 p. українські землі в межах єдиної Речі Посполитої стали власністю головної її частини — Польщі. Вища державна влада в Речі Посполитій належала королю і великому сейму, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства[43] .

Особливе місце в історії державотворення України належить Українській козацькій республіці. Наступ польського уряду та польської шляхти в XVII ст. на українські землі з метою повного окатоличення і полонізації, з одного боку, та повного економічного закріпачення і соціального пригноблення, з другого, викликав справедливий опір українського населення, який вилився у війну українського народу за своє соціальне та національне визволення, це — по-перше, а по-друге, періодичні спустошення українських земель турками та татарами за повної байдужості з боку Польщі примушували український народ шукати шляхи самооборони. Ці обставини започаткували формування самостійної народної організації, яке завершилося утворенням незалежної України[44] .

Українська козацька держава була першою «демократичною республікою тогочасного світу. Хоча вона мала мілітаристський характер з огляду на війни, в які її постійно втягували, в її державному устрої поєднувалися і монархічні, і демократичні елемен-
ти. Вона мала всі характерні ознаки держави: територію, чіткий адміністративно-полковий устрій, інститут державної влади на чолі з гетьманом, який обирався на козацькій раді і разом з військовою радою уособлював вищий законодавчий орган; поділ на судову та виконавчу владу: генеральний суд та судочинство; генеральну (козацьку) старшину; фінансову систему, військо, міжнародне визнання»[45] .

Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б. Хмельницького за допомогою сильної старшинської групи, вихідців з української шляхти і заможних козаків. Після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату саме старшина взяла у свої руки адміністративні функції. З часом це військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, суддівство, земельну власність, фінанси[46] .

Вищим органом влади Запорізької Січі була січова рада. Виконавча влада на Січі належала кошовому отаману, який залежав від січової ради, але мав необмежену владу і зосереджував у своїх руках вищу адміністративну, військову і судову владу. Кошовий отаман був найголовнішим у складі військової старшини, яка вела документацію, забезпечувала охорону кордонів, організацію війська, чинила суд, збирала податки, вела фінансові книги тощо. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що «після Зборівського (серпень 1649 p.), а потім Білоцерківського (вересень 1651 p.) договорів, які Б. Хмельницький уклав з Річчю Посполитою, си-
стема органів управління складалася з трьох урядів: генерального, полкового, сотенного. Вищий орган влади — генеральний уряд, який очолював гетьман з його найближчими прибічниками.
Гетьман був правителем, главою України, він наділявся широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових, фінансових функцій. Генеральна старшина керувала окремими галузями державного життя»[47] .

Як зазначає Ю. Шевцова, «корисним у плані повернення до власних традицій державотворення є приклад роботи урядових службовців періоду Гетьманщини (XVII—XVIII ст.), зокрема військових канцеляристів», які входили до складу Генеральної військової канцелярії — центрального органу виконавчої влади. Військові канцеляристи того часу були високоосвіченою елітою України, вони складали присягу та брали участь у розгляді важливих державних справ[48] .

Козацька держава проіснувала до початку 80-х pp. XVIII ст. «Наприкінці XVIII ст. зусиллями імперської, антинаціональної політики російського уряду було ліквідовано національну державність українського народу. По всій Україні насильницьким шляхом встановлювалися органи управління Росії»[49] . Розбудова державності України в кінці XVII ст. в силу різних подій була призупинена до початку XX ст.

Після розпаду Російської імперії український народ знову зробив спробу створити свою незалежну державу. Події 1917—1921 pp. увійшли в нашу історію як період визвольної боротьби українського народу за свою незалежність[50] . Однак однією з причин невдач Української народної республіки (1917—1920 рp.) у цій боротьбі були саме кадрові проблеми. За висловом А. Могилянського, «новий апарат створювався в неймовірно важких умовах. З елементів, які протягом усього життя перебували в опозиції уряду й зовсім не були виховані владою, важко було її конструювати: вони вносили лише розлад і роздратування, дискредитуючи саму владу як таку. Нові представники влади не вміли, часто з найкращими намірами, впритул й авторитетно підійти до нової для них справи. Старі ж діячі,
часто знову залучені до влади, застосовували старі й ненависні прийоми управління»[51] .

Наступні 70 років Україна була у складі СРСР. За тих часів
в Україні не було самостійної державно-правової організації,
а державний апарат був складовою партійного керівництва. Діяльність державного апарату спрямовувалася партійними організаціями, а правової регламентації цієї діяльності не було. Не було навіть визначення державної служби та правової основи її функціонування.

З часу проголошення незалежності в 1991 р. Україна наслідувала державну службу, структура якої, склад та управлінські си-
стеми були створені відповідно за підтримки уряду в державі колишнього Радянського Союзу. Головним завданням держави було управління економікою. Головною функцією державного апарату було забезпечення розповсюдження рішень комуністичної партії стосовно виробництва та розподілу ресурсів у всіх галузях економіки та забезпечення виконання цих рішень відповідно до офіційної лінії уряду.

Коло обов’язків державного апарату в колишньому Радянському Союзі було значно вужчим від країн Організації економічного співробітництва та розвитку, тому кількість державних службовців у ньому була набагато меншою[52] .

Від державних службовців не вимагалося аналізувати політичні процеси, розпоряджатися ресурсами або керувати процесом виконання урядових рішень у незалежному правовому полі. Їм не потрібні були знання з економіки, права, менеджменту та фінансів. Замість цього більшість державних службовців мали технічну освіту та деякі знання виробництва. Більше того, були важливими такі персональні якості, як дисципліна, відданість, слухняність та здатність виконувати накази. Державних службовців призначали на посади або висували на вищі посади на підставі цих якостей та знання виробництва. Державна служба Радянського Союзу була високо дисциплінованою бюрократією.

Призначення на вищі посади контролювалося політичними керівниками. Це сприяло розвиткові прислужливості та дисципліни, а не ініціативи та відповідальності. Державні службовці слугували більше своєму керівникові, ніж загальному громадському інтересові.

Сьогодні для України важливим та складним завданням є розвиток професійної державної служби.

Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. № 1035 затверджено Програму кадрового забезпечення державної служби. У цій програмі зазначено, що для розв’язання проблем соціально-економічних перетворень в Україні необхідно проводити єдину державну кадрову політику, науково обґрунтувати потребу державних органів та їх апарату у фахівцях, розробити ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Програма та заходи на її виконання розроблені відповідно до Закону України «Про державну службу» та прийнятих Урядом нормативних документів із запровадження механізму добору працівників на державну службу на конкурсній основі, формування кадрового резерву, стажування, підготовки, перепідготовки кадрів та підвищення їх кваліфікації.

На виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, схвалених Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810, затверджена Стратегія реформування системи державної служби в Україні (Указ Президента України від 14 квітня 2000 р. № 599). Вона визначає:

· цілі та завдання реформування системи державної служби;

· необхідність наукового обґрунтування та супроводження заходів з реформування державної служби;

· напрями вдосконалення класифікації органів державної влади та посад державних службовців за змістом і характером діяльності, способами призначення та надання повноважень;

· принципи розмежування політичних і адміністративних посад;

· засади створення оптимальної структури функціонального управління державною службою;

· завдання щодо зміни характеру діяльності кадрових служб органів державної влади;

· прозорий, об’єктивний та гласний характер процедур прийняття на державну службу та просування по ній;

· підходи до формування чітких механізмів просування по службі на підставі особистих професійних заслуг державних службовців;

· обов’язковість і єдність принципів проведення відкритого конкурсу та стажування зі складанням іспиту;

· комплекс заходів, спрямованих на підвищення адміністративної культури державних службовців;

· завдання щодо посилення стабільних правових гаран-
тій та соціальної захищеності працівників органів державної влади;

· значне вдосконалення загальнодержавної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб органів місцевого самоврядування;

· напрями формування критеріїв оцінки надання державних послуг фізичним і юридичним особам;

· принципи взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із громадськістю та громадянами;

· завдання щодо поліпшення іміджу державної служби та запровадження нового типу взаємовідносин між громадянами і державними службовцями;

· терміни введення щорічного підбиття підсумків виконання державними службовцями своїх обов’язків і завдань, а також проведення періодичної, один раз на три роки, атестації державних службовців тощо.

За даними Державного комітету статистики України на 1 січня 2002 р. в Україні налічувалося 270 002 державних службовця (з урахуванням атестованих працівників Державної податкової адміністрації та Державної митної служби), а також 67 660 посадових осіб місцевого самоврядування, які були прирівняні до відповідних категорій посад державних службовців. Отже, загалом кількість керівних працівників та спеціалістів, які за діючими нормативно-правовими актами віднесені до категорій державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, станом на 1 січня 2002 р. становить 337 662 особи.

Загальна чисельність державних службовців (без урахування працівників місцевого самоврядування) порівняно з даними на 1 січня 2000 р. збільшилась на 2,71 % (табл. 1 .1). Це відбулося за рахунок збільшення чисельності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, а також чисельності працівників центрального апарату Національного банку України та його територіальних підрозділів, які згідно із Законом України «Про Національний банк України» віднесені до категорії державних службовців.

Таблиця 1.1

Динаміка чисельності державних службовців
і посадових осіб місцевого самоврядування

Роки 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

сельність державних службовців 172 346 188 626 190 710 183 224 187 379 192 409 208 992

посадових осіб місцевого самоврядування 64 054 53 152 53 194 59 416 65 605 67 468 67 660

Примітка . Дані на початок року.

Динаміка чисельності державних службовців в органах виконавчої влади подана в табл. 1.2. Разом з тим чисельність державних службовців у місцевих державних адміністраціях протягом останніх чотирьох років має тенденцію до зниження.

Таблиця 1.2

ДИНАМІКА ЧИСЕЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
В ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Роки 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Загальна чисельність 135 051 163 531 158 169 157 389 163 536 164 439 176 781

у т. ч. в місцевих органах 68 611 84 699 69 835 68 208 64 881 63 874 64 651

Примітка . Дані на початок року.

Чисельність посадових осіб органів місцевого самоврядування, на яких до 2001 р. поширювалася дія Закону України «Про державну службу», постійно зростає. Це збільшення обумовлене зростанням чисельності працівників у радах міст обласного підпорядкування, селищних і сільських радах та органах місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим.

За даними Головного управління державної служби України, відбувається незначне зростання кількості державних службовців віком до 30-ти років, зменшується чисельність працюючих, які досягли граничного віку, сталою залишається середня вікова група, збільшується частка державних службовців зі стажем державної служби від 5 до 15 років.

Зберігається тенденція збільшення серед державних службовців кількості жінок, яких на державній службі майже 73 %.

З метою вдосконалення структури органів виконавчої влади і підвищення ефективності державного управління Указами Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572 та № 1573 були внесені зміни в систему та структуру центральних органів виконавчої влади.

Протягом 2000 р. відбулися певні зміни кількості та організаційно-правового статусу центральних органів виконавчої влади, визначено організаційно-правовий статус центральних органів зі спеціальним статусом. Загальна кількість центральних органів виконавчої влади скоротилась з 89 органів у 1999 р. до 48 у 2000 р. З них: 16 міністерств, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України, 19 державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, і 13 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Скорочення кількості центральних органів виконавчої влади відбулося, в основному, за рахунок зміни статусу окремих органів. У складі 14 центральних органів виконавчої влади утворено 28 урядових органів державного управління.

Актуальним стає обґрунтування створення в структурах апаратів центральних органів виконавчої влади урядових органів державного управління як додаткової ланки управління.

Р озділ 2

ЗАГАЛЬНОНАУКОВІ ЗАСАДИ
ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Наукові умови виникнення
теорії державної служби

8

Теорія державної служби має міждисциплінарний характер. Вона інтегрує відповідно до свого предмета знання з інших освітніх і наукових галузей: юридичних, філософських, політологічних, соціологічних, економічних, психологічних, кадрознавчих тощо.

На перших етапах свого розвитку теорія державної служби у системі суспільних наук може розглядатися як:

· один із досліджуваних елементів адміністративного права;

· невід’ємний елемент історії розвитку державності України;

· галузь юридичної науки;

· комплексна дисципліна, що містить у собі елементи таких дисциплін, як конституційне право, адміністративне право, теорію держави і права.

Проте згодом дослідники цієї сфери суспільства дійшли висновку, що аналіз лише правових або політичних та інших аспектів життя не дає повної картини всіх процесів та явищ, що відбуваються в цій сфері суспільства. Це пов’язано насамперед з тим, що державна служба є не тільки правовий, а й соціальний, організаційний, економічний, культурний інститут.

Отже, розглядаючи державну службу як комплексний і багатогранний соціально-правовий, організаційний, економічний та культурний інститут, наука сприяє залученню понятійно-категоріального апарату та методологічного інструментарію таких наук, як право, політологія, економіка, менеджмент, соціальна психологія, соціологія та багатьох інших, котрі «спеціалізувалися» на дослідженні аспектів, що межують з державною службою. Але перш за все треба виокремити низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Крім того, вивчення цього феномена буде ефективним у випадку поєднання методів і прийомів філософських, економічних, соціологічних і юридичних наук. Сучасна державна служба використовує надбання багатьох суспільних наук, даючи поштовх до розвитку останніх.

Так, теорія держави і права визначає положення про формальні організаційні структури державної влади та зв’язки між ними, загальні закономірності розвитку держави і права. Вона дає теоретичний (типи певних правових рішень, їх зв’язки з інтересами різних суспільних груп) та емпіричний матеріал стосовно конкретних правових рішень і чинників, що їх зумовили.

Іншими словами, право окреслює загальні межі діяльності держави та інститутів суспільства, пов’язаних з реалізацією державної влади. Згідно з таким розумінням категорії держави остання є однією з найважливіших у державній службі, тим більше, що діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави.

Предметом аналізу економіки є процеси виробництва, розподілу та обміну матеріальних благ. Зрозуміло, що такий аналіз неможливий без категоріального і методологічного апарату економіки. Економічні процеси розглядаються в контексті втручання держави в економічну сферу суспільства (реалізацією економічної, соціальної політики).

Завдяки зазначеному аналізу вдається виявити економічну діяльність державного апарату, ефективність механізмів управління економікою та їх засоби, розглянути економіко-правові функції державної служби тощо.

Створюючи загальну картину світу, філософія дає поштовх до предметних висновків у сфері науки державної служби. Особливе значення мають теоретико-пізнавальні та методологічні засади, які дають загальні поняття про принципи й умови пізнання тих чи інших явищ. Важливу роль відіграють і такі розділи філософії, як етика, онтологія.

Наприклад, етика сприяє формуванню системи цінностей, норм, оцінок, зразків поведінки людей у процесі діяльності, а онтологія віддзеркалює, створює картину буття.

Об’єктом дослідження соціології є громадянське суспільство. Соціологія збагачує науку державної служби положеннями щодо функціонування суспільства як цілого, а також його складових і суспільних відносин між ними.

Надзвичайно важливими є методологічні розробки соціології, що стосуються емпіричних досліджень, і насамперед опитувань громадської думки.

Психологія аналізує внутрішній, духовний світ людини, а отже, є дуже важливою для аналізу ролі суб’єктивного чинника в діяльності державної служби, для дослідження культури та ментальності державних службовців, які працюють у цій сфері.

Такі науки, як теорія систем, кібернетика, статистика, логіка, методологія, надають науці державної служби форму, кількісне вимірювання, конструкції подання наукових повідомлень з погляду абстрактних тлумачень явищ і процесів. Ці науки сприяють цілісному і динамічному розумінню явищ (наприклад, модель державної служби), аналізу умов, а також процесів утілення ідей і концепцій у практику.

Практично всі суспільні науки дають матеріал для тих чи інших подій і явищ. Такі науки, як демографія (про народонаселення), етнографія (про етноси), економічна географія (геополітика) та багато інших, усебічно висвітлюють різноманітні аспекти життя суспільства, даючи науці державної служби свій інструментарій і результати досліджень.

Отже, майже всі суспільні науки тією чи іншою мірою є живодайними джерелами науки державної служби, яка використовує їх потенціал для аналізу проблем різних сфер суспільства. І саме цим — більшою міждисциплінарністю й системністю — наука державної служби істотно відрізняється від своїх сестер у царині людського знання.

Враховуючи необхідність наукового супроводження процесів розвитку державної служби, цільового забезпечення органів державної влади фахівцями вищої кваліфікації, сформовано наукову галузь державного управління для захисту дисертацій на здобуття наукових ступенів кандидата та доктора наук з державного управління.

Вона вивчає наукові проблеми з низки спеціальностей: теорія та історія державного управління,державні механізми управління,державна служба, місцеве самоврядування.

Змістом спеціальності «Теорія та історія державного управління» є дослідження теоретико-методологічних засад державного управління як цілеспрямованого впливу держави на стан і розвиток суспільних процесів і відносин, поведінку та діяльність особи з метою досягнення цілей і реалізації функцій держави через діяльність органів державної влади та в межах визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування, закономірностей державотворчих процесів, оптимізації систем державного управління, дослідження соціально-історичних джерел їх виникнення та тенденцій розвитку.

Наукова спеціальність «Державні механізми управління» спрямована на дослідження теоретико-методологічних і науково-практичних проблем та закономірностей державних механізмів, адміністративно-організаційних напрямів державотворення, функцій, структури та особливостей апарату управління на різних рівнях.

Спеціальність «Державна служба» охоплює дослідження державної служби як інституту державного управління, покликаного забезпечити реалізацію положень Конституції, законодавчих та інших нормативно-правових актів щодо впровадження цілей, завдань і функцій держави.

Змістом спеціальності «Місцеве самоврядування» є дослідження організаційних, правових, політичних, економічних, фінансових, соціальних та інших аспектів місцевого самоврядування.

Основні поняття та категорії
теорії державної служби

9

Державна служба як наука використовує категорії інших соціально-економічних, гуманітарних та політичних наук (суспільство, влада, культура, право, правова держава, свобода тощо). Але вона має і свої базові категорії та поняття: державна служба, орган державної влади, державний службовець, посадова особа, державно-службові відносини, кар’єра державного службовця, посада державного службовця.

Досліджуючи поняття державної служби, насамперед слід розглянути визначення служби в загальному розумінні.

За визначенням короткого тлумачного словника української мови, слово «служити» означає виконувати які-небудь обов’язки відносно кого-небудь, працювати, трудитися в ім’я кого- або чого-небудь, на користь кого- або чого-небудь.

Так, за C. І. Ожеговим, служба — це робота, заняття службовця, а також місце його роботи, будь-яка сфера діяльності. При цьому службовець — особа, яка працює за наймом у різних установах, у сфері обслуговування.

Ю. М. Старілов наводить загальне визначення служби як діяльності, пов’язаної з керівництвом, управлінням, контролем, наглядом, обліком тощо. При цьому працівники, залучені до служби, або створюють духовні цінності, або реалізують функції управління.

Отже, під цим поняттям розуміють: професійну діяльність особи; сферу діяльності; систему організацій, установ і підприємств; певний соціально-правовий інститут.

З погляду професійної діяльності служба полягає у здійсненні та/або забезпеченні здійснення завдань і функцій держави (державна служба, військова служба, медична служба, дипломатична служба, податкова служба, служба в системі освіти тощо), створенні духовних цінностей (робота в науково-дослідних, проектних організаціях), соціально-культурному обслуговуванні людей тощо.

До того ж служба полягає в управлінні, забезпеченні та здійсненні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей.

Як сферу діяльності поняття «служба» визначає певний соціально-економічний або гуманітарний сектор діяльності держави, що нерозривно пов’язаний з певною системою підприємств, установ і організацій. До нього також у структурі механізму держави належать органи управління, науково-дослідні, проектні, навчальні та інші інституції, що забезпечують вирішення певного завдання або реалізацію певної функції держави.

При цьому кожний сектор механізму держави має, крім загальних, визначених Конституцією та іншими законами України правових норм, особливу нормативно-правову базу, що регулює однорідні суспільні, соціальні, економічні відносини.

Особливим видом служби, а отже видом суспільно корисної діяльності, є державна служба.

За традиційними підходами державна служба — це служба в державних установах, на підприємствах, в організаціях та об’єднаннях, тобто в бюджетній сфері.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну службу»державна служба — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Таке визначення поняття державної служби передбачає виявлення головних структурних елементів, що складають це поняття, а також розкриття змісту таких категорій, як:

· професійна діяльність — діяльність, яка є для особи професією, тобто основним родом трудової діяльності;

· посада — визначена структурою та штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень;

· державний орган (за Конституцією України — орган державної влади) — запроваджене в структурі державного апарату в установленому порядку утворення, яке характеризується правовим статусом, цілями, завданнями, функціями, повноваженнями, структурними особливостями та спеціальною компетенцією;

· апарат — структура органу управління разом з підпорядкованими територіальними його відомствами;

· завдання та функції держави ;

· одержання заробітної плати за рахунок держави .

Державна служба — це робота державних службовців, яка є постійним видом трудової професійної діяльності, оплачується з державного (або місцевого) бюджету і передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування. Закон України «Про державну службу» також тлумачить державну службу як професійну діяльність, пов’язану із виконанням завдань і функцій держави. У цьому визначенні можна виокремити такі аспекти:

¨ державна служба являє собою професійну діяльність, яка пов’язана з виконанням посадових повноважень як основного й єдиного виду діяльності, за який офіційно сплачується заробітна плата;

¨ у межах здійснюваної професійної діяльності забезпечується виконання чи реалізація завдань та функцій держави;

¨ професійна діяльність державного службовця спрямована на забезпечення функціонування органів державної влади та/чи місцевого самоврядування;

¨ така діяльність передбачає виконання нормативно визначених посадових обов’язків і повноважень державним службовцем, що визначає особистісний аспект поняття державної служби;

¨ така діяльність вимагає наявності необхідної кваліфікації.

Можна погодитися з Ю. М. Старіловим, що державну службу доцільно розглянути в таких аспектах:

· соціальному , тобто державна служба як соціальна категорія, — це професійне здійснення за дорученням держави су-
спільно корисної діяльності особами, котрі займають посади в органах державної влади та місцевого самоврядування на постійній основі;

· політичному — це діяльність з реалізації державної політики, що пов’язана з досягненням вироблених усіма політичними силами державно-політичних цілей і завдань у суспільстві й державі;

· правовому — це нормативно-правове врегулювання державно-службових відносин, у процесі реалізації яких досягається та/або забезпечується практичне виконання завдань і функцій держави, віднесених до компетенції певного органу державної влади чи місцевого самоврядування, а також тих, що регламентують права, службові обов’язки, повноваження, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, проходження державної служби, порядок виникнення та розірвання державно-службових відносин тощо;

· соціологічному — це практичне забезпечення чи реалізація завдань і функцій структурних складових державного апарату, компетенції органів державної влади чи місцевого самоврядування та ефективності реалізації завдань і функцій державної служби;

· організаційному — це формування організаційних засад діяльності працівників державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою державного механізму та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, виявлення, оцінку, стимулювання та відповідальність відповідних працівників;

· процесуальному — це забезпечення умов та реалізація механізмів, технологій і процедур функціонування механізму держави;

· моральному — це формування етичних засад державної служби.

Державна служба — це один з основних видів діяльності держави, пов’язаної з правовим регулюванням усіх аспектів роботи державних службовців та формуванням кадрового потенціалу управління державою. Державна служба має бути однією з таких професій, для якої неодмінними є професійні навички, вміння та знання, переконання, спеціальна освіта службовців. Виконання державними службовцями завдань і функцій держави на професійній основі має гарантувати сталість і стабільність державно-службових відносин, добробут суспільства й силу держави, бездоганність та ефективність управлінської діяльності, її незалежність від можливих політичних змін.

Поняття «орган» є частиною ширшого поняття «організація». Організація — це сукупність людей, що передбачає їх діяльність, спрямовану на досягнення певних цілей і вирішення конкретних завдань. Орган є конкретним різновидом організації. Треба зазначити, що поняття «державний орган» з прийняттям Конституції втратило свою законність використання. За Конституцією, державна влада поділяється на законодавчу, виконавчу та судову; контрольно-наглядові функції, за перехідними положеннями Конституції України, здійснює Прокуратура; місцеві державні адміністрації як органи виконавчої влади делегують частину своїх повноважень органам місцевого самоврядування.

Кожний орган є частиною держави, державного механізму та державного апарату і виконує певні функції. Органи державної влади наділені державно-владними повноваженнями як зовнішнього, так і внутрішнього характеру; вони приймають, реалізують і контролюють нормативні та правові акти.

Орган державної влади отримує відповідний правовий статус після того, як видано законодавчий акт на державному рівні і прийнято про цей орган Положення, затверджене Указом Президента України чи постановою Кабінету Міністрів України.

У функціональному значенні державну службу можна розуміти як конкретний вид діяльності держави, делегований персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування.

Державний службовець — це той, хто займає посаду в державних органах та їх апараті з практичного виконання завдань і
функцій держави та отримує заробітну плату за рахунок державних коштів. Він має відповідну освіту та професійну підготовку, пройшов у встановленому порядку конкурсний відбір або прийнятий за іншою передбаченою процедурою.

Законодавство України визначає зміст діяльності державного службовця, права, обов’язки, обмеження, гарантії, відповідальність. Йому присвоюються в установленому порядку відповідні категорія та ранг.

У грудні 1993 р. було прийнято Закон України «Про державну службу», який спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Поняття державний службовець можна аналізувати з трьох поглядів:

державно-правового — державний службовець — це «слуга» держави, наділений нею повноваженнями різного характеру та значення. Службовець представляє державу в її різноманітних як внутрішніх, так і зовнішніх зв’язках (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями);

адміністративно-правового — державний службовець має владні, організаційно-розпорядчі повноваження. Він — представник влади, який вживає юрисдикційні заходи і повноваження та застосовує адміністративно-правові санкції;

кримінально-правового — державний службовець — це особливий суб’єкт кримінальної та адміністративної відповідальності.

Поняття «державний службовець» є фактично похідним від поняття «державна служба».

Він реалізує державну владу в різних сферах суспільного життя у відповідних правових формах і за допомогою певних методів управління. Діяльність державних службовців виявляється по-різному. Зокрема,державні службовці:

· здійснюють функції нормо-проектного, організаційно-розпорядчого та консультативно-дорадчого характеру, реалізують повноваження; отже, державна служба — це виконання та/або забезпечення виконання завдань і функцій держави від її імені особою, котра перебуває на посаді в органах державної влади чи місцевого самоврядування;

· виконують юридично-владні приписи для різних суб’єктів права в системі управлінської ієрархії (готують та видають накази та розпорядження, дають вказівки і т. д.);

· реалізують юрисдикційні дії, тобто застосовують заходи державного примусу до юридичних і фізичних осіб;

· займаються організаційною діяльністю та здійснюють розпорядчі операції тощо.

Діяльність державних службовців має важливі правові наслідки, оскільки вона утворює, зміцнює і припиняє правовідносини. Усі форми діяльності державних службовців є необхідними елементами державного керівництва і нерозривно пов’язані з реалізацією влади.

Державні службовці виконують здебільшого адміністративні функції. Управлінські працівники займаються працею, специфічною за цілями, завданням, змістом і результатами. У процесі такої управлінської діяльності зазвичай матеріальні цінності безпосередньо не створюються. Ця робота передбачає вироблення та реалізацію цілей, завдань і напрямів державотворення, соціально-економічного розвитку, регулювання суспільної життєдіяльності та суспільних відносин тощо. Праця службовців є інтелектуальною, розумовою, психологічно насиченою, відповідальною, пов’язаною, головним чином, із впливом на свідомість людей, на поведінку та виховання, з осмисленням і продукуванням найскладнішої соціальної інформації.

Статус державного службовця — особливий вид спеціально визначених і гарантованих державою норм, що характеризують місце державного службовця в суспільстві.

Правовий аспект статусу державного службовця визначається Конституцією України, Законом України «Про державну службу», іншими нормативно-правовими актами. Він характеризується сукупністю прав, обов’язків та обмежень. При цьому слід розрізняти загальні права, обов’язки і обмеження, встановлені для всіх державних службовців, від посадових прав, обов’язків і обмежень, визначених для конкретних посад.

Дослідження й удосконалення правового регулювання інституту державної служби неможливе без уточнення змісту понять «посада» і «посадова особа». Адже характерною особливістю організаційної структури державно-правових різновидів соціальних систем є те, що вона постає перед нами як структура соціальних позицій (посад): посада — первинний осередок, вихідна організаційно-структурна одиниця державних органів, державних підприємств, установ, організацій, що визначає службове місце і становище учасників управлінського процесу. Тобто посада — одна з ознак організаційного та правового положення державного службовця.

Разом з тим, деякі вчені-юристи відзначають, що більш плідним з урахуванням компетентного характеру управлінських проблем є міжгалузевий, державно-правовий підхід до поняття посади. Так, Ю. О. Розенбаум характеризує посаду як державно-правове встановлення, М. П. Орзіх звертає увагу на те, що традиційний розгляд посади спричиняє зміщення цього первинного елементу державної служби та визнання державного органу первинною клітинкою апарату управління.

Посада утворюється у розпорядчому порядку. Правовими актами компетентних органів визначаються її назва, місце у службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається у штатний розпис, в єдину номенклатуру посад службовців. При цьому найменування посад має максимально точно віддзеркалювати зміст і характер роботи, що виконується працівником.

Посада є часткою структури органу, виявом його компетенції у вигляді владних повноважень, якими наділяється саме посада,
а не конкретний службовець.

Функціональна класифікація органів державної влади та місцевого самоврядування закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудованої відповідно до організаційно-правового статусу органів та їх функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні. При цьомудо політичних посад повинні належати посади міністрів, а до державної служби — патронатні та адміністративні посади.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз’яснення самого визначення політичної посади та політичного діяча. Політичну посаду обіймає політичний діяч для реалізації своєї політичної програми, що була опосередковано чи прямо схвалена шляхом обрання цієї особи на зайняття посади чи призначення на посаду для реалізації визнаної державою програми діяльності органу державної влади.

Водночас сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлених громадян на державних посадах.

Необхідно зазначити, що чинне законодавство України про державну службу не передбачає наявності категорії «державна посада». Її введення потребує значної науково-теоретичної розробки, пов’язаної з певним відокремленням від поняття посади державного службовця та узгодженням із категорією «посадова особа».

Можна запропонувати таке визначення поняття «державна посада»: державна посада — це посада в органах державної влади, що утворюються відповідно до Конституції України, з певним колом обов’язків щодо виконання та забезпечення завдань і функцій держави, віднесених до повноважень даного органу, грошове утримання на якій здійснюється за рахунок державних коштів.

Запровадження категорії «державна посада» потребуватиме законодавчого визначення реєстру цих посад з досить детальним викладенням статусу кожної (прав, обов’язків, повноважень за посадою, освітньо-кваліфікаційних вимог).

Правовий статус органу державної влади визначається порядком утворення та призначенням керівництва, визначенням компетенції та повноважень, визначенням його структури, місцем у механізмі держави та державному апараті (зокрема: підзвітністю, підпорядкованістю та підлеглістю). Останнє встановлює функціональні якості та особливості органу, визначення належності до видів і рівнів державної влади, взаємозв’язок та динамічне співвідношення статусу даного органу зі статусами інших органів державної влади. У межах правового регулювання статусу органу державної влади мають вирішуватися статусні проблеми окремих його підрозділів, раціонального розподілу повноважень і відповідальності серед структурних підрозділів органу та державних службовців.

У різних джерелах по-різному дається тлумачення поняття «посадова особа». Переважна більшість учених — представників науки адміністративного права вважають суттєвим для поняття посадової особи такі ознаки:

1) це особи, які перебувають на державній чи громадській службі, тобто є службовцями, обіймають відповідні посади;

2) це особи, які мають специфічні повноваження: державно-
владного або розпорядчого характеру, або такі, що вимагають виконання юридично-значущих дій управління людьми чи майном.

Звичайно при конструюванні загальнотеоретичного поняття посадової особи використовується вказівка на володіння нею державно-владними повноваженнями. Адже фіксація цієї особливості має принципове значення, оскільки відображає сутність правового статусу посадової особи і, зокрема, зумовлює особливий характер її юридичної відповідальності. Але якщо обмежитися тільки її виділенням, то таке визначення буде надмірно формальним і неповним, залишається нерозкритою соціальна природа статусу посадової особи, призначення її службових повноважень.

З цього приводу професор В. Б. Авер’янов у книзі «Державне управління: теорія і практика» проводить дослідження, яке дає можливість виявити новизну (порівняно з адміністративно-правовим баченням) постановки проблеми — єдиного для всіх галузей права поняття посадової особи. У чому ж вона про-
являється?

1.Є прагнення чіткіше окреслити зміст державної служби: а) це служба лише в органах державної влади; б) або й на державних підприємствах, у державних установах.

2.Управлінські відносини неможливі без владного суб’єкта. Тому вчені єдині у визнанні владної природи повноважень посадової особи як суттєвої ознаки створюваного визначення. За ознакою зв’язку з державою державновладні повноваження відрізняються від повноважень, які ґрунтуються на громадській владі.

3.Подолання галузевого різнобою в тлумаченні поняття «посадова особа» автори вбачають у поєднанні юридичного критерію (владних повноважень) та матеріальних ознак посадової особи (здійснення управлінських функцій).

З цього окреслюється бачення єдиного поняття «посадова особа»: це — службовець, діяльність якого з метою реалізації управлінських функцій має владно-розпорядчий характер і спрямована на організацію й забезпечення якості праці службовців та інших учасників службових відносин .Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників органів державної влади та їх апарату, інші державні службовці, на яких покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій[53] .

Слід зупинитися на понятті «державно-службові відносини» , щоє об’єктом регулювання законодавством державної служби. Їх можна класифікувати за двома основними групами:

1) відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме — у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; установленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини мають адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби;

2) відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів.

Закон України «Про державну службу» визначає регулювання суспільних відносин, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також формулює загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Становище особи і громадянина в демократичній правовій державі характеризується місцем, яке вона займає в системі су-
спільних відносин, сукупністю прав, обов’язків, повноважень, обмежень, гарантій (правовий аспект), посадою, яку вона обіймає в структурі державного механізму (організаційний аспект), матеріальною забезпеченістю (матеріальний аспект) та суспільним ставленням до неї (моральний аспект).

Зрозуміло, що наведені аспекти тісно пов’язані між собою, впливають один на одного і в сукупності визначають статус особи чи громадянина в суспільстві.

Основні концепції бюрократії
та сучасні тенденції
розвитку державної служби

10

Державна служба є і у майбутньому залишиться одним з головних інститутів держави.

У будь-якому сучасному суспільстві апарат державного управління практично цілком побудований на бюрократичних принципах.

Важко уявити сучасну державу без розвинутої системи бюрократії. Так звану раціональну демократію справедливо відносять до найбільш важливих соціальних винаходів людської цивілізації.

Розглянемо, що саме являє собою поняття «бюрократія». Бюрократія — від французького bureaucratіe, буквально — панування канцелярії або від bureau — бюро, канцелярія і грецького kratoz — влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Специфічні особливості роботи органів влади (бюрократії) багато в чому об’єктивні — розростання й ускладнення функцій (звідси і розширення кадрів управління й контролю), володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливість готувати, складати та інтерпретувати державні рішення і акти, листуватися з населенням, відповідати на його запити.

Поняття «бюрократія» вживається в таких значеннях:

· соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, протиріч, конфліктів і матеріалізація як організаційно-управлінського, так і політичного відчуження;

· система управління, що здійснюється за допомогою відокремленого від суспільства апарату влади, який стоїть над суспільством, має специфічні функції і привілеї;

· прошарок людей, пов’язаних із цією системою.

Бюрократія органічно пов’язана з економічними відносинами, політичними структурами та ідеологічними формами свідомості на будь-якому етапі суспільного розвитку. Система понять «бюрократичні відносини» — «державний (політичний) формалізм» — «політичний розум» дає змогу охарактеризувати соціальну природу бюрократії в її цілісності й різноманітності.

Аналіз бюрократії не зводиться до емпіричного описання управлінської, політичної та ідеологічної сфер суспільства і не є розділом теорії і практики державного права. Категоріальний апарат теорії бюрократії є засобом боротьби на практиці та в теорії з повсякденними і рафінованими формами проявлення політичних ілюзій. Дослідження соціальних інтересів має ключове значення для пізнання цих ілюзій, що існують у предметних і вербальних формах.

Бюрократичні відносини обумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, протиріч і конфліктів між державою і суспільством, владою і громадянами. Ці протиріччя і конфлікти ніколи не будуть адекватно відтворені державними чиновниками, оскільки вони включені до певної системи практичних і пізнавальних відносин самої влади.

Існування даних протиріч у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії. Розглянемо ці концепції.

Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв’язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов’язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва.

В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб’єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;

г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків (наприклад, обов’язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюро-
кратична організація — найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному су-
спільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером — «монократичну бюрократію»).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики — «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація — це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія — це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об’єктивності над суб’єктивністю.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія — найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії — незалежність від суб’єктивного впливу на прийняття рішень.

Отже, як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон сприймали бюрократію позитивно.

Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає:

1) підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником;

2) органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму;

3) перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії;

4) корпоративність, користолюбство цієї ієрархії;

5) кар’єризм як спосіб її життя;

6) посягання на монопольну компетентність;

7) формалізм.

Найбільш інтегральною характеристикою Марксового бачення бюрократії є поширення на неї його знаменитої теорії відчуження. У цілому ж бюрократія, на думку К. Маркса, є організм паразитичний, принципово нездатний бути ні носієм розуму, ні виразником загальних інтересів.

Незважаючи на те, що дана критика ґрунтувалася на аналізі дуже обмеженого матеріалу (діяльність прусської бюрократії першої половини XІX ст.), не можна відмовити у глибині і великій узагальнюючій силі поглядів К. Маркса: негативні прояви бюрократії він позначив точно. Його судження (щоправда, різною мірою) можуть бути застосовні до більшості сучасних бюрократій.

Усе-таки, на нашу думку, погляд К. Маркса на проблему містить принциповий дефект. Це — ідеологізована однобічність, обмеженість. Як послідовний антидержавник, К. Маркс, природно, не бачив нічого позитивного й у сучасній йому формі державного управління.

Крім К. Маркса, з критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як Л. Мізес, Р. Мертон та інші. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб’єктом владних відносин, політизується, чиновники використовують бюрократичні методи як самоціль для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); при пануванні бюрократії людина не може вважати себе
вільною (Л. Мізес).

Але якщо прийняти такого роду критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з рішенням важливіших проблем і до того ж користуються у громадян високим авторитетом.

«Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «ім-
перська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми — бюро-
кратії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (насамперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями проти-
лежна їй.

Одним із секретів її унікальної стабільності (протягом 2 тис. років до XІX ст.) було те, що попри всю гігантську роль чиновництва у функціонуванні системи, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою. Цьому служив принцип «атомізації» бюрократії. Для запобігання, здавалося б, неминучого в подібних випадках процесу утворення бюрократичної корпорації, діяла низка механізмів роз’єднання чиновників та їхніх інтересів.

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

· відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

· постійний надлишок кандидатів на посаду;

· крайня обмеженість строку службової кар’єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних си-
стем особистої відособленості для просування вгору;

· особиста залежність усіх чиновників від правителя;

· жорстокі заходи щодо небажаних зв’язків у середовищі чиновників;

· фінансова залежність чиновника не від жалування, а від
його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

· відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

· особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

Таким чином, азіатський тип бюрократії можливий тільки в умовах абсолютистських монархій, східних деспотій, при авторитарних правителях, таких як Й. Сталін. Даний тип бюрократичної організації не сприяє раціональному функціонуванню державного апарату, є абсолютно неприйнятним для демократичних держав.

Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Конструкція М. Вебера багато в чому стала основою для розвитку адміністративних наук у XX ст. Особливо це стосується «формальної» («класичної») теорії, що сконцентрувала зусилля на вивченні організаційних структур, їхньої ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу різних рівнів службовців, нормалізації регулювання всіх сторін діяльності організації.

З кінця 20-х рр. XX ст. паралельно почала становитися школа людських відносин, яка робила акцент на організації як людській системі, на соціальних і соціально-психологічних аспектах поводження її членів.

Певний час ці школи розвивалися відносно ізольовано. Згодом процеси їхнього взаємного впливу інтенсифікувалися, і на цій основі виник новий напрям у дослідженні бюрократії.

Проте, натиск або на формально-структурний, або на людський бік організації як і раніше розділяв представників різних шкіл. Веберівська модель стоїть ближче до «формальної» школи. Тому її первісне збагачення, тобто рух убік того, що називається «реалістичним» трактуванням бюрократії, відбулося насамперед за рахунок включення до моделі суб’єктивного, людського виміру організації, але на першому етапі без принципового переосмислення самої моделі в цілому.

Деякі дослідники історії розвитку адміністративних наук вважають, що необхідність доповнити веберівсько-вільсонівську концепцію раціональної бюрократії, її певна обмеженість були усвідомлені в роки другої світової війни і незабаром після неї. Серйозними кроками в цьому напрямі стали роботи Г. Саймона, П. Блау, М. Крозьє, які з’явилися в 50—60 рр. ХХ ст. Однак з позиції сьогодення видно, що на цьому етапі відбулося лише переформування тієї самої теоретичної конструкції.

Так, якщо М. Вебер представляє ціннісно-нейтральний підхід, то позицію Г. Саймона можна назвати фактично ціннісною, але лише в тому сенсі, що він доповнив теорію формальної організації елементами теорії неформальної організації.

Інший, справді альтернативний підхід почав формуватися лише наприкінці 70-х рр. XX ст. зусиллями Д. Вальдо, В. Острома. Виражаючи загальний дух багато в чому революційного для Заходу часу — кінця 60—початку 70-х рр., вони критикували підхід, за яким намагалися представити бюрократію вищою формою організації, що дозволяє якнайкраще вирішувати проблеми сучасної цивілізації.

З’явилися концепції «чуйності» адміністрації, поліцентризму, «плоских структур» тощо. Зрозуміло, що принципи конструкції сучасної організації не могли бути відкинуті ні в серйозній теорії, ні тим більше на практиці.

Відбувся скоріше певний синтез старого і нового підходів, заснований на децентралізації управління, наближення його до людей і їх проблем при збереженні достоїнств, заснованих на веберівських постулатах формальних підходів до організації.

Без сумніву, концепція М. Вебера є епохальною в адміністративній науці і практиці, вона стала фундаментальною основою управління в індустріальному суспільстві. Але разом з тим, і це неминуче, вона потребує доповнення, збагачення іншими підходами. Отже, відбулася еволюція в науці про управління.

По-перше , на додаток до веберівської моделі організації висува-
ється модель, у рамках якої суб’єктивний фактор виступає вже не як джерело «перешкод», що підлягає зменшенню і в ідеалі усуненню, але як невід’ємний та істотний, а у певному сенсі і головний компонент будь-якої реальної організації. З цим фактором потрібно не боротися (тим більше, що така боротьба в принципі безперспективна і тому безглузда), а прагнути глибше зрозуміти його і, поєднавши з формальними компонентами веберівської моделі, створити єдину всеохоплюючу модель організації. Така модель дає змогу використовувати як об’єктивні, так і суб’єктивні елементи для досягнення більш високого рівня організаційної ефективності.

По-друге , зроблений наступний, ще більш принциповий крок: піддані сумніву домагання представників моделі бюрократичної організації як найкращого для всіх випадків механізму вирішення проблем сучасного суспільства.

Крім даних теорій бюрократії, розроблялися шляхи досягнення найбільшої ефективності бюрократії. Так, С. Біялер (США) зазначав, що найбільше відповідає ідеальним принципам прогресивна бюрократія, коли адміністрація залежить від споживачів і керується їхніми інтересами, тоді вона гнучка, мобільна. Негативними типами, на його думку, є бюрократія, пов’язана з політичним лідером, і корпоративна бюрократія.

Таким чином, реалістичне трактування бюрократії — це підходи, що розвиваються і поєднують основи веберівської теорії з критикою її абсолютизації як універсального зразка. Основа критики двояка — наукова і світоглядна.

Наукова критика ґрунтується насамперед на даних сучасних соціології і психології, що свідчать про величезну роль неформальних зв’язків між людьми, а також їхніх почуттів, орієнтації, настанов, — обставина, недооцінена послідовниками «чистої» веберівської моделі.

Світоглядна критика, з одного боку, заснована на гуманістичних і загальнодемократичних ідеалах, з іншого — багато в чому відтворює нігілістські концепції відчуження людини в системі бюрократичних відносин.

Основні тенденції розвитку державної служби. На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.

У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба[54] .

Переконливим доказом цього висновку є те, що, починаючи з березня 1993 р., в США наполегливо і послідовно здійснювалася чергова (одинадцята в минулому столітті) адміністративна реформа. Головна мета перебудови державного апарату полягає в тому, що «уряд має працювати краще, а коштувати менше». Її основою є удосконалення організації діяльності органів влади та її змісту, спрямованих на досягнення певних цілей. На федеральному рівні ці питання унормовуються GOVERNMENT PERFORMANCE AND RESULT ACT. У деяких штатах приймаються аналогічні за змістом акти, що певним чином перебудовують діяльність місцевих органів.

У Бельгії на державному рівні приймається нормативний документ з питань удосконалення адміністративної діяльності органів влади, що має назву «план Коперніка».

Для досягнення основної ідеї реформування державного управління в США та контролю за реалізацією цього акту було створено спеціальний офіс на чолі з віце-президентом А. Гором, який розробив 384 рекомендації і 1250 конкретних пропозицій, спрямованих на поліпшення функціонування державного механізму на всіх рівнях.

Перебудова державної служби як у США, так і в інших розвинутих країнах світу була викликана зростанням невдоволення населення щодо змісту та якості діяльності державних установ. Вона здійснюється сьогодні за допомогою провідних фахівців у сфері менеджменту на підставі новітніх досягнень науково-технологічної та інформаційної революцій, з урахуванням найкращих моделей у цій галузі у світовому масштабі. Виходячи з цього, дослідження, вивчення, узагальнення і впровадження в життя позитивного міжнародного досвіду у сфері державної служби набуває сьогодні для України особливо актуального значення.

У сфері державної служби реформування спрямоване на забезпечення її результативного, економічного та ефективного функціонування. Це означає необхідність функціонування державної служби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімальними витратами. Більшість адміністративних реформ[55] у розвинутих країнах у даному напрямі була підпорядкована вирішенню саме цього найважливішого завдання. Незважаючи на зростаючу зацікавленість суспільства в інших цінностях державної служби, таких як чутливість до суспільних потреб, рівність
і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес прийняття рішень тощо, результативність і ефективність залишаються головною метою і критеріями оцінки функціонування державної служби.

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:

· цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

· поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу;

· відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;

· забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;

· обмеження кількості підлеглих, що підпорядковуються одному керівникові;

· диференціація лінійної, функціональної та штабної діяльності;

· використання принципу управління по відхиленнях, тобто дії керівництва мають випереджаючий характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;

· забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.

Ефективність функціонування державної служби значною мірою залежить від якості персоналу. У зв’язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця[56] , відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.

У більшості західних країн принциповим інструментом у плануванні та реалізації державних програм, розподілі державних пріоритетів, управлінні поточними програмами, забезпеченні зв’язку між виконавчою та законодавчою владами, контролем та відповідальністю є бюджет. У ХХ ст. бюджету відводилася найважливіша роль у законодавчому контролі за діяльністю державної служби.

Останнім часом у США особлива увага в організації державної служби приділяється впровадженню системи вимірювання ефективності її функціонування на основі результатів[57] . Це послужило стимулом до реалізації лозунгу «робити більше з меншими затратами» на всіх рівнях уряду і державної служби. Вимірювання виконання за результатами нині стає суттєвим інструментом підвищення продуктивності праці в США. За визначенням професора П. Д. Епстейна[58] , вимірювання виконання є урядовим способом визначення державної служби — чи забезпечує вона якісний продукт за помірну ціну.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємопов’язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства або його окремих сегментів.

Методологічні проблеми
державної служби

11

На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави наукове пізнання, роль науки в соціально-економічних перетвореннях стали предметом дискусій та пошуку, кінцевою метою яких є визначення загальних закономірностей її функціонування та розвитку. З-поміж цих дискусій одне із чільних місць посідають дискусії щодо вдосконалення методології наукового пізнання.

Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі спрямована насамперед на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів. Концептуально-методологічний каркас, що успішно обслуговував науку протягом останніх десятиліть, у багатьох випадках неадекватний сучасним завданням. Актуальності набувають методологічні напрями новітнього розвитку наукового пізнання.

Найближче майбутнє науки не може визначатися екстенсивним зростанням як самої науки, так і її методологічного забезпечення. Але разом із тим у сукупності проблем, що очікують свого наукового вирішення та найбільше хвилюють сучасне суспільство, все вагоміше місце посідають проблеми міждисциплінарного характеру, з різних наукових галузей, що не можуть бути вирішені шляхом екстенсивного розвитку знання, спираючись на існуючі форми, методи та принципи пізнавальної діяльності. Саме ці проблеми викликають необхідність методологічного оновлення науки. А воно не може обмежитися рамковими умовами окремих завдань, воно неминуче захоплює й захоплюватиме все наукове мислення, самі засади, на яких ґрунтується технологія наукової діяльності.

Методологічна діяльність науковців спрямована не на конкретні об’єкти живого чи неживого походження, а на організацію розумової діяльності. Так, Г. П. Щедровицький протиставив методологічну роботу конкретно-науковій та філософській діяльності за ознаками[59] , що подані нижче.

По-перше . Методологічна робота включає критику, проблематизацію, схематизацію, програмування, конструювання, проектування, онтологічний аналіз (тобто аналіз реально існуючих об’єктів, явищ і процесів), нормування. Її призначення полягає в обслуговуванні всього «універсуму» людської діяльності проектами та приписами, методами діяльності, що перевіряється на спроможність реалізації та отримання практичних результатів. Зміст методологічної роботи не стільки в пізнанні конкретного об’єкта, скільки у виробленні науково обґрунтованої методики дослідження, проектування, прогнозування, синтезу.

По-друге . Методологія відрізняється від методики тим, що максимально насичена науковими та практичними знаннями, включає рафіноване дослідження як чітко обмежену складову, що підлягає унормуванню.

По-третє . Методологія розширює науковий підхід, створюючи складні композиції знань з будь-яких наукових галузей та знань різного типу, підтримуючи спрямування як на розподіл наукових галузей та типів знань і відповідних ним типів мислення, так і на їх інтеграцію та консолідацію. Методологія призначена створювати, інтегрувати та використовувати знання про знання.

По-четверте . Методологія поєднує знання про діяльність і мислення зі знаннями про об’єкти діяльності та мислення. У способах поєднання міститься найважливіша особливість методології, що визначає логіку рефлексії, тобто логіку роздумів, аналізу та передбачення ситуації індивідом-дослідником.

По-п’яте . Методологія враховує різноманітність і множинність позицій дослідника відносно об’єкта дослідження чи створення. Такий підхід дає змогу врахувати різні уявлення з різних позицій щодо даного об’єкта, і тільки після цього виникає можливість поставити запитання про реконструкцію чи утворення об’єкта, не забуваючи, що онтологічне уявлення є істинним лише з історично обмеженого погляду. При цьому критерій об’єктивності, як правило, змінюється залежно від змін як зовнішніх, так і внутрішніх чинників, у тому числі часових.

По-шосте . Об’єднання знань відбувається не за схемами об’єкта, а за схемами самої діяльності. При цьому інтегруються ключові позиції, на підставі яких фахівці, працюючи в єдиній кооперації та над єдиним об’єктом, будують свої уявлення про об’єкт, що змінюється чи утворюється.

Методологічна діяльність визначає ставлення до попередньої та нової діяльності і містить дослідження, описання динаміки змін норм, методичну діяльність. Остання або здійснюється на підставі фіксованих норм, або передбачає проектування нових засобів, або містить проектування діяльності.

Використання наведених аспектів методології, що спрямовані на реформування існуючих та створення нових об’єктів, суттєво сприяє підвищенню спроможності науки вирішувати складні завдання трансформаційного періоду розвитку суспільства.

Отже, методологія державної служби як науки є, по суті, певним способом організації дослідження на основі використання конкретно визначеного арсеналу державотворчого процесу.

Методика й методологія досліджень визначаються, з одного боку, складністю об’єкта і предмета дослідження (державної служби та її компонентів), з іншого — міждисциплінарним характером самої науки.

З огляду на складність предмета та об’єкта державної служби, «родинних» зв’язків науки із суміжними суспільними дисциплінами (теорією соціального управління, теорією держави та права, наукою адміністративного права, теорією соціальної інформації, політологією, філософією, соціологією, психологією, економікою, географією, історією, етнографією, екологією, антропологією, демографією та ін.) логічним виглядає висновок щодо використання державною
службою майже всіх методів з широкого арсеналу суспільних наук.

У науковій літературі вирізняються три рівні методологічних знань щодо пізнання управлінських об’єктів (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Методологічний арсенал досліджень
у сфері державного управління

Найвищий рівень — це система філософських знань, що є теоретичною базою і методологічним орієнтиром для всіх суспільних наук, зокрема для державно-управлінських досліджень. Це — рівень загально-методологічних основ даних досліджень. Сюди можна віднести також методи кібернетики та загальної теорії систем.

Другий рівень, який можна умовно назвати «управлінським», являє собою систему конкретних управлінських наук. Вони мають велике значення у вивченні проблем державного управління з позицій кожної науки. Ці знання визначаються як окрема методологічна основа досліджень (третій рівень).

Четвертий рівень методологічних знань можна охарактеризувати як спеціально-методологічну основу державно-управлінських досліджень. Сюди віднесено низку суміжних наукових дисциплін, зокрема загальну теорію соціального управління, теорію держави та права, науки адміністративного права, теорії соціальної інформації тощо.

Складовими методологічної бази дослідження стали об’єктивність та історизм, ціннісний і структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного та раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, якого потребує комплексний розгляд аналізованого феномена. Системний підхід в українській юридичній науці почав застосовуватися ще в 60-х рр. ХХ ст. і одержав розвиток уже сьогодні.

Методологія системного дослідження і побудова реальних об’єктів ґрунтуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем в її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом
теорії систем є поняття «цілеспрямованої системи». На основі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.

Для дослідження проблем державної служби важливим елементом загальнометодичних основ є засоби системного аналізу, тому що система державної служби власне і є цілеспрямованою системою на досягнення певних економічних, соціальних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією си-
стем, можна віднести державну службу до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих, цілеспрямованих систем. Складність системи державної служби пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв’язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з іншого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов’язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державної служби, а також безліч зв’язків, які виникають між ними, роблять структуру державної служби складною, такою, що погано піддається формалізації.

Елементи системи державної служби визначаються властивостями та характеристиками, що впливають на такі параметри її функціонування, як швидкодія, гнучкість, точність реагування та зміни в зовнішньому середовищі.

У системі державної служби можна виокремити такі структури, як організаційна, інформаційна, комунікативна, цільова, мотиваційна тощо.

Але слід підкреслити, що однак досі існують різні погляди стосовно змісту і сфери застосування системного аналізу. Так, Є. П. Голубков[60] дає визначення системного аналізу як «... сукупність наукових методів і практичних прийомів розв’язан-
ня різноманітних проблем, що виникають в цілеспрямованій діяльності».

Є. Г. Юдін[61] виділяє ще один дуже важливий аспект системного аналізу — комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу: «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв’язання великих комплексних проблем у сфері управління».

Серед учених немає єдиної думки щодо комплексного підходу до наукових досліджень. Одні автори стверджують, що наука завжди була комплексною і що комплексність іманентно притаманна науці. Інші вважають, що комплексність — якісно нова властивість саме сучасної науки. Треті ототожнюють комплексність із термінами «системність», «інтегративність», «синтетичність» тощо.

Не вдаючись до полеміки з дослідниками питань комплексності в науці, зупинимося на тому, що під комплексним вивченням розуміються три аспекти цього виразу. По-перше, всебічне вивчення одного об’єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов’язаних питань. По-друге, один об’єкт або навіть одна його властивість визначається за допомогою різних методів. І нарешті, по-третє, одне питання вивчається з позицій різних наук. Це так званий міждисциплінарний підхід.

Загальновідомо, як важко синтезувати знання стосовно одного і того самого об’єкта, одержані з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань, створити концепцію, що дає всебічну характеристику об’єкта (явища). Потрібно мати на увазі, що однією з властивостей системи є те, що ціле не є звичайною сукупністю частин (йдеться про емерджентність системи).

Комплексний підхід до вивчення об’єкта породжує немало складних методологічних питань. Одним із важливіших є співвідношення логіки спеціального і логіки комплексного дослідження.

Використовуючи системний або комплексний підходи до дослідження проблем державної служби, необхідно обов’язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства неможливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки ХХ ст. сприяли кардинальному перегляду існуючих уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Стратегічним завданням для реформи державної служби є створення незалежної професійної державної служби для ефективної розробки економічної та соціальної політики й надання державних послуг. Це вимагає розробки і реалізації нових уявлень про сучасну державну службу.

Для вдосконалення державної служби важливим є розуміння необхідності врахування об’єктивних законів суспільного розвитку, глибоких теоретичних узагальнень, особливостей і тенденцій розвитку суспільного життя. При цьому потрібно пам’ятати, що важливим є не тільки досягнення мети, а й шляхи та засоби її досягнення, соціальні наслідки.

Метод — це спосіб, підхід, інструмент, яким користується
певна наука для дослідження закономірностей і категорій, що становлять її предмет. Які ж методи використовує державна служба? Їх можна поділити на три групи.

Перша група — загальнофілософські методи . Насамперед це соціологічний метод , який передбачає з’ясування впливу на державну службу суспільних відносин, соціальної структури, ідеології та культури.

Нормативний, або нормативно-ціннісний , метод орієнтує на розробку ідеалу державної служби, в основі якого — загальне благо, справедливість, повага людської гідності, а також визначає шляхи його практичного втілення.

Функціональний метод передбачає аналіз різних взаємозв’язків між явищами в реальній дійсності. Наприклад, аналіз взаємозв’язків між рівнем економічного розвитку, політичним устроєм та державною службою тощо.

Системний метод розглядає державну службу як цілісну, складно організовану систему, як саморегульований механізм.

Інституціональний метод орієнтує на вивчення інститутів (держави, урядових установ), за допомогою яких здійснюється діяльність державної служби.

Психологічний метод у центр дослідження ставить не людину як представника роду, а конкретного індивіда та орієнтує на вивчення суб’єктивних механізмів, психологічних мотивацій поведінки. Одне з центральних місць у психологічному методі посідає психоаналіз, основи якого розробив З. Фрейд. Значну увагу він приділяв підсвідомим психологічним процесам. Психоаналіз виходить з того, що гострі афективні переживання людини не зникають із психіки, а витісняються у сферу підсвідомості й продовжують активно впливати на поведінку, зокрема при авторитарному типі особистості, яка прагне за допомогою влади подолати відчуття власної неповноцінності.

Критично-діалектичний метод орієнтує на критичний аналіз державної служби, вияв суперечностей як джерела її саморуху.

У сучасній науці широко використовується порівняльний метод , який передбачає зіставлення однотипних явищ з метою виявлення їх загальних рис і специфіки, винайдення найбільш ефективних форм організації чи оптимальних шляхів вирішення завдання.

Історичний метод вимагає вивчення явищ у їх послідовному часовому розвитку, виявлення зв’язку минулого, сучасного та майбутнього.

Аналіз пізнавальних засобів державної служби не вичерпується загальнофілософськими методами дослідження об’єктів і має ще дві групи методів.

Другу групу методів часто називають загальнонауковими , бо вони належать не лише до державної служби, а й до науки в цілому. Це — аналіз і синтез; індукція і дедукція; моделювання; теорія ігор; математичні, кібернетичні, прогностичні методи .

Третя група — методи емпіричних досліджень , тобто використання статистики, насамперед електоральної; аналіз документів; анкетування; реальні спостереження тих чи інших подій тощо.

На сучасному етапі державна служба твердо стала на шлях синергетики, об’єднання методологічних підходів, одночасного використання різних методів досліджень.

Методологія системного підходу
в державному управлінні
та державній службі

12

Застосування методології системного підходу в державному управлінні, особливо для розвитку державної служби, потребує певного аналізу попередніх методологічних напрямів.

Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі синтезу. Інша характерна особливість сучасної науки пов’язана із зростанням у ній ролі порівняльно-типологічних досліджень, що характерно для гуманітарних галузей.

Зміна типу завдань природно веде до зміни типу предметного змісту, яким керуються наукові дисципліни. Спрямованість на синтез методологічно забезпечується конструюванням певної послідовності дослідження, зокрема систем.

Система стає саме системою та ще й доцільною системою, коли прямує до досягнення певної мети або певних цілей. Си-
стемою можна назвати тільки ту сукупність вибірково залучених елементів, у яких взаємодія та взаємовідношення на-
бувають характеру взаємосприяння діяльності елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи). Саме мета або корисний запрограмований результат виступають як системоутворюючий фактор (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Категорія «система» та її функції

За наявності мети дії системи набувають цілеспрямованого характеру та ознаки спрямування до сопродукування досягнення загальної мети. Прагнення сопродукування досягнення загальної мети продукує взаємодію та взаємосприяння, що об’єднує певних суб’єктів саме у систему. У даному разі мета виступає як системоутворюючий фактор, що обумовлює наявність системно-цільового аспекту теорії системного підходу.

У методологічному відношенні до появи категорії «системо-
утворюючий фактор» синтез будували на основі функціонального уявлення про об’єкт дослідження. При цьому різноманітні характеристики об’єкта синтезувалися в цілісну картину за допомогою системи функцій, до того ж функція, як правило, розглядалася як взаємозв’язок, що визначає порядок включення частини в ціле.

Але мета вимагає засобів, дій для її досягнення. Діяльність системи, її компонентів для досягнення мети, дії із застосуванням певних засобів є не що інше, як виконання функцій системи та її елементів. Функції елементів є похідними від функцій системи, вони — суть функції системи, спрямованої на досягнення цілей системи. Так чи інакше, «працюючи» на головну мету, елементи виконують свої специфічні функції, що забезпечують досягнення їхньої специфічної мети (специфічних цілей), яка є декомпозованою метою системи. Наявність у загальносистемної мети підцілей, тобто власних цілей елементів системи, обумовлює формування окремих функцій елементів або декомпозицію загальносистемних функцій. Треба зазначити, що реалізація цих функцій спрямована на досягнення мети системи. Таким чином, функції системи та функції елементів системи обумовлюють системно-функціональний аспект системного підходу [62] .

Системно-функціональний аспект надає можливість перейти до питань структури системи. Сукупність функцій та їх ієрархічна побудова дозволяє уявити об’єкт як організовану систему.

Структура системи, що синтезується відповідно до декомпозованої мети з урахуванням функцій та зв’язків, виступає як організований комплекс засобів досягнення загальної мети. Характерною рисою є те, що кожний з елементів структури по щаблях ієрархії є засобом досягнення мети підсистеми більш високого рівня. Тим самим досягається результат процедурних складових категорії «система»: взаємодії та взаємосприяння.

Розгляд структури системи за своїм основним методологічним спрямуванням близький до структурно-функціонального аналізу в соціології[63] та структуралізму, що отримав поширення в багатьох гуманітарних науках[64] . Ці два наукових напрями обґрунтували, що структура обумовлена зв’язками між елементами системи. Для завдань дослідження існуючих систем такий підхід доцільний. Завдання синтезу систем у центр розгляду ставлять мету та функції, що забезпечують її досягнення. Тим самим структура системи, а далі й її морфологія є похідними від мети та функцій.

Неодмінними ознаками будь-якої системи є наявність не тільки структури, а й елементів, саме того, з чого безпосередньо утворена вона сама як ціле. Структуру цілого не можна уявити без складових, оскільки зв’язки, взаємодії не можуть здійснюватися без того, що саме взаємодіє, тобто без елементів.

Але елементи цілісної системи являють собою не набір випадкових, незв’язаних елементів. Вони інтегровані системою, і в цьому розумінні сумісні, певним чином сталі й відносно статичні, хоча й суперечливі. Суперечність, єдність, взаємодія, взаємовідношення, взаємосприяння цих елементів утверджують систему у межах її якостей, забезпечують функціонування і розвиток саме цієї системи. Тим самим структура, внутрішня організація системи обумовлює системно-структурний аспект системності [65] .

Структурний аспект породжує проблематику впорядкованості та організованості. Результатом методологічного усвідомлення цієї проблематики є розширення поняття про зв’язки та їхню типологію, а тим самим створення безпосередніх методологічних передумов для переходу до поняття «системи» як центрального в орієнтації наукового дослідження. При цьому поряд із поняттям «структура» на чільне місце виходять поняття «взаємодія», «взаємосприяння», «динаміка» тощо.

Системно-структурний аспект визначає організацію системи, а також обумовлює її будову, тобто морфологію.

При розгляді морфології системи доцільно використовувати певні методологічні засади елементаризму, що не втратив своєї актуальності для аналізу та синтезу систем[66] .

Для системного дослідження державного управління елементаризм залишиться актуальним при аналізі та синтезі його складових, визначенні їхніх якостей та властивостей. Саме розгляд питань державного управління на рівні органу державної влади, на рівні посади державного службовця в ньому надає можливість урахування системності та цілісності функціонування державного механізму і його складових: державного апарату та державної служби як підсистем державного управління.

Кожний елемент системи, у свою чергу, є системою більш низького рівня та складається з певних відносно елементарних компонентів. Останнє притаманне системно-елементному аспекту системного підходу [67] .

Кожна система завжди є складовою іншої, більш високого рівня системи, і сама, у свою чергу, утворена з елементів підсистем більш низького рівня. Інакше кажучи, жодна система не є ізольованою, безліччю зв’язків вона пов’язана з найрізноманітнішими системами і несистемними утвореннями. Система діє, розвивається у зовнішньому щодо неї самої середовищі, пов’язана з ним безліччю комунікацій.

Для державного управління як складової соціального управління розширення типів зв’язків закладає засади усвідомлення неоднозначної реакції на ті чи інші управлінські рішення. Тобто порушення уявлення про однозначний детермінізм причинно-наслідкових зв’язків, залучення інших типів зв’язків актуалізують використання системного підходу в синтезі та дослідженні си-
стем державного управління.

Поряд з причинно-наслідковими визнання отримали функціональні, кореляційні зв’язки, схеми розвитку тощо.

Але управління в суспільстві не можна уявити без інформації, тих даних, відомостей, що характеризують стан, цілісність си-
стеми у даний момент, показують, якою є мета системи і чи досить точно система йде до мети, якими є відхилення від заданої мети і в чому їх причина. Інформація — спосіб зв’язку елементів системи один з одним, кожного з елементів із системою у цілому, а системи в цілому із середовищем. Це обумовлює наявність ще одного аспекту системності — системно-комунікативного.

Одним із суттєвих і визначальних атрибутів системи державного управління є її цілісність. Цілісність характеризується наявністю інтегративного ефекту взаємодії елементів системи, що не є адитивним до властивостей окремих її елементів.

На основі організмічної концепції, яка набула розвитоку у біології[68] , було доведено, що інтегративні характеристики живого не можуть бути виведені з елементаристських уявлень. Л. Берталанфі теоретично та експериментально довів неспроможність постулату, що система досягає кінцевого стану незалежно від початкових умов (принцип еквіфінальності). Це характерно для суспільних систем, зокрема соціально-економічних. У концептуальному плані це обумовило введення поняття відкритої системи, тобто системи, що отримує впливи ззовні.

Система постійно зазнає збурюючих впливів[69] , як внутрішніх, так і зовнішніх, що є результатом внутрішньої суперечливості системи. Елемент і система; частина і ціле; переривчасте і неперервне; структура і функція; внутрішнє і зовнішнє; організація та дезорганізація; централізація та децентралізація; регулювання та дерегулювання; різноманітність й одноманітність — такий аж ніяк не повний перелік суперечливих сторін і відношень, притаманних системам узагалі і особливо системам соціального порядку.

Суспільним системам крім загальних для всіх систем якостей притаманні й специфічні, що випливають із самої природи суспільства, суперечності та відмінності: між класами і соціальними групами, між інтересами особи і колективу, колективу і суспільства і т. ін.

Це і зовнішні впливи, що не завжди є сприятливими для су-
спільства. Між тим система живе, функціонує, розвивається, подекуди вельми і вельми тривалий час. Отже, поряд зі специфічним підбором елементів, специфічною внутрішньою організацією, структурою тощо, є й інші системозберігаючі фактори та механізми. Вони належать до інтегративних незалежно від того, є вони суб’єктивними чи об’єктивними за своєю суттю. Тим самим виникає ще один аспект системності — системно-інтегративний [70] .

Важливим способом інтеграції, розвитку системи є управління. Ефективне досягнення мети та раціональне використання ресурсів системи можливе при застосуванні програмно-цільових методів стратегічного і тактичного управління. Для функціонування системи визначальним забезпечуючим фактором є наявність необхідних для досягнення мети ресурсів. Матеріальні, фінансові, інформаційні, кадрові та інші ресурси завдяки перерозподілу чи обмеженню можуть вплинути на термін її досягнення (за певних умов узагалі визначити термін досягнення). Ресурси спрямовуються, розподіляються, координуються та контролю-
ються певним органом управління.

Обґрунтування наявності керуючого центру з погляду управління ресурсами підкріплюється також концепцією бюрократії М. Вебера та В. Вільсона. Треба зауважити, що під бюрократією М. Вебер розумів як універсальні бюрократичні принципи організації управління[71] , так і «організацію з пірамідальною структурою влади, що використовує дії універсальних і позаособистісних правил з метою підтримки цієї структури та приділяє основну увагу недискреційним аспектам управління»[72] .

За М. Вебером, основні принципи такі:

1) ієрархічна організація структури управління, заснована на чітко визначених принципах посадової субординації;

2) нормативне визначення компетенції кожного рівня управління;

3) професіоналізм посадових осіб не тільки в розрізі професійних посадових повноважень, а й у сфері норм, правил, процедур, технологій діяльності організації в цілому, тобто в галузі управління.

Зазначені принципи є інваріантними, тобто незмінними, сталими та головними ознаками бюрократії.

Така ж парадигма була розвинена в адміністративній науці наприкінці XІX ст. майбутнім президентом США В. Вільсоном. Його головна наукова праця «Вивчення адміністрації» («Study of Admіnіstratіon», надрукована у 1887 р.) містила такі основні ідеї:

· наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності та відповідальності;

· структурна схожість сучасних урядів;

· відокремлення управління від політики;

· професіоналізм державних службовців;

· організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

· наявність «доброї» адміністрації як необхідна умова розвитку цивілізації та досягнення добробуту[73] .

Однією з ознак системи є наявність керуючого центру як суб’єкта управління та елемента системи, що у поєднанні із засобами, методами та ресурсами управління обґрунтовує системно-управлінський аспект системного підходу.

У розвитку методологічних ідей плідну роль відіграли структуралістські концепції[74] , що довели відносну незалежність синхронного та діахронного аспектів розвитку об’єкта дослідження. Без методологічно обґрунтованого розведення синхронії та діахронії навряд чи можливою є побудова змістовних (механізму функціонування) і конструктивних (механізму розвитку) наукових напрямів, присвячених спеціальному вивченню процесів функціонування. Реалізація цієї тези в конкретних галузях знань супроводжувалася в ряді випадків певним відособленням функціонального та генетичного аспектів одного й того самого об’єкта. Інколи це відособлення ставало настільки значним, що спричиняло формування практично не пов’язаних між собою предметів вивчення. Прибічники синхронічного аналізу не завжди враховували принцип історизму (механізм розвитку), а прибічникам вивчення історії об’єкта бракувало застосування принципу конструктивізму (механізм функціонування).

Позитивним наслідком цього процесу стало усвідомлення суттєвих розбіжностей між механізмами функціонування та механізмами розвитку об’єкта.

Для застосування системного підходу в дослідженні державного управління останній висновок має суттєве значення. Так, за часів Радянського Союзу сталість механізмів функціонування
його державного механізму, у першу чергу — державного апарату, неврахування соціальних та економічних змін і тенденцій розвитку світової цивілізації, заангажованість наукових досліджень призвели до розпаду країни, зміни вектора орієнтації розвитку всього суспільства.

Кожна система не є незамінною, раз і назавжди даною. Вона не є абсолютною, вічною головним чином тому, що їй притаманні внутрішні суперечності. Вона не лише функціонує, але й рухається, розвивається. Кожна система має свій початок і свій кінець, вона переживає час свого зародження, становлення, розвитку, занепаду і загибелі. А це означає, що час є доконечною характеристикою системи, що кожна система історична, що обумовлює наявність системно-історичного аспекту [75] .

Останнє надає змогу відстежити зв’язок, наступність між елементами системи або різними їх станами та всієї системи.

Для соціальних систем утворення нових відбувається різними шляхами. Одна суспільно-економічна формація заступає іншу в результаті соціальної революції. Революція спричиняє докорінні якісні зміни в усіх основних параметрах старої системи — у цілях, функціях, структурі, елементах, зв’язках, формах розвитку тощо. Інші формації перетворюються еволюційно.

У межах нової формації виникають нові парадигми розвитку суспільства, нові держави. У межах держав утворюються нові політичні системи, нові механізм держави та державний апарат, територіально-адміністративний устрій тощо.

Становлення системи — аж ніяк не кінцевий акт у системному русі. Система, що одного разу виникла, вдосконалюється, розвивається в найрізноманітніші способи. Змінюються елементи си-
стеми, їхні зв’язки. Перетворюються одні елементи, виникають інші. В одному випадку нові елементи виникають шляхом розвитку, трансформації старих, в іншому — за допомогою поділу існуючих елементів, у третьому — система асимілює, вбирає у себе дещо зовнішнє і перетворює його у власний елемент і т. ін. Складних змін зазнають у процесі розвитку притаманні системі внутрішні зв’язки і зовнішні взаємодії. Виникають нові зв’язки, диференціюються ті, що існують; один зв’язок перетворює інший або асимілює його; відбуваються перегрупування, перебудова елементів, відносин тощо.

При цьому нові елементи, їх зв’язки, нові властивості існуючих елементів та їхні нові взаємодії обумовлюють появу нових інтегративних якостей, що відповідають новим цілям системи.

Сукупність наведених аспектів становить сутність теорії си-
стемного підходу (табл. 2.1).

Таблиця 2.1

АСПЕКТИ ТЕОРІЇ СИСТЕМНОГО ПІДХОДУ

№
п/п Назва аспекту Зміст аспекту

1 Системно-цільовий Система має загальну мету або сукупність цілей свого функціонування, повинна отримати корисний результат свого функціонування

2 Системно-функціональний Для досягнення загальної мети, корисного результату або сукупності цілей система виконує певні функції

3 Системно-інтегративний Система має власні механізми, фактори збереження, удосконалення та розвитку, залучає для виконання своїх цілей необхідні структури та елементи інших систем

4 Системно-структурний Система має власну внутрішню організацію, спосіб взаємодії своїх складових

5 Системно-комунікативний Система взаємодіє з іншими системами як по горизонталі, так і по вертикалі

6 Системно-управлінський Система формує зміст стратегічних і тактичних управлінських рішень на основі визначення та врахування зовнішніх і внутрішніх змін, що впливають на досягнення цілей та ефективність діяльності системи

7 Системно-елементний Система складається із взаємопов’язаних елементів

8 Системно-історичний Система має власну історію виникнення та розвитку, власні історичні цінності, звичаї й перспективи

Інституціональний підхід
до державної служби

13

У науковій літературі та законодавчій практиці закріпився діяльнісний підхід до державної служби. Про це свідчить Закон України «Про державну службу», де державна служба визначена як професійна діяльність працівників державних органів та їх апаратів. Однак в умовах розбудови української державності, реформування державної служби починає заявляти про себе новий, інституціональний підхід, що не одержав поширення в законодавчих і нормативних документах. Розуміння державної служби як соціального інституту дозволяє розглянути її як своєрідний інструмент реалізації потреб особи та громадянина.

Відповідно до Конституції України (ст. 1), «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами» (ст. 5).

Ці засади неможливо забезпечити без ефективної систе-
ми державного управління, заснованої на принципах служіння
народу.

Особливу значущість державна служба набуває із запровадженням реформування системи державної служби, де сформульовані проблеми стандартизації надання державних послуг фізичним і юридичним особам. Державна служба і служба в органах місцевого самоврядування мають забезпечити результативну та ефективну діяльність відповідних органів. Це є першим кроком до розуміння та орієнтації державної служби і служби в органах місцевого самоврядування як інститутів державних послуг.

Таким чином, інституціональний підхід як такий, що надає нові евристичні можливості, набуває актуальності як для наукового аналізу, так і для практичної реалізації соціальних функцій державної служби в суспільстві. При цьому інституціалізація являє собою процес упорядкування та формалізації сталих відносин між складовими системами.

Інститут традиційно розглядається в межах юридичних наук як «сукупність норм права, що регулює певну групу відносин одного порядку та являє собою частину відповідної галузі права»[76] .

Як напрям управлінської думки інституціалізм виник при роз-
гляді еволюції суспільного устрою як процесу природного відбору соціальних інститутів[77] . Поряд із цим інститути пов’язані з результатами процесів, що відбувалися в минулому, вони відповідають умовам минулого, але не відповідають вимогам теперішнього часу. Інститути змінюються при зміні умов їх створення та соціальних потреб. Тим самим розвиток інститутів є розвитком суспільства.

Німецький соціолог М. Вебер уперше розглядав соціальні інститути за допомогою порівняльно-історичного аналізу, досліджував феномени бюрократії, сформулював поняття раціональної організації суспільства[78] .

Л. Ерхард обґрунтував концепцію «сформованого суспільства» на засадах сильної держави, здатної формувати суспільство на засадах суспільних інтересів: «Економічні концепції та економічні устрої завжди будуть змінюватися, але вічною залишиться мета економічної діяльності — служити та сприяти добробуту людей. Найкращим, усупереч усяким догматам, є такий економічний лад, що, з урахуванням історичних, політичних і економічних обставин, забезпечує оптимальну ефективність, а це завжди такий лад, за якого економічні цілі гармонійно збігаються з реальними умовами, а також соціальними цілями»[79] .

Значним внеском у розробку інституціонального підходу стали праці вчених, що досліджують проблеми організації, оскільки значна частина соціальних інститутів являє собою інститут-організацію[80] .

Нарешті, великі евристичні можливості для розвитку державної служби закладені в дослідженнях, що містять спробу розглянути державну службу як соціальний інститут чи систему соціальних інститутів. Думка про те, що визначальну роль у процесах інституціалізації відіграє суспільний поділ праці як найбільш глибоке джерело соціальних розходжень, має велике методологічне значення.

Таким чином, вивчення стану даної проблеми дає підставу думати, що накреслюються певні підходи для розуміння державної служби як інституту державних соціальних послуг. Проте цей напрям не оформився як спеціальна соціологічна концепція державної служби.

Розглянемо найактуальніші соціологічні аспекти інституціонального підходу.

1. Характеристика державної служби як соціального інституту, її місце серед інших соціальних інститутів.

Під соціальним інститутом можна розуміти історично сформовану на основі традицій або правових норм стійку форму організації спільної діяльності людей, спрямовану на задоволення їхніх соціальних потреб; результат природного добору і пристосування форм соціального життя та відносин.

Державна служба як соціальний інститут виступає інструментом реалізації цілей, завдань і функцій держави, займається не тільки власне управлінням. Вона виробляє певні гарантії життєдіяльності громадян, етичні цінності і норми, що певним чином впливають на суспільство в цілому, забезпечує задоволення найбільш загальних, основних потреб громадян, якісний рівень життя, виробляючи при цьому соціальні стандарти, тобто надає державні соціальні послуги.

Забезпечення державною службою державних соціальних послуг визначається насамперед соціальним характером держави і призначенням державної служби як соціального інституту. Під соціальними послугами розуміються послуги у сфері охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення, особистої безпеки, створення і регулювання ринку, забезпечення здорового середовища існування тощо, у тому числі комунальні послуги.

Існування ринку соціальних послуг — соціального механізму обміну діяльністю, товарами, послугами, ідеями між соціальними інститутами, соціальними інститутами і громадянами — обумовлене тим, що громадянам надаються послуги не тільки інститутами держави, а й соціальними інститутами громадянського су-
спільства, включаючи службу в органах місцевого самоврядування, оскільки їхнє існування обумовлене різними соціальними потребами людей, які, у свою чергу, є «замовниками» цих послуг, оплачуючи їх податками, членськими внесками й іншими способами.

2. Процес розвитку державної служби як системи соціальних інститутів, що диференціюються і функціонально спеціалізу-
ються з метою надання громадянам державних соціальних послуг. Державна служба як система інститутів являє собою сукупність взаємодіючих підсистем щодо досягнення загальної мети, де кожна окремо виконує певну функцію, але внаслідок синергетичного ефекту при їхній взаємодії сама державна служба як си-
стема здобуває нові властивості (цілісність, сбалансована рівновага, розподіл сфер і способів діяльності, єдність підходів до рішення завдань певного рівня, використання єдиних норм, правил, стандартів).

Державна служба як система соціальних інститутів включає такі інститути:

· державних соціальних послуг;

· соціальний;

· економічний;

· правовий;

· організаційний;

· культурний;

· інформаційно-комунікативний;

· інтелектуально-духовний.

Це не означає, що тим чи іншим інститутом є якась строго визначена структура чи складова державної служби; уся державна служба виступає у ролі того чи іншого соціального інституту.

Як організаційно-управлінський інститут державна служба є професійною діяльністю із виконання та забезпечення виконання цілей, завдань і функцій держави, виступає в ролі соціального механізму їх реалізації, що є гарантом розвитку соціуму.

Державна власність робить необхідним державне управління у сфері економіки, пов’язане з цією власністю, а також участь державної служби в регулюванні ринкових відносин. Цю функцію держави забезпечує така державна служба, як соціально-економічний інститут .

Як соціально-правовий інститут державна служба виступає тоді, коли вона забезпечує правовий простір життя і діяльностігромадян, їхні права й свободи.

Така структура додає державній службі стійкість, стабільність за всіляких зовнішніх і внутрішніх змін.

Інституціональний підхід допомагає зрозуміти, що саме потребує реформування та розвитку.

3. Мета, умови і межі орієнтації державної служби якінституту державних соціальних послуг.

Оскільки держава є гарантом розвитку соціуму, державна служба як система соціальних інститутів виконує багатоманітні функції (державно-політичні, економічні, власне соціальні, правові, організаційні тощо), реалізуючи державну політику. Державній службі необхідний відкритий інформаційно-комунікативний зв’язок як усередині своєї структури, так і з різними суб’єктами громадянського суспільства для ефективної реалізації цілей, завдань і функцій. Така відкритість державної служби дозволяє асоціювати соціальні потреби громадян для вироблення соціальних стандартів, забезпечення певного якісного рівня життя.

Однак неправильно було б думати, що державна служба надає громадянам тільки безпосередні послуги. Органи державної влади виробляють насамперед опосередковані послуги, оскільки в межах реалізації функцій управління займаються забезпеченням необхідних умов для існування тих структур, установ, що надають безпосередні послуги. Наприклад, у сфері освіти безпосередні послуги надають державні середні і вищі навчальні заклади, а опосередковані — інші структури, у тому числі Міністерство освіти і науки України, що забезпечує розробку та реалізацію державної політики у сфері освіти. Одночасно з державою послуги, пов’язані з отриманням освіти, надають різні комерційні структури, конкуруючи з державою як в якості надання цього виду послуг, так і в оплаті за них.

У цьому випадку держава за допомогою державної служби захищає громадян від можливої сваволі, непрофесіоналізму, некомпетентності освітніх комерційних структур, надаючи тим самим громадянам гарантовану державну освітню соціальну послугу.

4. Критерії адекватності розвитку державної служби (як інституту державних соціальних послуг) суспільним очікуванням і цілям держави. На перший план часто виходять цінності споживання як головної, іноді єдиної мети в житті. За даними соціологічних досліджень про очікування громадян від структур влади на перше місце виходять: а) підвищення добробуту, б) порядок і безпека, в) соціальна справедливість. Ці зміни підтверджують висновки А. Маслоу про те, що «людина вважає абсолютною, найголовнішою цінністю, синонімом самого життя ту потребу з ієрархії потреб, бажання задовольнити яку домінує в ньому тепер», «людська природа являє собою безупинне задоволення внутрішніх потреб».

Біологічні потреби властиві як тварині, так і людині; соціальні потреби, що мають історичний характер, обумовлюються впливами економіки, політики, культури, що лежать в основі соціальної діяльності та взаємодії між індивідами і соціальними інститутами, властиві тільки людині. Соціальні потреби виражають глибинні взаємини індивідів між собою, опосередковані загальними умовами життєдіяльності, вимоги, запити, цінності у відносинах індивідів, соціальних прошарків, груп у всій сукупності соціальних інститутів, держави, соціуму.

У спеціальній літературі зроблена спроба класифікувати соціальні інтереси, в яких відбиваються соціальні потреби за ступенем важливості: життєво важливі інтереси особистості, життєво важливі інтереси суспільства, життєво важливі інтереси держави. У процесі збалансування інтересів особистості, суспільства і держави висувається ідея виокремлення пріоритетних соціальних потреб.

Громадяни зацікавлені у певний переорієнтації державної служби, перетворенні її в ефективно діючий інститут державних соціальних послуг, що є найважливішою складовою легітимізації влади в умовах відкритого суспільства, прозорості державної служби, стає важливим важелем формування ринкової інфраструктури і соціально орієнтованої держави.

Водночас стала соціальним фактом активізація діяльності з виробництва соціальних послуг недержавних соціальних інститутів — комерційних структур, суспільних об’єднань, «груп тиску», інших інститутів, що зацікавлені чи не зацікавлені в тому, щоб державна служба розвивалася в соціальному напрямі. В етичному кодексі Міжнародної асоціації міського управління головним завданням посадових осіб міста, що працюють у виконавчих органах, є надання городянам погодженого обсягу муніципальних послуг за більш високої їх якості і розумних витрат на їх здійснення.

Р озділ 3

ЗАКОНОДАВЧІ ЗАСАДИ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Конституційно-правові
засади державної служби

14

Конституція України визначила державну службу як найважливіший інститут у справі розвитку української державності. Сучасна держава має величезну кількість різноманітних завдань і функцій, від успішної реалізації яких залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи, а відтак вона не
може існувати без професійного службового корпусу.

Державна служба є підпорядкованим елементом у структурі держави, який реагує на політичні імпульси з боку політичного керівництва. Політики, які прийшли до влади через вільні вибори та виражають волю населення, здобувають право визначати державну політику (у тому числі державну кадрову політику, що має бути пов’язана правом).

Завдання державної служби полягає в тому, щоб запроваджувати в життя державну політику. Її реалізація на практиці може зіткнутися з певними складнощами, оскільки державні службовці є «слугами» держави за змістом самого визначення, але в той же час за принципами державної служби є «слугами» народу і, працюючи в органах державної влади чи апараті органів місцевого самоврядування, можуть мати свої власні погляди на політику, що провадиться. При цьому, за законом, державні службовці, перебуваючи на службі, мають реалізовувати лише державні рішення, а свої політичні переконання виносити за межі виконання посадових обов’язків і повноважень.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони не можуть бути змінені будь-якими законами. Водночас сам текст Конституції містить вказівки щодо необхідності прийняття низки законів, які сприятимуть розвитку положень, закріплених Конституцією у загальній формі.

Конституція та закони України регулюють найважливіші су-
спільні відносини та закріплюють: основи конституційного ладу та державного устрою; основні права, свободи та обов’язки людини і громадянина; форми та види власності, основи кримінального, адміністративного, цивільного, сімейного та інших галузей законодавства, а також інші принципові напрями життєдіяльності суспільства й держави. Їхня дія має універсальний, загальнообов’язковий характер за колом осіб, у часі й просторі.

Державна служба має розвиватися й реформуватися на підставі визначених Конституцією України засад (рис. 3.1):

· основ конституційного ладу;

· прав, свобод і обов’язків людини і громадянина;

· інституту президентства;

· інституту законодавчої влади;

· інституту виконавчої влади;

· інституту судової влади;

· інституту прокуратури;

· інституту місцевого самоврядування.

Рис. 3.1. Принципи та правовий статус державної служби

Інституціональні положення державної служби, які так чи інакше встановлюють державно-службові відносини, вміщено в різних розділах Конституції України.

Ст. 38 розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» Конституції України передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Зокрема вона визначає рівне для всіх громадян право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ці конституційні положення відповідають Міжнародному пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 р., згідно з яким кожний громадянин повинен мати, без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень, право й можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників. Під час прийому на державну службу не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання або іншими ознаками, а також інших обставин для громадян, чия професійна підготовка відповідає вимогам щодо відповідної посади.

Право громадян брати участь в управлінні державними справами забезпечується також можливістю обирати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У Конституції визначено також інші форми участі громадян в управлінні справами держави. Згідно зі ст. 36 громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські об’єднання для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, культурних та інших інтересів. Політичні партії, у свою чергу, сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян.

Конституційне право громадян на участь в управлінні справами держави забезпечується також іншими правами:

· збиратися мирно і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ст. 39);

· направляти індивідуальні або колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40);

· на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів (ст. 44);

· на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55);

· звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 55);

· звертатися після використання всіх національних засобів правового захисту за захистом своїх прав і свобод до відповідних судових органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55);

· на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

Усі права та свободи є рівними як для чоловіків, так і для жінок. Надання жінкам рівних з чоловіками можливостей у громадсько-політичній діяльності забезпечується ст. 24 Конституції України. У сфері державної служби ця рівність має виключати дискримінацію жінок, які вступають на службу, проходять службу або просуваються по ній.

Конституція України (ст. 92) встановила, що виключно законами України визначаються основи державної служби, організація та діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування.

Конституція України значною мірою регулює питання, пов’язані з визначенням і реалізацією правового статусу державних службовців.

Правовий статус державних службовців є одним з основних елементів правового інституту державної служби. Інші структурні утворення останнього покликані забезпечувати функціонування професійного кадрового персоналу, вони конкретизують, уточнюють правовий статус державних службовців і дають змогу повною мірою реалізувати його потенціал.

Правовий статус державних службовців містить такі складові: способи заміщення посад; нормування та організація праці; вимоги, що висуваються до державних службовців, та гарантії держави; права, обов’язки, обмеження та заборони щодо посади; проходження служби (атестація, підвищення по службі, присвоєння рангу, спеціального звання тощо); заходи стимулювання та відповідальності.

Конституція України визначає два способи заміщення посад (у різних процедурах і співвідношеннях): виборність і призначення.

Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (ст. 103).

Прем’єр-міністр України призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України, а питання припинення його повноважень і відставки відносяться до компетенції Президента України (ст. 106, п. 9). Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади та голови місцевих державних адміністрацій призначаються за поданням Прем’єр-міністра України та припиняють свої повноваження за рішенням Президента України (ст. 106, п. 10). Призначення на посади та звільнення з посад за згодою з Верховною Радою України голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України є повноваженнями Президента України (ст. 106, п. 14). За такою ж процедурою призначається Голова Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Президент також призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади (ст. 106, п. 11), призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (ст. 106, п. 5), призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ст. 106, п. 13), призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України (ст. 106, п. 17), призначає третину Конституційного Суду України (ст. 106, п. 22).

Верховна Рада України здійснює: призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати (ст. 85, п. 16), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 85, п. 17), призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (ст. 85, п. 20), призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої Комісії за поданням Президента України (ст. 85, п. 21), призначення третини складу Конституційного Суду України (ст. 85, п. 26), призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України та структури її апарату (ст. 85, п. 35).

Заступники керівників центральних органів виконавчої влади призначаються указами Президента України.

Заступники голів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду й звільняються з посади керівниками цих органів у встановленому порядку.

Інші державні службовці призначаються та звільняються з посад керівниками органів у визначеному Законом України «Про державну службу» порядку.

Конституція України також визначає певні умови призначення на посади, зокрема прийняття присяги.

При вступі на посаду Президент України, як глава держави (ст.102), складає присягу, текст якої містить ст. 104 Конституції України. Вона виражає такий принцип служби, як вірність Україні, оскільки всі посадові особи, які за законом складають присягу, присягають боронити суверенітет та незалежність України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, відстоювати права та свободи громадян. Отже, Конституція встановлює принцип вірності Президента України своїй державі й принцип довіри народові, який обрав його на посаду.

Конституцією України також встановлюються певні обмеження на зайняття посад. Так, ст. 78 визначає, що народні депутати не можуть мати іншого представницького мандата чи перебувати на державній службі. Мета цього конституційного положення — запобігти залежності народних депутатів від будь-яких органів державної влади або особистих інтересів інших осіб. За допомогою цього положення реалізується принцип поділу влади, згідно з яким одній і тій самій особі забороняється виконувати функції законодавчої та виконавчої влади.

Державні службовці мають певний правовий статус. Для державного службовця визначено особливі умови вступу на державну службу, проходження та припинення служби. Вони реалізують надані їм повноваження, функції як усередині органу державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права (громадян, інших організацій тощо).

Права державних службовців як складовий фактор їх правового статусу ґрунтуються на конституційних правах громадян України.

Конституцією України для державних службовців, як і для всіх громадян України, встановлюються: право на повагу до його гідності (ст. 27); право на свободу та особисту недоторканність (ст. 29); гарантія на недоторканність житла (ст. 30); інші права і гарантії, визначені статтями: 31—35, 43, 45—49, 53, 59.

Конституція України передбачає можливість деякого обмеження прав і свобод людини й громадянина. Проте варто було доповнити її вказівкою на можливість визначення обмежень прав і свобод громадянина конкретними конституційними законами не лише в умовах надзвичайного стану.

Правовий статус державних службовців залежить від умов,
у яких проходить державна служба. Тому особливості статусу державних службовців можуть визначитися також ситуацією, що виникла: наприклад, запровадження режиму надзвичайного чи воєнного стану; оголошення мобілізації; інші встановлені спеціальними законами адміністративно-правові режими. У цих випадках зміст статусу державного службовця може змінюватися; службовці можуть діставати додаткові повноваження, права; для них можуть установлюватися спеціальні обов’язки та особливі умови проходження служби та юридичної відповідальності.

Специфіка виконуваних службовцями завдань і функцій держави визначає особливості правового статусу різних категорій посад державних службовців.

Найважливішою передумовою побудови правової держави,
з одного боку, є виконання державними службовцями своїх функцій на основі принципу політичного нейтралітету. Майже всі розвинуті в економіко-правовому відношенні держави завжди намагаються сформувати такий державний апарат, який був би вільним від впливу ззовні. Тому основне завдання державних службовців у цих країнах полягає в тому, щоб реалізувати державні рішення, прийняті в установленому порядку.

Принциповою рисою, що характеризує сучасну правову державу, є наявність багатопартійної системи. Згідно зі ст. 36 Конституції України визнається політична різноманітність, багатопартійність. А відтак закономірно виникає питання про співвідношення державної служби як практичної професійної діяльності державних службовців і можливості для них бути членами різних політичних партій.

В умовах зіткнення інтересів організованих соціальних груп і їхнього різноспрямованого впливу потрібна незалежна державна служба, яка є прибічником інтересів усього суспільства й держави загалом і водночас прагне справедливого та зваженого врахування групових інтересів. Державний службовець зобов’язаний нести свою службу в інтересах особи і громадянина, всього су-
спільства. Держава, у свою чергу, повинна повною мірою гарантувати таку службу й мати право довіряти її здійснення державним службовцям.

У країнах з розвинутою правовою системою, тобто в умовах гарантованого та усталеного правопорядку, в органах державної влади існують два види службовців — політичні чиновники та чиновники-фахівці. Політичні чиновники сходять з державної арени з приходом до влади представників інших партій, які формують новий урядовий кабінет. Чиновники-фахівці постійно виконують завдання та функції держави незалежно від того, які політичні зміни відбуваються в державі, в структурах управління при регулярній зміні влади. У цьому проявляються такі принципи професійної служби на Заході, як довічність служби й практична незмінюваність на службі. Ці чиновники зазвичай мають дуже високий рівень професійно-адміністративної підготовки й нерідко перевершують у цьому своїх керівників — політичних чиновників. Отже, вони забезпечують неперервність службово-управлінського процесу.

«Справжній» державний службовець має бути поза політикою. Якщо державна служба — це професія, то це вже не політика, а вирішення практичних завдань. Посадові обов’язки такий чиновник виконує неупереджено, незважаючи на свої політичні пристрасті та переконання.

Законом України «Про державну службу» встановлено, що державним службовцям забороняється бути пов’язаними рішеннями партій, політичних рухів та інших громадських об’єднань, брати участь у страйках, а також «вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу» (ст. 16). Отже, це також визначає коло політичних правообмежень державних службовців.

Державна служба має гарантувати безперервність державних дій навіть у разі постійної зміни співвідношення політичних сил у суспільстві. Тому державна служба має бути покладена й в основу парламентської демократії.

Громадянин, який вступає на державну службу, добровільно погоджується на окремі обмеження своїх конституційних прав і свобод, що стає нормою, основою для всієї системи державної служби. У цьому й полягає принцип позапартійності (політичного нейтралітету) державної служби.

Конституція України як джерело законодавства про державну службу заклала підхід до неї ззовні, з більш високого, загальнодержавного рівня. Державна служба являє собою цілісне явище, один з численних аспектів суспільного життя, що унормовується конституційними положеннями. Конституція заклала засади самої державної служби й законодавства про неї та шляхи його розвитку.

Закон України «Про державну службу» регулює весь комплекс найбільш визначальних питань і аспектів державної служби зсередини, іншими словами, визначає конкретні засади її організації, функціонування, місця в системі суспільних відносин, правове положення державних службовців. Він є тією базою, на підставі якої прийнята ціла низка нормативно-правових актів, що остаточно унормували питання формування, реалізації та припинення державно-службових відносин державними службовцями, їх статусу, кар’єри, класифікації, прав, обов’язків, повноважень, відповідальності, матеріального та соціально-побутового обслуговування тощо.

Треба зазначити, що закони самі по собі не мають можливості розв’язувати конкретні проблеми з причини узагальнюючого характеру та наявності певних закономірностей у суспільних відносинах. Тим більше, державна служба розвивається та потребує оперативного регулювання. Воно здійснюється нормативними актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Цілі, завдання та функції
державної служби

15

Сучасні органи державної влади є складними комплексними організаціями. Запорукою успішного функціонування організації, тобто досягнення цілей діяльності, є науково обґрунтований вибір її цільової, функціональної та організаційної структур, упорядкування технологічних управлінських та операційних (процедурних) процесів, налагодження ділових відносин між державними службовцями по горизонталі і вертикалі, особливо між виконавцями і керівниками.

Організаційна діяльність державної служби зазвичай спрямовується на надання певних послуг суспільству. Саме тому державнаслужба потребує оптимального, у тому числі узгодженого по вертикалі і горизонталі, визначення цілей, повноважень, структури органів, які б забезпечували результативне та ефективне функціонування і відповідну поведінку як органу в цілому, так і його державних службовців.

Те саме стосується і визначення технологічних управлінських і виконавських процесів в організації. Проектування та конструювання функціональних і організаційних структур мають базуватися на цільовому підході, у тому числі з урахуванням застосування програмних методів досягнення цілей функціонування органу (тобто програмно-цільова діяльність органу влади) та підвищення ефективності діяльності органу.

Головною вимогою до раціонального проектування, конструювання та функціонування сучасних органів влади є забезпечення ними ефективного досягнення поставлених цілей. Це — найбільш складне завдання у суспільстві, культурні і політичні цінності якого роблять значний наголос на цінностях громадянського суспільства. За відсутності або недостатніх прозорості та гласності, громадського контролю діяльності органів влади вони часто-густо замість того, щоб бути ефективними інструментами раціонального досягнення визначених цілей, перетворюються у засіб забезпечення свого власного існування і виживання, розширення і максимізації владних функцій.

З метою запровадження цінностей демократичної, правової соціальної держави, розбудови громадянського суспільства та контролю за діяльністю органів влади та органів місцевого самоврядування розвинуті країни актуалізують і розвивають громадський, соціологічний та інший міждисциплінарний аналіз цільових, функціональних і організаційних структур цих органів. За його допомогою досліджуються і коригуються формальні і неформальні структури контролю, розподіл завдань, процес прийняття та виконання рішень, практика управління, інноваційні, технологічні та організаційні зміни в організаціях[81] .

Державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу.

Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмно-цільового підходу та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспіль-
ство та держава.

Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне запровадження заходів цього напряму дозволить зміцнити правовий фундамент єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, не тільки має стати відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина.

Складовими елементами системи державної служби є: цілі, завдання та функції державної служби .

Системність державної служби передбачає розкриття системоформуючого фактора як визначальної характеристики системи.

Концепція адміністративної реформи основними цілями та завданнями державної служби визначає :

· охорону конституційного устрою;

· створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства;

· захист прав і свобод людини і громадянина;

· забезпечення ефективної діяльності органів державної влади відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.

Головні цілі та завдання державної служби, що визначають процес її функціонування в цілому, потребують певної суттєвої конкретизації, яка дозволить визначити цілі та завдання окремих підінститутів (підсистем) і встановити критерії діагностичності їх досягнення. На певному етапі цілезаснування всієї системи та її окремих складових в теоретичному плані, підходячи до них з найширших позицій, доцільно визначити такі цілі :

· забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави;

· забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політики та механізмів політичного і соціального партнерства;

· підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади;

· забезпечення суспільного добробуту;

· інші.

Конкретизуючи викладене вище, основними завданнями державної служби можна назвати такі:

¨ захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

¨ охорона конституційного ладу України; створення та забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;

¨ формування суспільно-політичних і правових умов для практичного досягнення цілей та здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування;

¨ забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;

¨ комплектування персоналу органів державної влади висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки;

¨ удосконалення умов професійної діяльності державних службовців;

¨ забезпечення дії принципу прозорості в діяльності державних службовців і державного апарату, дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших негативних явищ у державній службі;

¨ забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

¨ створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, які б забезпечували розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективність управлінської праці;

¨ удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання до сумлінної праці та відповідальності тощо.

Водночас державна служба як соціально-правовий інститут має забезпечувати стабільність управління та відігравати роль стабілізатора соціально-політичного життя, розв’язуючи політичні конфлікти й урівноважуючи дії різних політичних сил (забезпечення політичного партнерства).

Цілі й завдання державної служби обумовлюють розкриття системно-функціонального аспекту державної служби як системи.

Функції державної служби — це основні напрями діяльності державної служби щодо її кадрового, нормативно-правового та наукового забезпечення, а також забезпечення реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби.

Функції державної служби зумовлені об’єктивними закономірностями. Зміст кожної функції визначається цілями, що стоять перед державою та державним управлінням, і специфікою об’єкта державного управління, особливостями державно-службових повноважень, сфери діяльності та посадових обов’язків державних службовців тощо.

Стосовно функцій державної служби слід зазначити, що вона вирішує завдання держави, виконує її функції й функції органів державної влади. Отже, державна служба з функціонального погляду являє собою певне цілеспрямоване діяння суб’єкта державно-службових відносин з метою впорядкування організації та практичної діяльності системи органів державної влади. Це діяння має яскраво виражений управлінський характер.

Одним із основних завдань державного управління є формування кадрового потенціалу органів державної влади. Це робиться для того, щоб персонал і організаційні засоби, потрібні для вирішення завдань державного управління, відповідали б цілям і завданням держави й були б у її розпорядженні. У разі такого підходу до дослідження державної служби доцільно виокремлювати всередині си-
стеми державного управління такий інститут, як державна служба.

Державна служба являє собою найважливішу сферу державно-управлінського діяння. Державна служба, яка реалізує на практиці функції органів державної влади і виконує їхні завдання, функціонує в усіх галузях. Тому аналіз функцій державної служби дає змогу оцінити її роль і призначення в механізмі держави, визначити її ефективність, корисність і значущість, ураховуючи те, що державна служба є основним каналом реалізації правовідносин, що виникають у процесі здійснення компетенції органів державної влади, виконання завдань і повноважень державних службовців.

Державна служба в сучасному розумінні зводиться до здійснення функцій державного управління, яке розглядається в широкому значенні, тобто як управлінська діяльність усіх органів у системі законодавчої, виконавчої й судової влади та органах місцевого самоврядування.

За такого підходу діяльність як законодавчих, так і виконавчих, а також судових органів державної влади підпадає під формулювання «управління державою». Інакше кажучи, державне управління в такому розумінні характеризує всю діяльність держави, пов’язану з організуючим впливом з боку спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини. Зазвичай цю діяльність здійснюють державні службовці.

Тим самим державна служба постає адміністративно-процесуальною системою реалізації положень Конституції та законів України, законодавчо закріпленої державної політики.

Розглядаючи види та класифікацію функцій державної служби, доцільно перелічити найважливіші для сучасного етапу функції:

· правотворча, тобто розробка та прийняття правових актів, підвищення якості нормотворчої діяльності органів державної влади;

· організаційна, тобто створення системи державної служби та підтримання в ній порядку й законності; розвиток кадрової політики та правового, економічного, соціального, організаційного та культурного інститутів державної служби;

· регулювальна, тобто розробка й реалізація політики, спрямованої на створення конкретних державних програм; регулювання господарського життя в країні; управління підприємствами та установами державного сектору; регулювання діяльності підприємств недержавного сектору;

· забезпечувально-відновлювальна, тобто забезпечення прав і свобод людини й громадянина;

· примусу, тобто застосування державою встановлених у законодавстві заходів державного примусу в суворо визначених ситуаціях як необхідний елемент демократичного правового порядку;

· контролю, тобто забезпечення державного контролю й нагляду у сфері управлінської діяльності держави.

Функції державної служби можна поділити на основні та специфічні. У свою чергу, основні й специфічні функції поділяються на загальні, спеціальні та допоміжні.

Основні функції державної служби — це загальні, типові, такі, що характерні для всіх управлінських зв’язків, такі, що забезпечують досягнення узгодженості та впорядкованості у сфері державного управління, такі, що визначають взаємодію між суб’єктами та об’єктами управління.

Основні загальні функції державної служби запропоновані
Ю. М. Старіловим. Разом із тим, застосування теорії системного підходу обґрунтовує їх конкретизацію. До них належать:

-інформаційне забезпечення діяльності органів державної влади, тобто збирання, отримання, опрацювання та аналіз інформації, потрібної для здійснення державно-управлінської діяльності;

-прогнозування цілей та моделювання розвитку механізму держави, державного апарату, державної служби, органів державної влади, стандартів державного управління;

-прогнозування, тобто науково обґрунтоване передбачення цілей у розвитку та в результаті будь-яких подій чи процесів у системі державної діяльності, в державній службі на основі отриманих даних, досягнень наукового аналізу, професійного досвіду та практики;

-планування як визначення напрямів, темпів, кількісних і якісних показників тих чи інших процесів у системі державного управління, функцій держави (економічних, соціально-культурних, військових, оборонних, боротьба з організованою злочинністю й корупцією в системі державної служби тощо), спрямованих на досягнення попередньо визначених цілей; розробка цілей і завдань, напрямів розвитку та реформи всієї державної діяльності й державної служби;

-організація як формування системи державної служби на базі встановлених цілей, принципів і підходів до цього процесу, визначення структури керуючої й керованої систем у державній службі, визначення їхньої компетенції, взаємовідносин взаємозв’язку, що мають характер взаємосприяння; організація у вузькому значенні — це впорядкування структури функцій і повноважень органів державної влади, структури самих органів, штатів, персоналу, процесів державного управління;

-керівництво — встановлення правил, нормативів, напрямів діяльності та окремих дій органів державної влади, керованих об’єктів;

-координація — погодження діяльності різних структур державного механізму для досягнення загальних цілей і завдань держави;

-розпорядництво, тобто оперативне регулювання режиму належної державної діяльності; у вузькому значенні — це поточні вказівки керівними державними службовцями;

-контроль — визначення відповідності чи невідповідності фактичного стану державної служби, її структури та конкретних дій державних службовців потребам соціально-економічного розвитку держави;

-облік — фіксація та аналіз інформації щодо повноважень і переліку органів державної влади, державних управлінських рішень, реєстру посад державних службовців, кадрового складу державної служби, результатів реалізації державно-службових відносин тощо.

Однією з найважливіших функцій державної служби, що виникла з прийняттям Конституції України, яка встановила багатопартійну систему в Україні, є політична функція. Через цю функцію державна служба реалізує державну політику, вироблену Президентом, Парламентом і Вищим органом виконавчої влади. Державна служба покликана забезпечити стабільне державне управління та врівноважити дії різних політичних сил. Державний службовець виконує свій службовий обов’язок в інтересах держави, а вона має гарантувати стабільну державну службу.

Головні загальні функції державної служби , за Концепцією проведення в Україні адміністративної реформи, такі:

¨ забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

¨ залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

¨ побудова кар’єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

¨ професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

¨ здійснення ефективного управління державною службою;

¨ забезпечення зв’язків з громадськістю.

Разом із тим, перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений в Концепції, має бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей та завдань державної служби , а саме:

· здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби;

· розробка нормативно-правового забезпечення державної служби;

· планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;

· аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади та місцевого самоврядування;

· нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;

· створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців;

· розробка та запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;

· створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

· визначення і унормування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самоврядування;

· визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;

· удосконалення соціально-правових умов і гарантій, потрібних для діяльності державних службовців;

· організація і методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;

· формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо;

· створення та запровадження правових механізмів захисту прав і інтересів державних службовців;

· інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;

· контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.

Розгляд питання щодо функцій державної служби дає змогу уточнити не лише її основне призначення, а й виявити нерозв’язані проблеми з метою ліквідації прогалин у правовому регулюванні чи його недоліків, розробки напрямів і визначення засобів удосконалення державної служби та її розвитку. Функції державної служби зумовлені її внутрішніми властивостями та принциповими рисами. Загалом можна констатувати, що функціями державної служби є забезпечення здійснення функцій безпосередньо держави, оскільки державна служба забезпечує реалізацію завдань і функцій держави через її механізм, практичне виконання службовцями своїх посадових обов’язків, що визначаються компетенцією конкретних органів державної влади та місцевого самоврядування.

Специфічні загальні функції державної служби, з одного боку, торкаються діяльності персоналу органів державної влади, пов’язаної зі здійсненням державного примусу у сфері підтримання правопорядку, громадського порядку, проведення податкової політики тощо, а з іншого — можуть розглядатися як регулятивний чи інший організаційний вплив (діяльність), який передбачає обмежене й доцільне втручання у сферу економіки та соціально-культурного будівництва, де нерідко об’єкти управління не належать державі й мають значну самостійність у виборі рішень і їх реалізації.

Допоміжні функції державної служби — це обслуговування діяльності державних організацій у межах основних та специфічних загальних і спеціальних функцій. Це — діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо.

Спеціальні функції державної служби відбивають особливості об’єкта управління (наприклад, методичне, технічне керівництво, спеціальний державний нагляд). Спеціальні функції можуть доповнити загальні функції, де їх недостатньо. Так, спеціальна функція вивчення суспільної думки доповнює такі функції, як інформаційне забезпечення, прогнозування, планування, організація управління.

Перелік спеціальних функцій державної служби визначити досить важко, оскільки орган державної влади має багато напрямів діяльності, яка забезпечує виконання основних завдань цього органу. До спеціальних функцій державної служби можна віднести:

-розробку та введення нормативів чисельності матеріальних, фінансових і трудових витрат органів державної влади;

-обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу органу;

-вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців;

-розробку нормативних правових актів, які визначають державно-службові відносини чи інші правовідносини в органах державної влади із спеціальним статусом.

Але є й інші підходи до класифікації функцій.

Основні принципи державної служби

16

Проведення адміністративної реформи в Україні обумовлює підвищення ролі та значення державної служби як ефективного інструменту, що забезпечить реалізацію завдань і функцій державного управління в демократичній, правовій, соціальній та світській державі. У змістовому плані державна стратегія кадрового забезпечення адміністративної реформи значною мірою спрямована на ефективне використання людських ресурсів України на основі всебічного розвитку особи, підвищення її професіоналізму, ефективної реалізації її здібностей та особистих інтересів у трудовій діяльності. Розвиток державної служби має здійснюватися на засадах законодавчо визнаних принципів державної служби. Останні визначають основні риси, сутнісні характеристики, найважливіший зміст і значення самої державної служби.

Принципи державної служби обумовлені конституційно визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління, державного механізму та державного апарату.

Конституційне та законодавче встановлення принципів державної служби обумовлює функціонування органів державної влади, професійну діяльність державних службовців, сталість правового регулювання державно-службових правовідносин, а також обґрунтування тенденцій розвитку законодавства та нормативних актів Президента України та Кабінету Міністрів України.

Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, що відбивають об’єктивні закономірності розвитку суспільства та держави, найбільш характерні риси організації та функціонування не тільки самої державної служби, а й усієї системи державного апарату, судочинства та прокуратури, визначають зміст складних взаємовідносин усередині всього механізму держави. Вони закладаються в основу формування та функціонування органів державної влади (законодавчої, виконавчої й судової гілок влади, прокуратури).

Принципи державної служби охоплюють усі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, з яких складається зміст державної служби.

Узагальнюючи, можна сказати, що принципи державної служби — це такі основоположні ідеї, настанови, положення, що віддзеркалюють об’єктивні закономірності та обґрунтовані напрями реалізації цілей, завдань і функцій держави, органів усіх гілок влади, прокуратури, повноважень та обов’язків державних службовців.

Принципи державної служби об’єктивно:

· визначають сутність державної служби, її найважливіші риси;

· висвітлюють загальний характер управлінської, нормо-проектної, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та інші сторони діяльності державних службовців;

· встановлюють закономірності в системі організації та функціонування державної служби;

· обумовлюють значущість, законність і соціальну цінність правовідносин, що виникають у системі державної служби;

· віддзеркалюють об’єктивні зв’язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин;

· закріплюють згадане у нормах правового інституту державної служби.

Принципи державної служби визначаються Конституцією України, Законом України «Про державну службу», іншими законодавчими та нормативними актами. Вони реалізуються через практичну професійну діяльність державних службовців.

Об’єктивні закономірності діяльності органів державної влади, прокуратури знайшли своє вираження у комплексі принципів державної служби. Як і принципи державного управління, їх доцільно класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні.

Конституційні принципи зумовлені положеннями Конституції України та конкретизуються у відповідних законодавчих актах. Організаційно-функціональні принципи відбивають засади побудови та функціонування державної служби, державного апарату.

До конституційних принципів слід віднести такі:

¨ принцип служіння народу України;

¨ принцип верховенства Конституції України та законів над іншими нормативно-правовими актами;

¨ принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина;

¨ принцип демократизму і законності;

¨ принцип гуманізму та соціальної справедливості;

¨ принцип єдності державної влади;

¨ принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову;

¨ принцип рівного доступу громадян до державної служби;

¨ принцип політичної нейтральності державної служби, відокремлення релігійних об’єднань від держави.

Організаційно-функціональні принципи державної служби можна віднести до категорій положень, які встановлено в спеціальних законодавчих та інших актах про державну службу і які визначають специфічні відносини державно-службового характеру.

До них належать:

· принцип обов’язковості виконання для державних службовців рішень, прийнятих вищими органами державної влади та керівниками в межах їхніх повноважень і згідно із законодавством України;

· принцип єдності основних вимог, що висуваються до державної служби;

· принципи професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі державних службовців;

· принцип прозорості в здійсненні державної служби;

· принцип персональної відповідальності державних службовців за рішення, які вони готують і приймають, за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків;

· принцип дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування;

· принцип дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян;

· принцип стабільності кадрів державних службовців у органах державної влади;

· принцип соціальної захищеності державних службовців.

З погляду організації та функціонування державної служби всі розглянуті принципи можна поділити на дві групи:

-принципи організації державної служби;

-принципи її практичного функціонування.

Залежно від місцяв структурі правового інституту державної служби можна виокремити галузевіта конкретно-інституційні принципи. Принципи державної служби можуть поширюватися на весь інститут державної служби, а можуть характеризувати його окремі структурні елементи. Наприклад, конституційний принцип рівності громадян при вступі на державну службу є загальним принципом працівників державної служби, оскільки він створює засади для утворення державно-службових відносин, а принцип об’єктивної оцінки під час проведення атестації працівника — галузевим принципом державної служби, який діє лише в період існування державно-службових відносин.

Одним з основоположних принципів державної служби є принцип професіоналізму, визначений ст. 3 Закону України «Про державну службу».

Професія — це рід діяльності, занять особи, яка володіє комплексом спеціальних фахових знань та практичних фахових умінь і навичок, набутих внаслідок поглибленої загальної та спеціальної фахової підготовки, а також досвіду роботи.

Професіоналізм являє собою глибоке та всебічне знання і володіння практичними навичками в певній галузі суспільно корисної діяльності.

Стосовно державної служби професіоналізм — це передусім здатність державного службовця, колективу державних службовців визначати з урахуванням умов і реальних можливостей найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень.

Структурно професіоналізм державної служби на рівні органу державної влади формується в систему:

· з організації та функціонування державної служби на основі сучасного наукового знання та передового досвіду, творчого використання фахових знань, умінь і навичок усіх службовців;

· з оптимально можливого прояву здібностей, особистих якостей службовців, на основі їх раціонального використання на посадах, створення найбільш дієздатних колективів;

· з найбільш повного використання професійно-творчого кадрового потенціалу органів державної влади та місцевого самоврядування.

Стосовно державних службовців їх професіоналізм насамперед передбачає наявність вищої освіти (кваліфікації спеціаліста чи магістра) за спеціальністю, що є відповідною керованій сфері. Державні службовці мають також отримати певну професійну підготовку в галузі державного управління, державної служби, конституційного, адміністративного та інших галузей права, економіки.

Принцип професіоналізму полягає в тому, що державний службовець виконує свої обов’язки на професійній основі, тобто виконує основну роботу, за що отримує заробітну плату з державних коштів. Оскільки функціональні обов’язки посад державних службовців мають певну фахову спрямованість, то державний службовець повинен мати вищу освіту за спеціальністю, відповідною вимогам професійно-кваліфікаційної характеристики. Професіоналізм державного службовця покликаний забезпечити якісне виконання посадових обов’язків, стабільність державної служби, постійну готовність до підготовки та реалізації рішень із складних завдань, можливість підвищення своєї кваліфікації тощо.

Принцип професіоналізму державних службовців є провідною засадою при організації та функціонуванні державної служби. Це не тільки одна з провідних вимог, що визначає формування та практичну діяльність персоналу, а й необхідна правова вимога, без якої неможливе отримання права на здійснення посадових повноважень.

Професіоналізм державних службовців можна розглядати як у широкому, так і у вузькому розумінні. У першому випадку йдеться про необхідність отримання вищої освіти з кваліфікацією спеціаліста чи магістра, що дозволить виконувати не тільки фахові функції, але й загальні функції управління. На сьогодні можна стверджувати, що зайняття посад державних службовців І—ІV категорій вимагає наявності наукових ступенів або, щонайменше, кваліфікації магістра державного управління. У другому випадку передбачається якісне виконання спеціальних завдань і функцій, що характерні для конкретного виду державної управлінської діяльності, галузі чи сфери управління.

Вимоги, які висуваються в сучасних умовах до рівня професійної підготовки державних службовців, досить високі. Закон України «Про державну службу» фіксує необхідність наявності професійної підготовки для державних службовців, не конкретизуючи необхідний рівень їхньої кваліфікації. Вимоги щодо освітньо-кваліфікаційного рівня та спеціальності мають бути визначені професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців.

Професіоналізм як принцип підбору, розстановки та просування по службі кадрів однаково важливий для органів усіх гілок влади. Разом із тим, в органах виконавчої влади він має свій специфічний зміст, особливі риси та форми прояву.

Самою природою виконавчої влади, безпосередньою організуючою та практичною роллю і спрямованістю визначаються повноваження органів виконавчої влади. З урахуванням цього мають формуватися конкретні вимоги щодо професіоналізму діяльності органів взагалі та їх службовців.

Галузі та сектори економіки, сфери державного управління потребують високого «галузевого» професіоналізму. Службовцям різного профілю органів (міністерств, державних комітетів, тощо) та різних рівнів (центральні органи, територіальні органи центральних органів, місцеві органи виконавчої влади) потрібні значною мірою різні знання, професійні вміння та навички.

Принцип професіоналізму державної служби має відповідну законодавчу та іншу нормативну базу. Перш за все це норми Конституції України, правові норми Закону України «Про державну службу», інших законів України, що регулюють проходження служби в органах, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу». У них тим чи іншим шляхом розглядаються різні аспекти принципу професіоналізму, в тому числі й компетентності в державній службі.

Реалізація принципу професіоналізму в першу чергу потребує постійного професійного розвитку персоналу державної служби, що має забезпечуватися активним функціонуванням, високим ступенем організації та науково-методичного керівництва системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Їх навчання можна розглядати як довгостроковий процес, складний за змістом, динамічний залежно від соціально-економічного стану держави, що має здійснюватися диференційовано з огляду на професійні обов’язки та повноваження державних службовців відповідно до цілей та завдань органів державної влади та місцевого самоврядування.

Проведення реформ в Україні вимагає високопрофесійної державної служби на всіх її рівнях. У першу чергу в ході адміністративної реформи мають бути чітко визначені цілі, завдання та функції центральних органів виконавчої влади, визначені та розподілені функції та повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Це закладе підвалини для оновлення комплексу професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців як однієї зі складових розробки сучасних вимог до управлінських кадрів, формування критеріїв та методів оцінки при їх доборі, просуванні по службі та атестації, визначення змісту навчання державних службовців, для удосконалення механізмів конкурсних і атестаційних заходів.

Принцип професіоналізму в навчанні державних службовців має стати провідним. Якщо конкретно розглядати питання про зміст навчання, то відповідно до діючих нормативних актів і рекомендацій Науково-методичної ради при Головдержслужбі України навчання державних службовців за професійними програмами підвищення кваліфікації передбачає відведення не менше 50 % навчального часу на удосконалення, розвиток і оновлення саме професійних практичних умінь і навичок на конкретній посаді.

Повноцінне та широкомасштабне запровадження принципу професіоналізму в державній службі потребує чіткої адміністративно-правової регламентації в нормативних актах з питань державно-службових відносин.

У професійному розвитку працівників державного апарату важливо максимально використовувати практику службової діяльності. Постановка перед службовцем нових, більш складних завдань, моделювання ситуацій, що вимагатимуть від нього прийняття самостійних, у тому числі інноваційних рішень, матеріальне стимулювання поліпшення якості праці спонукатимуть службовця до збагачення своїх професійних умінь, навичок і здібностей до формування потреби в службовому зростанні. Уміння, навички та знання, здобуті та збагачені в процесі практичної діяльності, стають важливою передумовою для службової кар’єри.

Тому в професійному розвитку кадрів державної служби слід більш чітко (особливо з боку керівників кадрових служб органів державної влади) виокремити дві сторони, а саме:

· професійно-кваліфікаційний розвиток, в основному пов’язаний з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації, здобуттям нових умінь, знань, навичок та нового досвіду;

· професійно-посадовий розвиток, в основному пов’язаний з раціональним добором та розстановкою кадрів на основі використання здібностей та особистих можливостей кожного працівника, оптимального використання в межах колективу працівників різного фаху, досвіду, віку, складу розуму та особистих якостей.

Все це може знайти відображення в плануванні кар’єри державного службовця, у гласному просуванні по службі тощо.

В органі державної влади важливо створити такі умови, за яких і державний службовець як особистість, і держава як основний замовник управлінських послуг для населення, були б взаємно зацікавлені в підвищенні професіоналізму всього персоналу та конкретного працівника, у підвищенні ефективності управлінської праці. У такому разі планування та реалізація кар’єри державного службовця не можуть розглядатися тільки з погляду особистих інтересів, вони мають стати справою кадрових служб органів, їх керівників, узагалі держави.

Р озділ 4

ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Зміст і структура правового
інституту державної служби

17

З правового погляду державна служба являє собою особливий правовий інститут.

У теорії права термін «інститут» означає сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, пронизані внутрішньою єдністю та охоплюють усі суттєві моменти регулювання відповідної сфери. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

Державна служба відбиває прояви безлічі управлінських відносин і зв’язків, які потрібно врегульовувати за допомогою норм державно-службового характеру.

Це комплекс управлінських відносин, котрий містить у собі:

·відносини організаційно-управлінського характеру;

·відносини, котрі пов’язані з процесом організації і функціонування державного апарату в цілому;

·відносини, що виникають між різними ланками виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування.

Ці відносини регулюються в правовій формі, тому що управлінська діяльність держави виражається саме в правовій формі. Система правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень, — є галуззю адміністративного права.

Одним із предметів адміністративного права є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці, тому в юридичній науці правове регулювання цих відносин відносять до правового інституту адміністративного права[82] . Це обумовлюється також тим, що в нормах державної служби виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, котрі виражаються у методах правового регулювання державної служби.

Адміністративно-правові методи відрізняються певною специфікою і спрямовані насамперед на головних суб’єктів адміністративного права — державних службовців. Специфіка полягає в тому, що державні службовці самі використовують і встановлюють методи і форми адміністративно-правового режиму.

Тому функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання :

·встановлення певного порядку дій — наказ до дії у відповідних умовах і належним чином, передбачений різними правовими нормами;

·заборона певних дій;

·надання державному службовцю можливості вибору одного з установлених законом варіантів посадового поводження;

·надання можливості державному службовцю діяти (чи не діяти) за своїм розсудом не порушуючи при цьому законів.

Державна служба традиційно розглядається у зв’язку з аналізом питання про суб’єктів адміністративного права. Державні службовці є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, будучи при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що державний службовець має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права:

¨ виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;

¨ є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

Від адміністративного права йдуть закономірні функціональні та структурні зв’язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці: вони розроблюють і видають нормативно-правові акти управління, застосовують заходи адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції.

В адміністративному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади; правове регулювання централізовано будується на засадах субординації за принципом підпорядкованості та/або підлеглості, що передбачає дотримання дисципліни, відповідальності нижчої посадової особи перед вищою, обов’язковість виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб’єктів.

Державні службовці — це суб’єкти адміністративного права;
у перспективі вони, ймовірно, стануть суб’єктами права державної служби, яке в Україні починає формуватися. Якщо лейтмотивом публічного права є забезпечення гармонії та злагоди в суспільстві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного й соціального розвитку, то такі саме цілі має взяти на озброєння й право державної служби.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризується цілісною системою регулятивного впливу на державно-службові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Правові засоби, що використовуються у сфері державної служби, об’єднані єдиними регулятивними засадами. Водночас тут виявляється дія принципів, які пронизують увесь зміст державної служби. Особливостями державної служби є специфічні засоби та прийоми регулювання: дозволи, заборони, зобов’язання, підлеглість, підзвітність і підконтрольність, правове стимулювання та правове обмеження, довіра держави, відданість справі тощо.

Правовому інституту відповідають конкретні законодавчі та нормативні акти, які визначають усі його основні елементи. Так, Закон України «Про державну службу» фіксує такі основні під-
інститути:

-поняття державної служби та державного службовця;

-посада;

-посадові особи;

-основні принципи державної служби;

-система управління державною службою;

-правовий статус державних службовців;

-проходження державної служби в державних органах і їх апараті та її припинення;

-службова кар’єра;

-матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців;

-відповідальність за порушення законодавства про державну службу.

Державно-службові підінститути зумовлені існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, їх значення визначається тим положенням, яке вони займають у структурі інституту державної служби.

Діяльність державних службовців як суб’єктів адміністративного права характеризується застосуванням не лише регулятивних, а й диспозитивних методів; вона також опосередковується матеріальними та процесуальними нормами.

Матеріальні норми в інституті державної служби визначають статутні положення, що зумовлюють характерні риси цього правового інституту. До матеріальних норм належать:

· поняття державної служби, державного службовця та посадової особи;

· принципи державної служби;

· права, обов’язки, правообмеження державних службовців;

· пільги, гарантії та компенсація;

· класифікація посад державних службовців;

· способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація;

· службова дисципліна та дисциплінарна відповідальність;

· умови служби; способи й підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.

Процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному підінституті, який входить до інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення й процедури. До них належать: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службі; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних рангів; дисциплінарне провадження; процедура звільнень тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2) створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;

3) механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних під-
інститутах, що входять до структури інституту державної служби).

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рівні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.

Системність правового інституту
державної служби

18

Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.

Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; по-четверте, має власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту, тощо.

Інститут державної служби можна поділити на такі складові[83] :

1) інститут принципів державної служби;

2) інститут статусу посади в державному апараті;

3) інститут статусу посадової особи в державній службі;

4) інститут правового статусу державного службовця;

5) інститут державно-службових відносин, що, у свою чергу, включає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (поточної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;

6) інститут етики державного службовця;

7) інститут державної дисципліни;

8) інститут умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);

9) інститут підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

10) інститут управління державною службою.

Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.

Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію державних службовців.

Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і стабільність системи права, її окремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.

Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:

· джерело державної влади — народ України;

· закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина;

· установлення, передача й розподіл державної влади між органами влади та інших політичних структур;

· установлення меж державної влади.

Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концепції формування та розвитку інституту державної служби.

У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування норм Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.

З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й міжнародні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.

Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнародні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.

Таким чином, норми міжнародного права є частиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах право займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільно-державні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.

У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гаранту-
ється місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостійною галуззю права, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.

Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність, яку регулюють норми трудового права. Так, Законом України «Про державну службу» визначається:

· встановлення посадового окладу (ст. 33);

· встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);

· право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень (ст. 11);

· право вимагати належні умови праці (ст. 11);

· право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.

Ці положення уточнюються нормами трудового права. Оскільки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то при відмежуванні трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом трудового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо державна служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права.

Діяльність державних службовців регулюють також норми кримінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.

Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією. Корупція в системі державної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.

Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено нову форму первинного обліку державних службовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. У 1997 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.

Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій боротьби з корупцією, профілактичних заходів тощо.

Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.

Тим самим кримінальне право своїми певними положеннями впливає на правовий інститут державної служби.

Розвиток в Україні на сучасному етапі бюджетного процесу, нової системи оподаткування, банківського законодавства, потрібність у фінансовому контролі обумовили вплив норм фінансового права на державну службу. Вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову політику держави. Суб’єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів.

Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, є нормами фінансового права.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України.

Державно-службові відносини
в системі державної служби

19

Державна служба має свої специфічні методи правового регулювання статусу державних службовців, практичного функціонування державної служби з метою забезпечення діяльності самих державних службовців, що виконують завдання й функції держави.

Правові норми державної служби є частиною публічного права, оскільки спеціальні суб’єкти права виконують завдання і функції держави, її органів і органів місцевого самоврядування.

Правові норми державної служби включають правові положення, що регламентують зміст правовідносин осіб, які перебувають на державній службі, порядок їх утворення, зміни й припинення.

Вивчення правових норм державної служби передбачає роз-
гляд таких питань:

· порядок утворення державно-службових правовідносин і правові наслідки;

· зміна державно-службових правовідносин;

· права і обов’язки державних службовців;

· правові наслідки порушення службовцями своїх обов’язків, заборон і обмежень, накладення дисциплінарних стягнень;

· порушення державними органами, органами місцевого самоврядування, а також посадовими особами і т.п. своїх обов’язків і недотримання прав державних службовців;

· правовий захист у державно-службових правовідносинах.

Основоположним поняттям у структурі службового права мають стати державно-службові правовідносини, під якими розуміють державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, що вступає на службу[84] . Роботодавці державного службовця — держава, органи державної влади, інші органи, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Державно-службові правовідносини мають такі характерні риси:

1) відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права;

2) державно-службові правовідносини — це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців;

3) державно-службові правовідносини — це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців;

4)службові правовідносини — це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету й незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні заходи, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права;

5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний cлужбовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань.

Державні службовці мають ті самі права, що й решта громадян; до обмеження прав можна спеціально вдаватись у випадках, обумовлених функціями, що їх здійснюють державні службовці, та завданнями, які ці службовці вирішують.

Особлива

ЧАСТИНА:

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА —

Р озділ 5

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА:
ЕКОНОМІЧНИЙ ІНСТИТУТ

Державна служба
як суб’єкт
економічних відносин

20

Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має становити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю. При цьому державний апарат можна розглядати як суб’єкт виконавчо-розпорядчої діяльності[85] . З погляду економічних наук остання має передусім економічний зміст, через те що об’єктом цієї діяльності є будь-які ресурси.

Економічна діяльність державного апарату — це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, він не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання. Економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визнача-
ються за правилами, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та обумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом економічної діяльності державного апарату є, в основному, унормування обігу ресурсів, тобто їх отримання, розподілення, споживання та оцінка використання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога ширше коло потреб — і суспільства загалом, і людини зокрема.
Предмет економічної діяльності апарату обумовлений цілями його функціонування для забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і людини.

Із запровадженням ринкових відносин держава перетворюється в значного виробника товарів і послуг. Для цього держава має бути такою самою учасницею ринкових відносин, як і будь-який товаровиробник. Вона практично виступає в цій ролі через свій апарат, який розпоряджається власністю; регулює та контролює фондові ринки, ринки цінних паперів, нерухомості, ресурсів, зокрема, фінансів; мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Правила та процедури функціонування сучасного ринку формуються державою і використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всієї суспільної системи. Це ще раз підтверджує, що державний апарат постає найважливішим суб’єктом економічних ринкових відносин. Економічні закономірності, принципи організації ринку, особливості структури суб’єктів господарювання мають ураховуватися при побудові або реформуванні державного апарату, при виборі його організаційної структури, при визначенні державно-власних повноважень органів виконавчої влади різних організаційно-правових статусів. Але недостатньо використовувати тільки юридичну техніку реалізації завдань і функцій держави. Економічний аналіз ринку має бути домінантою в синтезі системи державного управління, а юридична техніка — засобом правової легітимізації.

Державний апарат — рівнозначний з іншими суб’єктами, але не рівноправний учасник економічних відносин[86] . Він є потужним джерелом найрізноманітніших впливів на всі механізми функціонування ринку. Збіг цих впливів з потребами економіки забезпечує розвиток усієї суспільно-політичної системи держави.

Отже, постає проблема певної комерціалізації діяльності державного апарату, тобто отримання державою прибутку зі своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і насамперед з прав на володіння власністю.

Володіння власністю передбачає грамотне розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, характерно для приватних способів господарювання, яким властиві особиста зацікавленість, мобільність і динамізм. Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу. Держава здійснює приватизацію свого майна: повністю чи частково його продає або ділить з підприємницькими структурами. Як ефективніші власники вони спрямовують зусилля на отримання прибутків, збільшуючи прибутки держави.

Іншим напрямом комерціалізації діяльності державного апарату є делегування своїх прав власника за плату. До таких форм належать: оренда майна та її окремий вид — концесія; квотування (тобто дозвіл користування певними природними, інформаційними, екологічними ресурсами, а також використання повітряного простору, експорт іншим користувачам сировини, обладнання, продовольства, предметів народного вжитку тощо); ліцензування (передача державою підприємницьким структурам або фізичним особам своїх прав на здійснення тієї чи іншої економічної діяльності); сертифікація (тобто функція контролю відповідності державним стандартам товарів, послуг, безпеки та надійності фінансових, страхових компаній тощо); конкурсне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційна участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, окупності та прибутковості.

Комерціалізація діяльності державного апарату також відбувається шляхом переведення економічних функцій держави на комерційні (платні) засади. Фактично у цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку. При цьому роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату стає ключовою з організації економічної
діяльності держави.

Державна служба бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Водночас ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності провадження як цієї політики, так і всього державного управління.

В основному щодо управління економікою запроваджуються два механізми[87] :

· підтримки та розпорядження (майном, цінами, податковими та обліковими ставками, тарифами, замовленнями тощо);

· контролю та обмеження — від обмеження до заборони свободи дій самостійно господарюючого суб’єкта, що провадить яку-небудь економічну діяльність.

Засобами першого з цих механізмів є податки, бюджет, державне замовлення, прямий або конкурсний розподіл державних капітальних вкладень, акціонування, приватизація або передача в оперативне управління майна, залучення до участі в реалізації державних економічних програм та вирішення соціальних завдань, адміністративний припис структури витрат, надання гарантій, видача пільгових кредитів тощо. Особливого значення набуває використання заходів цього механізму для захисту вітчизняного товаровиробника. Вони діють опосередковано, створюють ситуацію, за якої вітчизняний суб’єкт економічної діяльності відчуває себе комфортніше в умовах ринкових відносин.

У процесі реалізації цих, за змістом протекціоністських, заходів державна служба має провадити державну політику, що забезпечить оптимальні конкурентні умови для власного товаровиробника. Відомо, що млява конкуренція веде до перетворення суб’єкта господарювання на нездатну самостійно розвиватися установу. Сильна ж конкуренція в період становлення суб’єкта, навпаки, може привести до його ліквідації. Саме тому визначення оптимальної підтримки та її моніторинг в умовах економічних змін є сферою діяльності державних службовців органів виконавчої влади економічного сектору.

Другий механізм адміністративного впливу на економіку з боку державного апарату пов’язаний з унормуванням поведінки на ринку, зокрема правил використання власності, формування цін, регулювання монополій, контрактних, акціонерних та інших комерційних відносин, ліцензування окремих видів діяльності, стимулювання інвестицій тощо.

Механізм підтримки та розпорядження в певному сенсі простіший, ніж механізм економічного контролю та обмеження, оскільки він збігається з правовим механізмом управління взагалі. Правова регламентація та нормативне регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності в системі державної служби достатньо відпрацьовані: відомі форми, способи та методи, відома юридична техніка їх застосування та використання тощо.

Але це не означає, що достатньо тільки застосовувати низку законів та нормативних актів і навчитися їх грамотно використовувати з метою налагодження механізму розпорядження. Специфіка розпорядження в ринковій економіці полягає в тому, що цей механізм застосовується в зовсім іншому середовищі, відмінному від адміністративних відносин «керівник — підлеглий». Ринкове середовище не є однорідним і стабільним, у ньому діють суттєво відмінні суб’єкти економічної діяльності, що по-різному сприймають і реагують на вплив держави. Це середовище значно активніше реагує на регулювання своєї діяльності. Причому активність виявляється у двох протилежних аспектах: у вигляді посиленого лобіювання своїх інтересів, у тому числі й «протягування» їх до системи державних інтересів, та у вигляді ігнорування, обходу або тлумачення на свою користь розпорядчих актів, що приводить до розквіту тіньової економіки.

Масштаб підтримки, її гарантованість, тривалість у часі та сталість значною мірою визначаються тим, наскільки глибоко інтереси суб’єкта господарювання проникли в систему державних інтересів і наскільки ці інтереси відповідають цілям держави та суспільства, їх соціально-економічному розвиткові. При формуванні кадрового складу державної служби слід враховувати, що призначення представників цього середовища на ключові посади в системі державного апарату може опосередковано сприяти розвиткові певного суб’єкта господарювання, певної галузі економіки, регіону, області, району, міста за рахунок інших суб’єктів.

Водночас зміна в кадровому складі органів державного управління не може впливати на пріоритети державної економічної політики, напрямів економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць держави.

Невід’ємною складовою обох механізмів управління є економічна відповідальність за порушення або неналежне виконання зобов’язань, покладених на господарюючий суб’єкт або прийнятих ним у процесі економічної діяльності. Відповідно й державний апарат має нести відповідальність на тих самих засадах, що й суб’єкти господарювання. Це потребує введення, зокрема, матеріальної відповідальності державних службовців за неякісне або неналежне виконання своїх обов’язків, що призвели до втрат з боку держави.

Крім того, зазначені механізми потребують постійного раціонального вдосконалення та певного розширення витрат на їх реалізацію.

Регулювання інтересів господарюючих суб’єктів належить до сфери державної економічної політики, що реалізується в конкретний період. За визначенням така політика — «компроміс між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб’єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу». Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й процеси формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики. Ці процеси мають свої власні принципи, вимоги та процедури. Так, формування політики здійснюється на державному рівні законодавчою гілкою влади за участю виконавчої, на територіальному рівні — органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Затвердження політики — це компетенція законодавчого органу та органів місцевого самоврядування на територіальному рівні. Реалізацію економічної політики та внутрішній контроль за нею здійснюють органи виконавчої влади. Контроль належить до функцій законодавчого органу та органів місцевого самоврядування. Центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції також здійснюють контроль за реалізацією державної економічної політики й на рівні територій.

Усі зазначені процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

Слід зауважити, що ефективність державної служби тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Отже, в центрі уваги мають бути питання макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Однією з очевидних проблем є відсутність безпосереднього зв’язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Внаслідок різної термінології цих наукових галузей постає проблема взаємодії та взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає, як уже зазначалося, рівнозначним суб’єктом господарювання та важливою складовою в національному виробництві країни.

Зміна ролі держави обумовлює значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Значно підвищується і значущість мікрооцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, показників, що об’єднуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом із тим, продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того самого явища.

Доцільно наголосити, що продуктивність визначається відношенням «випуск — витрати». Її можна розглядати як на рівні організації, так і на рівні галузі. У математичному вигляді це співвідношення описується виробничою функцією, що передбачає залежність випуску від витрат. Ця функція є підставою для розрахунків продуктивності.

Питання ефективності організацій завжди перебувало в центрі уваги вчених і практиків наукової галузі теорії організацій. У загальній теорії ефективності організації розрізняють три підходи: традиційна механістична теорія, теорія людських ресурсів та си-
стемна теорія організацій.

Традиційна механістична теорія організацій передбачає використання діючої та закритої моделі досягнення незміних цілей за допомогою відомих і заздалегідь визначених засобів і ресурсів. Завданням організації є досягнення певної цілі наявними ресурсами і шляхом поліпшення співвідношення цілей та змін. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації. Традиційна механістична теорія визначалася принципами, відповідними си-
стемі досягнення цілі, яка збігається з аксіомою ефективності.

Теорія людських ресурсів передбачає, що до механістичної
теорії додаються біхевіористичні аспекти. Зокрема, мотиваційні аспекти постають настільки важливими, що включаються до концепції та практичного використання критеріїв, що вказують на ефективність функціонування організації. До елементів опису ефективності організації додаються такі критерії, як задоволення службовців, плинність кадрів, моральний стан колективу, відданість загальній справі тощо.

Водночас організації є відкритими системами, тобто взаємодіють з навколишнім середовищем. Унаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори надають динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам органу. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Якщо організація хоче бути ефективною, їй мають бути притаманні висока продуктивність, конструктивні біхевіористичні настанови персоналу та здатність пристосовуватися до ситуативних змін.
Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень ресурсів. Системно-орієнтований показник ефективності організації постає багатомірним[88] .

Є два підходи до оцінки ефективності органів державної влади, а саме: оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу.

Зазначимо, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів. Законодавця мають цікавити насамперед можливі наслідки цієї діяльності, а також з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету. Державного службовця — характер діяльності з досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній повинен визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо.

Основне ж призначення органів державної влади полягає в створенні та підтримці умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут[89] .

Об’єктом аналізу є не орган влади, а результат діяльності та ефективність управління. Орган управління є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

Оцінювати ефективність органу доцільно на всіх стадіях: при формуванні цілей державної політики, при правовому їх затвердженні, на етапах визначення та виділення (придбання) ресурсів, при наданні послуг або виробленні товарів з метою реалізації визначених цілей, при оцінці досягнення визначених цілей. Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».

Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — формування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу актуальною є оцінка спрямованості та здатності конкретного органу забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недостатніми організаційно-функціональною структурою чи кадровим забезпеченням, доцільно вирішувати питання щодо надання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.

Зауважимо, що цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення потреб громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність органу. Чітке, пунктуальне, а надалі будемо говорити про діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників (а також необхідних даних для їх визначення чи розрахунку), відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі й якісним. При цьому проблема якості є рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може привести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. З цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців з підвищення добробуту суспільства[90] .

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. Хоча від економічної категорії «випуск» важко відійти, але саме результати та наслідки є найважливішими показниками. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що обумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління, необхідно враховувати певну ступінь невизначеності поставленого завдання, що відбивається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим обумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Мета з ознакою діагностичності повинна мати певний вимір, що надає можливість застосовувати необхідні методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

Різні підходи до оцінки ефективності передбачають вирішення проблеми диференціації ступеня невизначеності поставленої мети. Диференціювати різні ступені невизначеності означає диференціювати різні стилі та типи оцінки, а також різні стилі управління та контролю. Тому різні типи завдань можуть і характеризуються різними ступенями невизначеності.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками існують різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці три категорії завдань потребують застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим меншою є можливість розробки нормативів і стандартів. Відносно робіт, які мають незначну частку рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності[91] .

Насамперед саме до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, питома вага яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності.

Слід зазначити, що витрати й обсяги робіт лише до певної міри є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підго-
товлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян; задоволення громадян діяльністю даного органу.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Помилковим і неперспективним є шлях абсолютного забезпечення кожного завдання повним обсягом інформації. Доцільно використовувати вже існуючу інформацію та методи оцінки. У такий спосіб можна скоротити обсяг непотрібних даних шляхом відбору та розумного компонування існуючої інформації, а керівники мають навчитися використовувати ті чи інші методи оцінки та застосовувати різні стилі управління в різних умовах.

Підсумовуючи, можна констатувати:

1) особливу увагу в оцінці ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням;

2) необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.

Економіко-правові
функції державної служби

21

Дослідження економічних функцій держави передбачає пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій багатоманітності проявів інших.

Реалізація державою своїх цілей та функцій в інтересах державного, економічного, соціального, екологічного, культурного і національного розвитку спрямована на конкретизацію цілей, завдань, функцій і повноважень органів державної влади. Основні цілі та функції держави у сфері економіки визначені Конституцією України, що з метою їх виокремлення дозволяє віднести їх до економіко-конституційних.

Забезпечення економічної безпеки України згідно зі ст. 17 Конституції України належить до однієї з «найважливіших функцій держави, справи всього Українського народу». Поняття економічної безпеки України інтегрує в собі[92] : формування національних економічних інтересів України на базі та в контексті національних і загальновизнаних світовою спільнотою загальних цінностей, виявлення та прогнозування внутрішніх і зовнішніх загроз для національних економічних інтересів України, формування національних економічних цілей з урахуванням існуючих і ймовірних загроз та реалізації заходів з протидії ним, розробки стратегії з досягнення національних економічних цілей та її реалізації в країні та на міжнародній арені. З погляду економічної безпеки найбільшими загрозами для національної економічної безпеки є незбалансованість інтересів особи, соціальних груп, держави та суспільства, розрив між реалізацією конституційно визначених ознак України як демократичної соціальної правової держави та державно-суспільною практикою, кризовий стан економіки, поглиблення соціальної диференціації, погіршення демографічної та екологічної ситуації, недостатність паливно-енергетичних ресурсів тощо.

Забезпечення економічної безпеки країни реалізується через державну економічну політику, яка є складовою Програми діяльності Кабінету Міністрів України та програми економічного та соціального розвитку. Останні набувають легітимності після схвалення Верховною Радою України (ст. 85, п. 11) та затвердження обласними і районними радами (ст. 143).

У діяльності органів державної влади можна виділити такі економіко-конституційні функції.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади:

· затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього (ст. 85, п. 4);

· визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85, п. 5);

· затверджує загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 85, п. 6);

· схвалює Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11);

· затверджує перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (ст. 85, п. 36).

Виключно законами України визначаються (ст. 92): правовий режим власності (п. 7); правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (п. 8); засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (п. 9). Також законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційних ринків; статус національної валюти; порядок утворення та погашення державою внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види та типи; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

Кабінет Міністрів України :

· забезпечує економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави (ст. 116, п. 1);

· забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики (ст. 116, п. 3);

· розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 116, п. 4);

· забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону (ст. 116, п. 5);

· розробляє проект закону про Державний бюджет і забезпечує його виконання (ст. 116, п. 6);

· організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (ст. 116, п. 8).

Місцеві державні адміністрації :

· виконують державні та регіональні програми економічного та соціального розвитку (ст. 119, п. 3);

· готують та виконують відповідні обласні і районні бюджети (ст. 119, п. 4).

Зазначені функції можна класифікувати на: установчо-правові (визначають правові засади ринкової економіки), прогностично-діяльнісні (розробка бюджетів і програм та їх реалізація) та господарсько-управлінські (управління державною власністю). Така класифікація може бути поширена і на місцеве самоврядування. До установчо-правових функцій слід віднести затвердження місцевих бюджетів та програм, а також встановлення місцевих податків і зборів, до прогностично-діяльнісних — контроль виконання місцевих бюджетів, до господарсько-управлінських — управління майном, що є в комунальній власності.

Зміст, внутрішнє наповнення економіко-конституційних функцій органів державної влади перебуває під впливом і тиском докорінних змін[93] .

Перше. В Україні на практиці реалізується модель відкритої конкурентної економіки, що характеризується такими ознаками:

·сформовано економічну інфраструктуру держави, тобто грошову, фінансову, платіжну, податкову, банківську та інші системи;

·сформовано базові засади багатоукладної економіки: іде незворотний процес утвердження механізмів приватної власності, становлення та розширення приватного та корпоративного секторів економіки;

·утверджено ринковий механізм ціноутворення, здійснено непростий перехід до світових цін та заходи щодо лібералізації господарських зв’язків, запроваджено ліберальний режим зовнішньої торгівлі, що забезпечило товарну насиченість ринку, подолання хронічної дефіцитності національної економіки;

·запроваджено земельну реформу;

·утверджено основи ринкової економіки, що забезпечено становленням фондового, товарного, грошового та валютного ринків, дворівневої банківської системи та поступовим опануванням ринку цінних паперів.

Ці зміни супроводжуються трансформацією соціальних відносин, зокрема у структурі суспільства.

Друге . Інтенсивно формується прошарок середнього класу — підприємців і власників майна та акцій, що приводить до реального їх впливу через політичну систему на управлінські процеси.

Реальне втілення отримали економічна свобода особи, можливість вільного вибору сфери діяльності. Разом із суттєвими змінами в економічній сфері трансформується суспільна психологія. Люди починають засвоювати вічні цінності громадянського суспільства. У першу чергу це стосується молоді, яка стає гарантом поширення реформ, курсу становлення соціально орієнтованої ринкової економіки.

Третє . Ствердження моделі відкритої ринкової економіки обумовило розробку і прийняття великої кількості законодавчих і нормативних актів, що стосуються функціонування органів влади в господарській сфері. Виникла необхідність унормування управління державною власністю, приватизації підприємництва, банкрутства, зовнішньоекономічної діяльності підприємств, підтримки зайнятості населення тощо.

Четверте . Значний вплив на зміст економіко-конституційних функцій здійснює розширення економічних зв’язків з країнами далекого зарубіжжя та зміна характеру зв’язків з країнами СНД.

Зовнішньоекономічна діяльність України характеризується багатовекторністю. Завдання інноваційного розвитку обумовлюють її спрямування в європейському напрямі. Важливою складовою стратегії економічного зростання є поглиблення зовнішньоекономічних стосунків з Росією.

Забезпечення інтегрування української економіки в структуру світового економічного простору, включення до міжнародної торговельної системи, стимулювання іноземних інвестицій та залучення їх у сферу приватизації, підвищення експортного потенціалу українських підприємств, підвищення їх конкурентоспроможності на світовому ринку тощо — це ті фактори, що докорінно змінили цілі та функції органів державної влади в зовнішньоекономічній діяльності.

П’яте . Зміна змісту функцій органів державної влади актуалізує запровадження функціонального управління, що відповідає сутності ринкової економіки.

На відміну від галузевого управління, для якого притаманні вертикальні правовідносини, функціональне управління характеризується відносинами суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Функціональне управління означає, що суб’єкт управління в рамках конкретної функції або їх сукупностей має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділяється хоч би одним із зазначених повноважень.

Тим самим функціональне управління унормовує діяльнісний аспект суб’єкта господарювання, тобто «правила гри», а не сам суб’єкт.

Шосте . У державній владі питомої ваги набуває процес розмежування політичних і адміністративних функцій. Для органів актуальним є розмежування політичної та адміністративної компетенції.

Сьоме . Зміна спрямування регіональної політики на забезпечення істотного динамізму регіональному соціально-економічного розвитку шляхом ефективного залучення в господарський обіг ресурсного потенціалу регіонів обумовлює як оновлення змісту повноважень, так і відповідальність регіональних і місцевих органів влади за вирішення поточних проблем.

Розглянувши фактори, що докорінно вплинули на зміст економіко-конституційних функцій органів влади, необхідно наголосити, що всі функції, визначені для органів відповідних організаційно-правових статусів, органічно й діалектично взаємодіють. Актуальним для всієї державної влади та окремого органу є забезпечення їх взаємосприяння з метою досягнення необхідного результату.

Процес оновлення змісту функцій органів державної влади динамічний, його удосконалення обумовлюється соціально-економічним станом держави. Подальше суттєве значення для трансформування економіко-правових функцій матиме інтеграція України у світовий простір, запровадження теорії нового інституціонального напряму дослідження економічних процесів — інституціональної економіки[94] .

Історичне формування економічних процесів, адекватні йому зміни інституційних структур та посилення впливу останніх — одні з основних постулатів інституціональної школи, серед яких немало видатних економістів — лауреатів Нобелівської премії. Вони підтверджують, що влада завжди присутня в економіці та впливає на економічні процеси, зокрема на ціноутворення. Наприкінці XX ст. виникли нові явища, що значно посилили цей процес.

По-перше . Внаслідок економічних збитків природні багатства переходять в економічну категорію. Їхня наявність поповнює сферу економічних благ, але не як товар — вони не мають ринкової ціни[95] . При цьому масове виробництво може завдати природним ресурсам такої шкоди, що її обсяг перебільшить можливості природи із самоочищення. Внаслідок цього витрати виробника не збігаються із суспільними витратами, а суспільна користь — з індивідуальною користю продукту виробництва.

Оскільки природні блага не мають вартості, то їх інтегрування з ринковою економікою має втілювати політичний механізм. Цінова система має бути адаптована до потреб захисту довкілля. Для цього держава має правильно визначити економічні пріоритети та оптимально розподілити витрати як по регіонах, так і з урахуванням факторів, що завдають економічної шкоди. Це вже суто політичне питання.

На сучасному етапі розвитку цивілізації державна влада шляхом регулювання механізму ціноутворення має стимулювати використання екологічно зберігаючих матеріалів, раціональної переробки відходів, розвиток екологічно чистих виробничих технологій. Актуальним є саме профілактика, а не ліквідація наслідків заподіяної шкоди. У такому аспекті екологічна рівновага постає складовою загальної рівноваги, що визначає добробут населення. Підтримка та забезпечення загальної рівноваги мають бути забезпечені державним регулюванням.

По-друге . Суспільні та економічні зміни висувають на перший план функцію держави з організації економіки.

Залучення суспільних та природних благ, урахування пріоритетів міжнародної діяльності та зовнішніх впливів, у тому числі, а може й у першу чергу негативних, потребує активізації економічних функцій держави. Діяльність демократичної держави в цьому аспекті спрямована на розширення суспільних благ. Їх розподіл, так само як і рішення, що прийматимуться в галузі природних благ, регулюватимуться в основному політично. Споживач робитиме вибір тієї політичної сили, яка краще за інші реалізуватиме його суспільні інтереси. Економічна наука при цьому перебуватиме під впливом не тільки екології, а й соціології
та політології. Тим самим вона набуватиме міждисциплінарного характеру.

Економічна політика, що адаптуватиметься до нових умов, відмовлятиметься від засад конформізму щодо ринку. Держава вживатиме крім опосередкованих інструментів регулювання і прямі важелі, зокрема державну політику цін. Це пояснюється тим, що будь-яке втручання в економіку відбивається на процесі ціноутворення.

Можна передбачити, що з метою зменшення впливу міжнародної конкуренції та формування цінової рівноваги між вітчизняною та імпортною продукцією провідне місце займе митна політика. Для захисту вітчизняної промисловості та сільського господарства державна влада запроваджуватиме весь адміністративний арсенал протекціонізму.

По-третє . Світова економіка перебуває під впливом перетворення з олігополюсної (де володарює невелика кількість потужних капіталістичних країн) у поліцентричну (з великою кількістю економічних центрів) та суттєвого посилення ваги США. При цьому проблеми країн, що розвиваються, а також країн колишнього СРСР можуть значно посилити структурну кризу світової економіки. Якщо в цих країнах шляхом індустріалізації не будуть створені відповідні умови праці і проживання, то може актуалізується проблема міграції.

По-четверте . Через зростаючу роль держави в ринковій економіці державне ринкове регулювання обумовлюватиме створення відповідних органів. Водночас посилюватиметься процес укрупнення підприємств, створюватимуться потужні профспілки з розгалуженою мережею своїх організацій. Унаслідок цього ускладняться процеси встановлення соціального партнерства, прийняття рішень, що потребуватиме збільшення управлінського персоналу.

Поширення відомчих інструкцій на економічні акти, різні нормативні акти, що встановлюватимуть умови господарювання, ділові зв’язки між державним і недержавним економічними секторами можуть стати сприятливим підґрунтям для розгалуженої системи нелегальних економічних операцій. Виникне деяка нова економічна влада, друга паралельна економіка, характерною ознакою якої буде організований характер взаємозв’язку між нелегальними економічними актами і ціновим механізмом, відбудеться взаємопроникнення та зрощування легальної та нелегальної влади.

Викладене вище ще і ще раз підкреслює, що економічна рівновага, рівновага в суспільстві з метою досягнення суспільного добробуту досягається певною економічною політикою. Зв’язок між державною владою і економікою органічний для будь-якої держави, тому що будь-який ринковий механізм обслуговує дану структуру влади.

Участь уряду в підвищенні рівня суспільного добробуту полягає в наданні суспільних благ, у забезпеченні сприятливого середовища для економічної активності, в дотриманні законів і підтримці правопорядку.

Актуальним є врахування міжнародних зв’язків та регіональної інтеграції. Однією з вагомих моделей інтеграції є Європейський Союз. Він гарантує вільний потік благ і послуг, роботи і капіталу між країнами — учасницями ЄС. У той же час Статут ЄС та обов’язкові положення визначають перелік тих суспільних цінностей, які не можуть бути безкарно порушені. Інші директиви зобов’язують адаптувати податкові системи, стандарти, контроль за якістю, виробничі системи тощо до умов ЄС. За таким порядком жоден з учасників не отримуватиме переваг відносно інших без порушення норм поведінки.

В умовах ринкової економіки ринок не є єдиним інструментом організації економічних процесів. Роль державного регулювання актуальна не тільки в перехідний період, а й у подальшому розвитку демократичної правової держави, громадянського суспільства.

Економічні аспекти державної
служби як об’єкт управління

22

Ефективне виконання державним апаратом економічних функцій безпосередньо пов’язане з витратами на його утримання. Ця проблема актуальна не тільки з погляду скорочення витрат, а й з боку підвищення результативності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.

Змістовими домінантами у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання їх якісної, професійної, сумлінної праці. Перша з них знаходиться у площині норм державно-службових відносин, до яких належать прийом на службу, просування по ній, навчання державних службовців тощо. Тобто це ті інститути державної служби, що забезпечують професіоналізм як державного апарату, так і самих державних службовців. Друга потребує запровадження цільових програмних методів діяльності органів державної влади.

Ключовим питанням, що виникає під час розгляду цих проблем, є забезпечення об’єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.

Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об’єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності складових державного апарату складні з погляду визначення критерію діагностичності, а також — з погляду аналітичної формалізації.

З 1993 р., року прийняття Закону України «Про державну службу», нормативними актами Кабінету Міністрів України унормовані правила та порядки формування, здійснення та припинення державно-службових відносин у сфері державної служби. Із запровадженням адміністративної реформи, з актуалізацією принципів правової, демократичної держави та громадянського суспільства, із значним підвищенням вимог до професійної діяльності державних службовців вплив оцінки діяльності державного службовця на всі аспекти державно-службових відносин, і в першу чергу на систему оплати праці, має якісно змінитися.

Система оплати праці характеризується такими особливостями та рисами:

· заробітна плата складається з посадового окладу, премій, доплати за ранг, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок (посадові оклади встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; доплата за ранг — відповідно до присвоєного рангу; надбавка за вислугу років — у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років);

· заробітна плата обумовлюється категорією посади, яку обіймає державний службовець, і як наслідок — низька значущість кваліфікації працівника;

· певний ступінь невизначеності в оплаті праці, насамперед невизначеність критеріїв оцінки її результативності та ефективності, що впливає на визначення надбавок (за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи тощо) особисто керівником органу;

· недостатня матеріальна зацікавленість в ефективній і результативній праці та недостатня матеріальна відповідальність за неналежне і несвоєчасне виконання посадових обов’язків;

· неконкретність та недіагностичність посадових функціональних інструкцій і, як наслідок, дисбаланс у правах, необхідних і достатніх для успішного їх виконання тощо.

Основними причинами цих проблем можна назвати існуючий підхід до автоматичного режиму виконання функцій державного апарату без урахування скорочення та реорганізації органів державної влади, а також фактично формальне ставлення до кваліфікаційних і особистісних якостей людини, яка залучена до державної служби. Існуюча теорія раціональної бюрократії певним чином спростовує такий підхід, але навіть збагачена сучасними концептуальними положеннями щодо управління персоналом вона не відходить від догматичних уявлень стосовно форм і методів організації адміністративно-управлінської діяльності. І якщо менеджмент уже давно використовує нові форми, зокрема незалежної оцінки персоналу (наприклад: тестування, складання кваліфікаційних іспитів тощо), то в галузі державного управління вони ще тільки зароджуються.

Для державних служб англосаксонської та континентальної моделей характерно застосування так званої merrit based system — системи добору та просування по службі на підставі особистих професійних досягнень. Економічна складова цієї системи полягає у фінансовому забезпеченні та стимулюванні праці державних службовців, а також у визначенні та наданні певних матеріальних привілеїв.

Чітко заформалізована вітчизняна система оплати праці відповідно до штатного розпису, оклад, визначений категорією посади, та унормовані надбавки за ранг, стаж державної служби в умовах постійного скорочення фінансування персоналу органів державної влади роблять нереальним залучення фахівців високого гатунку до державної служби.

Становлення та розвиток ринкової економіки стверджують необхідність перегляду доктрини протиставлення адміністративних і громадянсько-правових відносин. Більше того, практика організації виконання функцій управління, у тому числі й економікою, в умовах переходу до ринкових методів без погодження запроваджує нові підходи, які визначають комерціалізацію управлінської діяльності державного апарату.

Актуальним питанням стає економія витрат на утримання державного апарату. Вона може бути досягнута шляхом реструктуризації всіх витрат. Проведення адміністративної реформи надає можливість правомірної адаптації державного апарату до ринкових умов. Згідно з теорією Ф. фон Хаека доцільно виявити нові позитивні, адекватні умовам аспекти, що певним чином з’явилися спонтанно. Їх унормувати, може й законодавчим шляхом, краще, ніж вигадувати систему контролю за можливими протизаконними діями. Тим більше, що ринкова економіка однак створить ринок праці, на який орієнтуватимуться державні службовці.

У багатьох розвинутих країнах застосовується контрактний механізм прийому на державну службу. Його зміст полягає в зміні характеру адміністративного призначення на посаду для вирішення певних проблемних питань, що виникли перед органом влади, або виконання певних функцій, що потребують високої кваліфікації.

Контрактна форма призначення на посаду в органах державної влади сприятиме підвищенню професіоналізму в діяльності самого органу, тим самим — ефективності витрат на утримання.

Сьогодні фактично визначено, що контрактні відносини не мають права на існування в органах державної влади. Ст. 33 та 34 Закону України «Про державну службу» надається право встановлювати надбавки, доплати, винагороди тощо. Їх встановлення обґрунтовується виконанням посадових обов’язків або особливо важливих доручень. Вони не передбачають отримання кінцевого результату діяльності.

Застосування контрактної форми наймання на посади державної служби вимагатиме суттєвого перегляду законодавчих і нормативних документів щодо встановлення державно-правових відносин та їх реалізації. Насамперед зміниться характер відносин між державою та державним службовцем. Державний службовець виступатиме як рівна сторона в правовідносинах, рівність — одна з найбільш суттєвих ознак договірних відносин. Уведення договірних відносин надасть можливість висунення певних умов і вимог до обох сторін.

Принципова модель контрактної системи наймання державного службовця являє собою сукупність правил, що регулюють усі питання проходження державної служби — від вступу до звільнення.

Загальним для всіх реформ, реорганізацій та удосконалення управління є скорочення витрат на утримання державного апарату (як правило, воно становить 25—30 %). Відомі такі «апаратні засоби» щодо збільшення штатів: створення надуманих ділянок роботи; збільшення кількості керівників із зменшенням підлеглих; створення або приховування (з метою їх ліквідації при скороченні) вакантних посад тощо. Певним регулятором чисельності органу є скорочення фінансування оплати праці з наданням права керівникові визначати штатну чисельність. Але всі ці заходи є механістичними і не мають під собою міцного підґрунтя.

Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою підвищення результативності та ефективності державної служби за схемою: цілі — витрати — результати.

Запровадження контрактної форми прийняття на державну службу, можна сказати, є певним чином «м’яким» еволюційним шляхом. Більш кардинальним уявляється запровадження програмно-цільового методу фінансування діяльності органу виконавчої влади. Треба підкреслити, саме — діяльності.

Зважаючи на те, що органи державної влади мають різний обсяг унормованої (рутинної) роботи, визначення нормативів на фінансування діяльності вимагає великої підготовчої роботи.
У той же час для органів, в яких значна частка діяльності є інноваційною, такі норми встановити взагалі проблематично.

Головними критеріями під час визначення обсягів фінансування органу має бути відповідність і достатність його структури цілям діяльності. Це передбачає не тільки раціональний розподіл цілей, підцілей, функцій, повноважень і відповідальності, а й інтенсифікацію праці. Програмно-цільовий метод і контрактна си-
стема сприятимуть створенню організаційно-правових умов для реального вирішення проблеми ефективності використання бюджетних коштів на утримання органів державної влади.

Встановлюючи рівень оплати праці залежно від її значущості, складності, відповідальності за наслідки, інтенсивності тощо, можна зацікавити державних службовців у проведенні реформи оплати праці, тому що вони є не тільки об’єктом реформування, а і його суб’єктом.

У зв’язку з актуальністю створення та запровадження merrit based system як заходу адміністративної реформи виникне проблема перегляду відносин «державний службовець — орган державної влади» з новою якістю як рівноправних, норм і правил встановлення та припинення державно-службових відносин, проведення атестації державних службовців, значно підвищиться попит на якісну та ефективну діяльність системи навчання державних службовців тощо. Запровадження merrit based system вимагатиме удосконалення функціонального управління всією державною службою.

Розгляд економічних аспектів державної служби актуалізує реформування її правових, організаційних, цільових, статусних, функціональних засад.

Р озділ 6

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
ЯК СОЦІАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

Особливості державної служби
як соціального інституту

23

У розвинутих суспільних системах елементом соціальної структури є інститути громадянського суспільства. Громадянським суспільством вважається, як правило, соціально неоднорідне (стратифіковане) суспільство, що є відносно незалежним від держави. Разом із тим, громадянське суспільство — це спільність вільних і рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником та брати активну і всебічну участь у політичному житті.

Основними рисами громадянського суспільства, зокрема, є: визнання людини, її інтересів, прав і свобод головною соціальною цінністю суспільства; рівноправність і захищеність усіх форм власності; економічна свобода громадян та їх об’єднань у виборі форм і здійсненні підприємницької діяльності; свобода і добровільність праці на основі вільного вибору форм і видів трудової
діяльності; надійна й ефективна система соціального захисту людини; політична та ідеологічна свобода, наявність демократичних інститутів, які забезпечують кожній людині можливість впливати на формування та здійснення державної політики тощо.

Вони відбивають потребу населення у самоорганізації, саморегулюванні суспільних зв’язків і відносин. Підкреслюючи соціальну сутність інститутів громадянського суспільства, філософ М. Мамардашвілі зазначав, що це — інститути, які існують незалежно від держави, якими вона свідомо вирішила не керувати. Тому зв’язок держави, а отже, і державної служби з інститутами громадянського суспільства має опосередкований характер. Держава зобов’язана створювати нормативно-правову базу функціонування інститутів громадянського суспільства і через державну службу контролювати виконання законодавства всіма інститутами. У свою чергу, інститути громадянського суспільства покликані виконувати функцію соціального контролю за діяльністю держави та її органів. Така взаємодія держави і інститутів громадянського суспільства забезпечує демократичний характер побудови і функціонування суспільного організму.

У реальному житті люди, групи людей, які займають різне становище у суспільстві й беруть неоднакову участь в економічній, політичній, духовній сферах життєдіяльності, вступають між собою у різноманітні стосунки. Щоб забезпечити сталість соціальних відносин, суспільство виробило своєрідну систему, яка узгоджує взаємодію його елементів. У цій системі особливо важливу роль виконують соціальні інститути — досить стійкі форми організації та регулювання спільної діяльності людей.

Соціальний інститут створює можливість членам суспільства задовольняти різні потреби, регулює дії людей у межах соціальних відносин, тобто забезпечує виконання бажаних дій і здійснює репресії щодо небажаних дій, забезпечує сталість суспільного життя, інтегрує наміри, дії, відносини індивідів, забезпечує внутрішню згуртованість спільноти. У сучасному суспільстві кожна людина належить до безлічі різних інститутів.

Соціальний інститут — це форма закріплення і спосіб здійснення спеціалізованої діяльності, яка забезпечує стабільне функціонування суспільних відносин.

содержание .. 52 53 54 ..