содержание   ..  507  508  509   ..

Теории федерализма на современном этапе К Человеческая история не раз наглядно доказала, что чрезмерная концентрация власти не менее опасна, чем её чрезмерная диффузия. Существовавшие империи претерпевали кризисы, вызванные именно чрезмерной концентрацией власти, не в меньшей степени, чем средневековые государства страдали от феодальной раздробленности. Именно поэтому проблема поиска оптимальной формы государственного устройства, проблема эффективной организации государственной власти при сохранении максимума управляемости и оперативности – одна из актуальнейших во всех науках, изучающих государство, и прежде всего в юриспруденции. Бесспорно, что общие определения, понятия должны развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и её научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета… Задача науки состоит не в том, чтобы оправдывать противоречащую естественно-историческим процессам политическую практику. Она призвана на основе объективного анализа этих процессов выявлять определяющие социального прогресса, вырабатывать обоснованные рекомендации по оптимальной организации жизнедеятельности государства и общества и, конечно же, упреждать волюнтаризм политиков.[1] Человеческое общество не возникло заново, оно лишь развивается. А это означает, что даже самые современные изменения и тенденции могут и должны пониматься сквозь призму уже наработанных человечеством концепций, взглядов, теорий. 1.1 Основные исторически сложившиеся теории федерализма Проявления федеративных отношений в разных странах мира имеют многовековую историю, а конституционно-правовое установление федерализма существует около двух столетий. Прообразы федеративных образований имелись на Древнем Востоке, в Древней Греции и Древнем Риме. Вся средневековая Европа имела такие образования. В новое и новейшее время они наблюдались также у англосаксонских, германских, латинских и славянских народов.[2] 1.2 Федерализм в теории институциональных матриц 1.3Системный подход и системный анализ в исследовании федерализма Традиционные методы исследования позволяют выявить отдельные закономерности и тенденции развития федерализма, определить проблемы и наметить возможные пути их преодоления. Однако эти методы не позволяют создать целостную картину федерализма. С их помощью не объясняется сущность федерализма, причины возникновения и основные факторы эволюции. Данные, полученные традиционными способами, обладают невысоким прогностическим потенциалом, они неточны и в значительной степени формализованы. Упование на формально-юридический подход часто приводит к тому, что исследуются не реальные явления, а виртуальные конструкции. Наконец, такая теория не дает практике четких направлений в долгосрочном планировании развития. Для выхода из этого методологического кризиса мы предлагаем сосредоточить внимание на более активном использовании системного подхода – методологического направления в науке, основная задача которого состоит в разработке методов исследования и конструирования систем разных типов и классов. В качестве подотрасли системного подхода может быть использован и системный анализ – совокупность методов и средств, используемых при исследовании и конструировании сложных объектов, принятия и обоснования решений при проектировании, создании и управлении социальными, экономическими и техническими системами. Первый «шаг» внедрения системного подхода при исследовании федерализма состоит в том, что федерация рассматривается в качестве системы - объекта, представляющего собой некоторое множество элементов, находящихся в рациональных отношениях и связях между собой и образующих целостность, единство, границы которого задаются пределами управления. Для системного метода характерно целостное рассмотрение федерации как системы, состоящей из совокупности субъектов федерации, взаимосвязь которых приводит к возникновению новых интегративных свойств федеративной системы, которые отсутствуют у составляющих ее элементов (подсистем). Для федеративной системы характерны основные признаки сложных систем: · наличие совокупности элементов – субъектов федерации; · объединение элементов в рамках целостной совокупности – суверенного государства; · наличие связей между элементами как через организующее начало – федеральный центр, так и через непосредственное взаимодействие между регионами в различных сферах деятельности, причем характерной чертой федерализма как системы является как раз многообразие связей между элементами; · устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе; · общее целеполагание - целью развития федеративной системы федерализма является достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы. Таким образом, с системных позиций федерацию можно охарактеризовать как сложную целостную целенаправленную систему, обладающую Состояние и эволюция федеративной системы определяется тремя основными факторами: внешняя среда, наличие ресурса развития и способ управления территориями. Для того чтобы реальная федерация как система была жизнеспособной она должна быть открытой для внешней среды и не отставать от нее в темпах развития (иметь для этого соответствующие ресурсы и потенциал). Для обеспечения самоорганизации системы (возможности получать ресурсы развития извне) необходима слабоиерархическая (сетевая) структуризация государственной системы, при угрозе от внешней среды укрепляющаяся и «симметричность» в правовом и финансовом статусе субъектов федерации (элементов системы). Последствиями несистемной деятельности государства по собственному же реформированию становится угроза распада федерации, разрушение правового поля, сепаратизм, кризис управления, экономическая беспомощность большинства субъектов, социальный кризис. Системные ошибки очень трудно исправлять. Механизмы самоорганизации в системе при жесткой иерархичности управления ослабевают и могут совсем атрофироваться 2.1 Освещение вопросов федерализма в постсоветский период Современная российская наука пытается осмыслить и обосновать процессы, происходящие сегодня в сфере государственного строительства. Возрождение идей федерализма начинается в годы «перестройки» как теоретический и политический ответ на перегибы «Советского союзного федерализма», так и на ошибки руководства страны. При этом возникла концепция «реального подлинного российского федерализма». Ом выступал с одной стороны как противовес «союзному», а с другой - играл легитимирующую идеологическую функцию. Его содержанием было создание нового государства как «добровольное объединение суверенных национальных образований на основе федеративного договора и обновленной конституции», а идеологами выступали лидеры правого центра 2.2 Проблемы и перспективы современного российского федерализма Поиск модели оптимального варианта структурного устройства России как Федерации ученые предлагают осуществлять на двух направлениях. Первое - на основе учета реальных возможностей России в сочетании с ее историческим опытом и сложившихся традиций государственности. Второе - максимальное использование мировой практики, которая обеспечивает стабильность федераций в других странах. Такой подход, по нашему мнению, будет означать утверждение России в будущем как классически симметричной Федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации - города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В дальнейшем может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территории[20] . Сопоставление конституционной модели российского федерализма с общими чертами современных моделей федерализма в мировой практике, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и децентрализации, дуалистических, кооперативных и конкурентных отношений. О неустойчивости отечественной модели федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структурирования. Переходный характер российской модели федерализма имеет, тем не менее, тенденцию к ее развитию в сторону повышения эффективности. Существуют конкретные пути совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления асимметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в устранении тех противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидация которых возможна и реальна. Проанализировав теории федерализма, рассмотрим возможность применения положений отдельных теорий федерализма в Российской Федерации и перспективы их реализации. Теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта Федерации из состава союза, ратификацию федеральных законов на своей территории, суверенитет субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Мы можем допустить использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения.[21] В классической федерации суверенитетом обладает только федерация в целом. Единство государственной власти означает, что она принадлежит одному субъекту власти – народу. Ни в одной федерации мира не предусмотрено право сецессии (возможность выхода субъекта федерации из состава союза).[22] Модель кооперативного федерализма, предусматривающая партнерские отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Но, согласно этой теории, единство возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. Учитывая неблагополучное финансовое состояние большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической стабилизации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров нет стимулов к экономическому росту. Из современных теорий федерализма («нового федерализма», технократического, и конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий представляются некоторые положения конкурентного федерализма, которые могли бы существенно исправить недостатки практики кооперативного федерализма в России. Мы убеждены, что, реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию субъектов и Федерации в целом; все субъекты Федерации должны стать стабильными и эффективными финансовыми единицами. Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями. В российской истории реформы редко проводились последовательно и доводились до конца, поэтому мы считаем, что государственное строительство в России как федеративном государстве не завершено. Это негативно сказывается на эффективности государственной власти. Однако в незавершенности процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать оптимальную для российских условий модель Федерации. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую базу российского федерализма. Затем создать концепцию дальнейшего стратегического развития России в государственном строительстве федеративного устройства страны. С помощью теории можно создать модель Федерации, однако модель должна соответствовать природе общества и государственным традициям страны. Нынешняя переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами: национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России; несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «асимметричность» находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации; неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу; договорная практика регулирования федеративных отношений; чрезмерное, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации (83 субъекта), затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации. Своеобразие российской модели федерации, по нашему мнению, выражается, таким образом, в преобладании - на основе устоявшихся традиций Российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития (что делает ее похожей на Францию). Поэтому в России доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. Многие теоретики предлагают изменить те или иные параметры (например, заменить национально-территориальный принцип на территориальный или укрупнить субъекты Российской Федерации), однако это не представляется возможным в обозримое время из-за взаимообусловленности и причинной связи элементов, составляющих данную федеративную модель. Так, фактическая «асимметричность» вытекает из национально-территориального принципа, призванного учесть национальный фактор, что, естественно, формирует различия между субъектами. Необходимость контролировать все 83 субъекта Российской Федерации, регулировать все отношения между субъектами Российской Федерации и федеративным Центром порождают централистский характер Российской Федерации. Неопределенность статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации от 1993 г. в отношении разграничения полномочий между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации привели к практике заключения двусторонних соглашений с отдельными регионами. По мере исчерпания возможностей развития действующей модели федерализма возникнет необходимость и практическая целесообразность системного совершенствования федеративной модели Российской Федерации. Для этого должен быть выработан вариант новой теоретической модели, поддерживаемый не только теорией кооперативного федерализма, но вбирающей в себя последние достижения федералистской теоретической мысли: конкурентного, институционального федерализма и системного подхода в разработке этой модели. Не имея целью настоящей работы выработку детализированной модели федеративного устройства России, попытаемся на основе проведённого анализа достижений федералистской научной мысли определить некоторые ее концептуальные основы. Децентрализованная модель федерации, являясь в далёкой теоретической перспективе в принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой перспективе не соответствует природе традиционной российской государственности. Централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен характеру российских базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем, что связано с особыми условиями развития Российского государства, со всеми этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризации и могут разрушить результаты строительства федеративной модели в России, преодоление этой тенденции возможно лишь при необычайном стечении обстоятельств.[23] Подходя прагматически, необходимо постепенное ненасильственное укрупнение субъектов Российской Федерации, поскольку существующее количество является существенным препятствием для эффективного управления из федерального центра. Насильственное укрупнение субъектов Российской Федерации может привести к ненужным конфликтам, трениям и противостоянию. Региональная экономическая интеграция субъектов Российской Федерации вследствие экономической необходимости и перспектив экономической выгоды может повлечь за собой политическую интеграцию с соответствующим правовым оформлением со стороны федерального центра. Изменение договорной практики правового регулирования федеративных отношений между федеративным центром и субъектами потребует принятия целого ряда законов. Количество договоров следует существенно уменьшить, но вряд ли следует полностью отказаться от договорной практики регулирования федеративных отношений: необходимо принять федеральный закон, устанавливающий порядок заключения и реализации договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам их совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции Российской Федерации. Необходимо более обдуманно, чем это было сделано в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993 г., подойти к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации. Должен быть выработан критерий, по которому можно было в каждом конкретном случае однозначно относить полномочия в ведение либо Федерации, либо субъекта. Необходима поддержка со стороны федерального Центра местного самоуправления в субъектах РФ, что будет также способствовать развитию и укреплению традиционных основ российского федерализма в рамках существующих правовых отношений без кардинального изменения законодательства Российской Федерации. Заключение Федерализм - обязательная стадия, через которую проходит политическая организация общества на пути объединения, это одно из наиболее распространенных средств политической интеграции. Федерализм есть путь соединения, а не разъединения, будь этофедерализм национально-государственный, когда объединяются в одну политическую организацию разрозненные части единой национальной или политической системы, или международный, когда независимые государства и нации объединяются друг с другом в одну общую систему. Федерализм - необратимый процесс политической интеграции. Великое достоинство всякого федерального образования заключается в том, что оно расширяет поле мира, увеличивая объем упорядоченной правом системы. Уменьшая число не только малых, но и вообще государств, федерация сокращает количество войн, конфликтов, раздоров, неизбежных среди мелких самостоятельных образований. Федерализм есть политическое средство национального и интернационального объединения. Эта роль федерализма подтверждается всей политической историей.Иными словами, теория федерализма не нуждается в построении с нуля, ибо она уже существует. Она нуждается в переосмыслении и в обобщении, с учётом всех тех поправок, которые привносят в неё как политико-юридическая практика современных государств, так и достижения современной научной мысли. Список используемых источников и литературы 1. Айбазов Р.У. Генезис теории и государственно-правовой практики современного федерализма//Право и управление. XXI век, 2007, № 1. // http://pravo33.wordpress.com(26.05.2010) 2. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. -М., 1999//http://polbu.ru(26.05.2010) 3. Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм в XXI веке: новое и хорошо забытое старое//Государство, право, управление. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2008//http://www.milena-gligic.narod.ru(02.06.2010) 4. Голованов А. Унитарное против федерального //Народный политолог. 06.06.2009 //www.narpolit.com (21.05.2010) 5. Зулькарнай И.У. Россия: федеративное или унитарное государство? Взгляд экономиста/Доклад на заседании Отделения социальных и гуманитарных наук АН РБ 14.10.2009//http://www.rb21vek.com(29.05.2010) 6. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001 7. Кирдина С.Г. Теория институциональных матриц (пример российского институционализма) // Постсоветский институционализм / Под ред проф. Р.М. Нуреева. - Донецк, 2005// http://www.kirdina.ru(01.06.2010) 8. КирдинаС. Г. Институциональные матрицы и развитие России - М.,2000.//http://www.kirdina.ru(01.06.2010) 9. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002 10. Общая теория права и государства:Учебник / Под ред. проф. Лазарева В.В. - М., 2001 11. Попова А.В. Теория государства и права. Завтра экзамен. – СПб.,2010 12. Право: Теория и Практика //http://www.yurclub.ru(31.05.2010) 13. Россия: Выборы. Партия. Власть. - М., 1996 14. Россия XXI века: образ желаемого завтра//Библиотека Института современного развития – М., 2010//http://www.riocenter.ru(01.06.2010) 15. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. -М., 2006.//http://www.grosbook.info(27.05.2010) [1] Карапетян Л.М.Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. С. 16. [2] Айбазов Р.У. Генезис теории и государственно-правовой практики современного федерализма// Право и управление. XXI век, 2007, № 1. // http://pravo33.wordpress.com(26.05.2010) [3] Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. -М., 1999// http://polbu.ru(26.05.2010) 1 Право: Теория и Практика //http://www.yurclub.r u ( 31.05.2010) [4] Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм в XXI веке: новое и хорошо забытое старое// Государство, право, управление. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2008//http://www.milena-gligic.narod.ru(02.06.2010) [5] Кирдина С.Г. Теория институциональных матриц (пример российского институционализма) / Постсоветский институционализм. Под ред проф. Р.М. Нуреева. - Донецк., 2005.// http://www. kirdina .r u ( 01.06.2010) [6] КирдинаС. Г. Институциональные матрицы и развитие России - М.,2000.//http://www. kirdina .r u ( 01.06.2010) [7] идеология, провозглашающая доминирование социальных норм, признающих дополнительный характер всех общественных структур по отношению к личности, права которой имеют безусловный приоритет. Интересы и права личности, возможность ее реализации рассматриваются как более значимые ценности по сравнению с сохранением общественной целостности. См.Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России/ Терминологический словарь - М., 2000.//http://www. kirdina .r u ( 01.06.2010) [8] экономики, в которых преобладает движение благ и услуг к Центру и от него, независимо от того, идет ли речь о передвижении объектов физически или меняется порядок права их присвоения без каких-либо изменений в действительном размещении ресурса. См.там-же [9] идеология, которая выражает укоренившееся в обществе осознание того, что приоритетными являются права и интересы социального коллектива или общества в целом по сравнению с правами и интересами отдельной личности. См.там-же [10] Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России - М., 2000.//http://www. kirdina .r u ( 01.06.2010) [11] Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм в XXI веке: новое и хорошо забытое старое// Государство, право, управление. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2008 //http://www.milena-gligic.narod.ru(02.06.2010) [12] Глигич-Золотарева М.В. Российский федерализм в XXI веке: новое и хорошо забытое старое// Государство, право, управление. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – М., 2008/ http://www.milena-gligic.narod.ru(02.06.2010) [13] Общая теория права и государства. Под ред. проф. Лазарева В.В. - М., 2001. - С.197 [14] См.: Россия: Выборы. Партия. Власть. - М., 1996. - С. 125 [15] Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах . - М., 2006.//http://www.grosbook.info(27.05.2010) [16] Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. -М., 1999// http://polbu.ru(26.05.2010) [17] Голованов А. Унитарное против федерального /Народный политолог. 06.06.2009 //www.narpolit.com ( 21.05.2010) [18] Зулькарнай И. У. Россия: федеративное или унитарное государство? Взгляд экономиста./ Доклад на заседании Отделения социальных и гуманитарных наук АН РБ 14.10.2009// http://www.rb21vek.com(29.05.2010) [19] Россия XXI века: образ желаемого завтра / Библиотека Института современного развития – М., 2010//http://www.riocenter.ru(01.06.2010) [20] Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. - М., 2002. – С.92-93. [21] Право: Теория и Практика //http://www.yurclub.r u ( 31.05.2010) [22] Попова А.В. Теория государства и права. Завтра экзамен. – СПб.,2010. С.46 [23] Право: Теория и Практика // http://www.yurclub.r u ( 31.05.2010)               содержание   ..  507  508  509   ..