содержание   ..  775  776  777   ..

Украина ХХІ века: верховенство права или верховенство закона Міністерство освіти та науки України 52. Верховенство права и закона Положение о верховенстве права и закона является одной из важнейших характеристик правового государства (наряду с разделением властей и связанностью государства и граждан взаимными правами и обязанностями). Вместе с тем объективно существующее несовпадение права и закона заставляет рассматривать верховенство права и верховенство закона раздельно. В литературе даже отмечается, что идея верховенства права исторически значительно старше идеи верховенства закона. Верховенство закона означает: а) верховенство конституции; б) особую процедуру принятия и изменения закона; в) обязательное соответствие всех иных нормативных актов закону; г) наличие механизмов реализации и защиты закона; д) конституционный надзор, обеспечивающий непротиворечивость всей законодательной системы. Верховенство (господство) права предполагает прежде всего наличие законов с правовым содержанием (правовых законов), а также связанность государственной власти с правовыми законами, то есть правом. В марте 1990 г. в Москве и Ленинграде состоялся семинар, посвященный «верховенству права», на котором с докладами выступили 15 ведущих российских и американских юристов — ученых и практиков. Американский профессор Джон Нортон Мур в своем докладе выделил пять основных принципов верховенства права: 1. правительство народа, управляемое народом и существующее для народа; 2. разделение властей и принципы взаимосвязи между законодательной, исполнительной и судебной властью; 3. представительная демократия, процедурные и существенные ограничения в отношении правительственных действий, направленных против частных лиц (защита личной свободы и личного достоинства); 4. ограниченное правительство и федерализм; 5. судебное разбирательство независимой системой судебных органов как центральный механизм проведения конституционных законов в жизнь. Продвинуть принципы верховенства права в жизнь стремится Совещание по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (СБСЕ). В июне 1990 г. в Копенгагене состоялось историческое заседание СБСЕ по Человеческому Измерению, на котором 35 государств, входящих в СБСЕ, заявили о своем намерении поддерживать и выдвигать принципы справедливости, которые определяют основу верховенства права. Они считают, что «верховенство права означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность при достижении и приведении в исполнение демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантированную учреждениями, обеспечивающими рамки ее наиполнейшего выражения». Верховенство закона как принцип конституционализма Термин «конституционализм» происходит от слова «конституция», однако не равнозначен ему и имеет множество значений в современных юридической, политической и исторической науках. Конституции в современном смысле слова появились в Новое время, когда формулировались теории и закладывались основы современного демократического государства. Иванова О. Верховенство закона как принцип конституционализма // Право и жизнь. 2005. 86 (9). Термин «конституционализм» происходит от слова «конституция», однако не равнозначен ему и имеет множество значений в современных юридической, политической и исторической науках. Конституции в современном смысле слова появились в Новое время, когда формулировались теории и закладывались основы современного демократического государства. Термин «конституция» происходит от латинского «constitutiо» (установление, предписание, норма, правило) и известен со времен Древнего Рима. Конституционализм – это правление, ограниченное конституцией, политическая система, опирающаяся на конституцию и конституционные методы правления; это политико-правовая теория, обосновывающая необходимость установления конституционного строя. В широком смысле слова это теория конституции, история и практика конституционного строительства в той или иной стране, группе стран, мировом сообществе в целом; в узком смысле – особая целостная система знаний о фундаментальных политико-правовых ценностях, находящих свое выражение в демократических конституциях и демократической конституционной теории, их содержании, формах, методах и степени реализации. Как явление мировой политико-правовой культуры конституционализм сформировался при переходе от традиционного к индустриальному обществу. Однако, пройдя стадии спада и возрождения в новейшее время, конституционализм по-прежнему является важнейшим фактором развития демократических государств. Он сохраняет значение нормативной основы демократического развития при переходе к информационному обществу (постиндустриальному развитию), несовместимому с тоталитарным порядком и требующему свободного обмена информацией. Политико-правовая система конституционализма, будучи важной институциональной и процедурной гарантией становления, развития и функционирования институтов гражданского общества, выступает как условие построения правового государства в России. В современных исследованиях концепцию конституционализма считают тесно связанной с господством права, правлением закона. Эта концепция связывает правление закона с понятием писаной конституции, устанавливающей основные процедуры, которые должны использовать правители и которым они должны подчиняться. Принципы российского конституционализма являются краеугольным камнем всей правовой системы. Они призваны обеспечивать устойчивое демократическое развитие и функционирование институтов государственной власти. С позиций процесса конституционализма они определяют структурные и функциональные взаимосвязи между конституцией и другими правовыми актами, отраслями права, конституционно-правовыми институтами. Для определения принципов конституционализма важное значение имеет соотношение терминов «конституционализм» и «конституционное государство». Среди определений конституционализма существует такое, которое рассматривает его в широком политико-правовом смысле. Под конституционализмом понимается политическая система, опирающаяся на конституцию, конституционные методы правления. Термин «конституционное государство» более узкий по своему содержанию, он характеризует государственный строй с точки зрения его приверженности конституционным методам правления. Однако конституционализм охватывает не только сферу государства, но и сферу общества, правосознания и правовой системы в целом. Конституция в современных государствах закрепляет основы политической и экономической системы, структуру гражданского общества, основы правового статуса личности, а не только государственный строй. В различных правовых системах сформировались концепции, объясняющие роль права в регулировании общественных отношений, складывающихся в условиях конституционализма. Англосаксонская концепция определяется понятием верховенства права. В странах континентальной Европы возникла и действует концепция правового государства. Современные конституционные системы в целом подтверждают это положение. Первоначально понятие правового государства возникло как своеобразная программа ограничения государственного притязания. В современных условиях «принцип правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний, а преследует двойную цель: в равной мере ограничивать и обеспечивать деятельность государства, чтобы таким образом гарантировать достоинство человека, свободу, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и между индивидами» (А. Шайо). Наличие самой конституции во многом, однако, не во всем, предопределяет реальное существование конституционализма. Конечно, правление, ограниченное конституцией, уже обладает правовыми границами, некоторым образом оформлено. Вместе с тем, хотя конституционализм основан на конституции, самой конституции как правового акта, вероятно, еще недостаточно, чтобы конституционализм стал фактом действительности. Принятие юридической конституции также не свидетельствует о становлении или функционировании правового государства, основанного на принципе господства права, когда право не тождественно системе правовых норм и понимается не как позитивное право (закон), а как сложный, многофункциональный и комплексный феномен аккумуляции идеалов справедливости и гуманизма. Важно поэтому, чтобы конституция, как основной правовой акт государства, поддерживалась всем строем общественной и государственной жизни, обеспечивая правовым образом социальные институты власти. Необходимость действенности конституции определяет такой принцип конституционализма, как верховенство, или господство, права. Формирование и деятельность политических институтов при конституционной политической системе протекают в правовых рамках, а каждый орган, или институт, государства имеет правовое оформление. Наиболее последовательной реализацией принципа верховенства права являются теория и практика конституционализма, при которых конституции отводится роль Основного Закона государства, а вся остальная правотворческая деятельность должна иметь конституционные пределы. При верховенстве права и частные лица должны следовать правовым нормам, и государство в лице его органов и институтов должно осуществлять свою деятельность в строгом соответствии с правовыми предписаниями. Приверженность принципу верховенства права подтверждает все цивилизованное человечество. В теории конституционного права обычно говорят о принципе верховенства конституции, однако скорее всего это не отдельный принцип, а целая концепция. Концепция верховенства конституции может иметь историческое, юридическое и социальное измерение. Эта концепция складывается не сразу в теории российского конституционного права и имеет серьезные проблемы реализации на протяжении всего конституционного развития государства. Исторический подход к верховенству конституции важен для выявления элементов прогрессивного развития конституционных норм, определения исторических периодов, когда нормы конституции в большей или меньшей степени служили ориентиром для законодательства и реализовывались в практике государственного строительства. На современную теорию конституционализма оказало большое влияние постепенное развитие и укоренение в практике государственного строительства концепции верховенства закона. Эта концепция складывалась при длительном противоборстве закона и указа за сферы правового регулирования. В России эта борьба осложнялась преобразованием действовавших систем государственной власти, которые подвергались кардинальной ломке в ходе конституционного развития в XX веке. Исторические традиции взаимоотношений между законодательными и административными актами влияют и на современный уровень конституционной законности. Верховенство конституции невозможно обеспечить без последовательного проведения в жизнь четкой и ясной иерархии источников права. Теоретические разногласия не были отвлеченными умозрениями государствоведов, а являлись отражением нестабильного законотворчества. Споры правоведов второй половины ХIХ – начала ХХ веков о понятии закона отчетливо выявили его неопределенность, которая препятствовала утверждению гарантий правового строя, становлению в обществе подлинной законности. Одним из условий законности является наличность самого закона, а, по мнению одного из прогрессивно настроенных государствоведов Н.И. Лазаревского, в то время не знали, что признается законом по действующему русскому праву. Т. е. отсутствовал единый законодательный путь и четко определенный субъект законотворчества, поэтому управление сливалось с законодательством и имело надзаконный характер. Сам закон как нормативный правовой акт, принятый высшей государственной властью, как воля народа, выраженная в юридической форме, еще долго будет пробивать себе дорогу в российской юриспруденции. То же можно сказать и о материальном критерии закона, принятом мировой юридической наукой с 50-х годов XIX века. В соответствии с ним законом признается правило, регулирующее социальные отношения в интересах государства общим и постоянным образом. Закон может быть отменен только законом. В России же регулятором таких отношений была царская воля, выраженная в указах самодержца. Победа «указного права» привела к тому, что в течение двух веков, XVIII и XIX, представительные законодательные учреждения (парламенты) оказались вне практики российской государственности. Российские представления о законе, его источниках, народном представительстве отличались от западноевропейских идей и концепций естественного права. Традиции и реалии сдерживали в общественном мнении, взглядах придворных кругов и монархов понимание необходимости парламента, законов и неуклонного им следования. Не интересовал самодержца и окружавших его людей механизм конституционализма, благодаря которому наиболее важные правовые акты должны были сложиться в основные законы и конституцию – основу политико-правовой системы и ее стабильности. Таким образом, отсутствовало какое-либо формальное различие между законом и указом, несмотря на все усилия государствоведов ХIХ века установить таковое. К тому же из юридической сущности старого порядка следует, что принцип верховенства закона в российской империи не имел надлежащих гарантий. В Российской империи надлежащему соотношению закона и указа препятствовали две важнейшие проблемы. Во-первых, происходило смешение законодательной и высшей административной деятельности. Во-вторых, формально подчиняясь монарху, власти осуществляли подзаконную деятельность, но на деле такое положение оказывалось в тени. В итоге вместо «царства закона» получилось царство произвола. Таким образом, попытки русских государствоведов второй половины ХIХ века сформулировать понятие закона в формальном смысле и провести юридическую грань между законом и указом по русскому праву, хотя и свидетельствовали об их широкой эрудиции и использовании методов сравнительного анализа, тем не менее не находили достаточных гарантий на практике. Отсутствие законодательного представительного учреждения национального масштаба делало невозможным появление закона как правового акта конституционной эпохи. Только после революции 1905 – 1907 гг. в России появился парламент в лице Государственной Думы и Государственного Совета. Стал реализовываться принцип разделения властей. Но до торжества закона над указом дело еще не дошло. Самодержавие так и не смирилось с провозглашенным им же конституционным строем. Конституционная реформа привела к законодательному закреплению и практическому использованию формального понятия закона, характерного для конституционных государств с представительным учреждением. В России доминирование монархического начала в системе государственной власти и широкое поле указного нормотворчества главы государства не давало закону играть ключевую роль в регулировании общественных отношений. В думский период российской истории получило юридическое закрепление понятие закона в формальном смысле, однако говорить о верховенстве закона было невозможно, так как сфера закона была ограничена слишком широкой областью указной деятельности монарха. Первый опыт советского конституционного законодательства отрицал концепцию верховенства закона, как и многие другие принципы конституционного строительства. Первое советское конституционное законодательство, стремившееся разорвать преемственность с прежней государственно-правовой традицией Российской империи, не использовало закон, законодательство. Широкое развитие в теории и на практике получило «декретное законодательство». В конституционном законодательстве Советского государства в период построения основ социализма не устанавливалось различий между законом и подзаконным правовым актом, между общим правилом поведения и правоприменительным актом. Возникало новое понятие социалистического закона. Такой подход заключался в игнорировании различий между законом в материальном и законом в формальном смысле, длительное время препятствовал четкому разграничению правовых актов по юридической силе, конституционной регламентации их иерархии, а в конечном счете – проведению в жизнь принципа законности. Верховенство конституции в историческом измерении отражает процесс совершенствования механизма реализации конституции, рост средств и методов, с помощью которых конституционные права и свободы обеспечивались, а обязанности исполнялись. На позитивное развитие принципа верховенства конституции несомненное влияние оказывает частота смены конституционных норм, количество действовавших в стране конституций. Советские конституции не регулировали данный принцип, но закаляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации, должностных лиц соблюдать положения и законы СССР и союзных республик. Советские государствоведы отстаивали в своих работах необходимость существования принципа верховенства конституции. Смена советских конституций, особенно в период конституционного регулирования общенародного государства, когда существовал значительный конституционно регламентированный перечень демократических прав и свобод, а также декларирование цели демократизации общественной жизни создавали предпосылку и запрос на увеличение роли конституции в правовом регулировании общественных отношений. Но реального воплощения в правовой системе страны этот принцип верховенства конституции не получил. В условиях существования писаного Основного Закона принцип верховенства права закрепляется в его тексте в форме верховенства конституции. В Конституции РФ 1993 г. (ст. 4 ч. 2) принцип верховенства Основного Закона впервые в истории конституционного развития России получил юридическое закрепление. Однако только провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к прокламациям слишком сильно, т. к. основано на неизжитой традиции часто встречающегося в различных сферах регулирования расхождения между нормой и жизненными реалиями; в советский период многие конституционные положения бездействовали, действия органов власти, различные сферы жизни общества не были связаны нормами конституции. Расхождение между реальной политикой государства и некоторыми демократическими положениями конституций, особенно Конституций СССР 1977 и РСФСР 1978 годов, воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к декларативным. Тем самым советский опыт конституционного регулирования наглядно продемонстрировал, что верховенство конституции может быть правовым регулятором при его обеспечении юридико-техническим средствами. Несмотря на смещение акцента законодательной деятельности в сторону верховенства закона, указное право по-прежнему преобладает в различных сферах общественных отношений и порой имеет решающее значение. Достаточно напомнить об Указе Президента РФ от 4 октября 1993 года, изданного вопреки Конституции РСФСР 1978 года. В результате последующих событий советская власть вместе с прежней Конституцией были ликвидированы. Новое зыбкое равновесие принципов законности и указного права подтверждает переходность современного периода. История конституционализма России свидетельствует о сохранении традиционных взглядов, подходов, методологии нормотворчества, процедур и правил. Конституционные документы носят половинчатый характер даже в случаях радикальных правовых предложений, наделяя центральные органы почти неограниченными полномочиями. И сегодня вполне применима к России слегка измененная старая поговорка – вверху тьма власти, внизу власть правовой тьмы. В области конституционализма сегодня перед страной стоят задачи укрепления государственной власти на основе более рационального разделения властей, развития гражданского общества, федерализма, соблюдения принципа социальной справедливости и равенства и, наконец, проблема реального перехода к правовому государству на основе повышения авторитета, роли и значимости закона, преодоления привычек и традиций «указного» права. Принцип верховенства Конституции призван показать ее место в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирование деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепленным в ней правам способствует развитию конституционного патриотизма в стране с неустойчивыми конституционно-правовыми институтами. Однако верховенство Конституции характеризует не только ее положение в иерархии правовых актов. Выступая в качестве юридической базы развития всех отраслей российского права, Конституция регулирует и закрепляет процесс создания правовых норм и актов, обеспечивающих проведение политических, культурных и социально-экономических преобразований в обществе. Насколько стабильным и эволюционным будет развитие самой Конституции, настолько реформирование государственной и общественной сфер жизнедеятельности приобретет завершенный характер. Обновление современного гражданского, уголовного, трудового законодательства должно быть согласовано с основными принципами и положениями Конституции. По мнению председателя Конституционного Суда В. Зорькина, принимается очень много плохих законов: противоречащих букве и духу Конституции РФ, международному законодательству, лоббируемых отдельными группами и противоречащих интересам общества и государства. Трудовой кодекс перекошен в сторону работодателей и, в частности, допускает даже нарушение конституционного права на выплату зарплаты работникам в случае банкротства предприятия. Одной из причин называется недостаточный профессионализм законодателей, отсутствие общественной и профессиональной экспертизы законопроектов. Вы согласны с этим? — Много законов принимается под текущую политическую конъюнктуру, а не на перспективу укрепления страны и благосостояния народа. Парламент несет полную ответственность за выстраиваемую правовую базу. И мы, в частности, как палата регионов. А регионы у нас в большинстве своем почему-то дотационные. Кроме 5—6 доноров, якобы обеспечивающих всю страну. Это же неправда. Взять ту же Камчатку, в прошлом году она перечислила государству более 14 миллиардов рублей налогов, а получила дотаций на 7—8 миллиардов. Дайте региону распорядиться своими богатствами и тогда решайте, кто дотационный, а кто нет. Почему нужные законы не принимаются? Например, Закон о рыболовстве нуждается в поправке: чтобы хоть около трети добываемой рыбы перерабатывалось на береговых российских предприятиях, а не уходило в Норвегию, Китай или куда-то еще. Мы обогащаем своими ресурсами другие государства, уничтожаем рабочие места в России, теряем ценный пищевой продукт. В рационе россиянина и без того дефицит белка. Зато такая ситуация выгодна рыбным промысловым олигархам. Попытки мурманских законодателей пробить этот вопрос не встречают в Госдуме понимания. У нас достаточно профессиональный парламент, но ведь задачка стоит другая — уничтожить Россию, а не сделать ее процветающей. Вот такие законы и принимаем, а профессионализм и общественные организации здесь ни при чем. — Действующее процессуальное законодательство, по мнению министра экономического развития и торговли Г. Грефа, позволяет формально законными способами выполнять корпоративные захваты предприятий. Собирается ли парламент выработать правовые механизмы для пресечения рейдерства? — Это система для передела собственности, так же как Закон о банкротстве — средство подводить предприятия под уничтожение. В обществе начался новый передел собственности. И это будет продолжаться без конца. До тех пор, пока к власти не придут те, кто скажет: “Нефть, газ и все, что создано Богом, принадлежат государству и народу”. Уверяю, сразу прекратится всякая Чечня, всякие бандитские разборки. Весь беспредел, который творится в стране, завязан на частной собственности. Убрать ее из ключевых секторов — вполне реальное дело. А рейдерство — это сплошная уголовщина, с которой нам еще придется долго бороться, в том числе и законодательными методами.               содержание   ..  775  776  777   ..