ПЛАН
ГЛАВА 1
Количественный состав Верховного Суда РФ был установлен Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 марта 1992 г. (с поправкой). В штатную численность членов Суда входят 100 судей, Председатель, первый заместитель и пять заместителей Председателя, Председатель, заместитель Председателя и 6 судей военной коллегии Верховного Суда РФ. Заместители председателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Верховного Суда РФ.
Столь широкий количественный состав Верховного Суда РФ объясняется большим объемом его работы, что отражает соответствующую широкую деятельность судов общей юрисдикции. В 1999 г. ими было рассмотрено более 2,5 млн. гражданских дел, 2 млн. административных дел, осуждено более 1 млн. человек. Особенно быстро растет объем работы судов по гражданским делам. Штат судей судов общей юрисдикции составляет 15 тыс. судей (фактически работает только 13 тысяч).
Председатель и заместители Председателя Верховного Суда организуют работу Верховного Суда и обладают самостоятельными процессуальными правами.
Председатель
Верховного Суда приносит в пределах и порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры, определения и постановления по судебным делам, а в случаях и порядке, установленных законом, вправе приостановить исполнение решений, приговоров, определений и постановлений по судебным делам. Он организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики; вносит представления в государственные органы, общественные организации и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.
Председатель Верховного Суда созывает Пленум и Президиум Верховного Суда и председательствует на их заседаниях, вносит на рассмотрение Президиума вопросы, требующие его решения, может председательствовать в судебных заседаниях коллегий Верховного Суда РФ при рассмотрении любого дела.
Заместители Председателя
Верховного Суда РФ могут председательствовать в судебных заседаниях коллегий Верховного Суда, приносят в пределах и порядке, установленных законом, протесты на решения, приговоры, определения и постановления по судебным делам, а в случае и в порядке, установленных законом, вправе приостановить исполнение решений, приговоров, определений и постановлений по судебным делам. Они осуществляют в соответствии с распределением обязанностей руководство работой судебных коллегий и структурных подразделений аппарата Верховного Суда.
Пленум
Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор РФ (в обязательном порядке) и Министр юстиции РФ. Пленум рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики и судебной статистики, а также представления Генерального прокурора РФ и Министра юстиции РФ и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства РФ. При обсуждении вопросов о даче судам руководящих разъяснений Пленум заслушивает сообщения председателей Верховных Судов республик, краевых, областных, городских судов, судов автономной области и судов автономных округов, военных судов о судебной практике по применению законодательства.
Президиум
Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Верховного Суда РФ, в составе Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда. Утверждение Президиума Верховного Суда производится при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Верховного Суда РФ. Заседания Президиума Верховного Суда проводятся не реже одного раза в месяц и правомочны при наличии большинства членов Президиума.
Президиум Верховного Суда:
1) в пределах своих полномочий рассматривает судебные дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам;
2) рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики;
3) рассматривает вопросы организации работы судебных коллегий и аппарата Верховного Суда;
- другие вопросы, относящиеся к его ведению.
Судебная коллегия
по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного Суда утверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда РФ. Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжением привлекать судей одной коллегии для рассмотрения дел в составе другой коллегии.
Судебные коллегии рассматривают в пределах своих полномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Они изучают и обобщают судебную практику, анализируют судебную статистику и осуществляют другие полномочия, предоставленные им законодательством.
Военные суды
входят в судебную систему Российской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, а также в органах и формированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военная служба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г., Федерального закона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квалификационных коллегий судей- этих судов.
Военнослужащие военных судов, Военной коллегии Верховного Суда РФ и Управления военных судов Министерства юстиции РФ проходят военную службу в Вооруженных Силах РФ, входят в их штатную численность, на них распространяются воинские уставы и положения, определяющие порядок прохождения военной службы, с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", другими нормативными актами.
Председатель Военной коллегии Верховного Суда РФ, выполняя обязанности, присущие председателям других судебных коллегий, вносит в Военную коллегию Верховного Суда протесты на вступившие в законную силу решения, приговоры, определения военных судов видов Вооруженных Сил, округов, групп войск, флотов и постановления судей этих судов, а также вносит в военные суды видов Вооруженных Сил, округов, групп войск, флотов протесты на вступившие в законную силу решения, приговоры, определения военных судов армий, флотилий, соединений, гарнизонов и постановления судей этих судов. Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. при Верховном Суде РФ предусмотрено создание Судебного департамента
. Федеральным законом "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" от 8 января 1998 г.
Судебный департамент характеризуется как федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов, органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей. Департамент не вмешивается в осуществление правосудия.
3. 1. 4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
Арбитражная юстиция представляет собой отдельную форму судебной власти. Арбитражные суды являются федеральными судами и входят в судебную систему РФ. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов в Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "Об Арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. и другими федеральными конституционными законами.
Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, т. е. субъектов РФ (см. Прилож. № 11[169]
).
Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим вопросам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений:
- между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;
- между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами РФ. (п. 1 ст. 22. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации).
К экономическим спорам относятся, в частности споры:
- о разногласии по договору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий по которому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами;
- об изменении условий или расторжении договоров;
- о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;
- о признании права собственности;
- о возмещении убытков;
- о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке;
- другие вопросы.
Деятельность арбитражных судов в Российской Федерации строится на основе принципов законности, независимости судей, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, гласности разбирательства дел.
Вступившие в законную силу судебные акты — решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента РФ. Заместители Председателя и другие судьи Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, а также экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ.
Суд также рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в Российской Федерации и пересматривает по вновь открывшимся обстоятельствам принятые им и вступившие в законную силу судебные акты.
Беря во внимание изученное и проанализированное Постановление Конституционного Суда от 3 февраля 1999 г. по проверке соответствующих статей Арбитражно-процессуального кодекса, Одайник А. И. отметил, что положения этих статей о том, что постановления Президиума являются окончательными и не подлежат пересмотру именно в порядке надзора, не может рассматриваться как лишающее граждан права на судебную защиту. В случае, если Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по результатам рассмотрения дела в порядке надзора постановление уже вынесено, а нарушенные или оспариваемые права и законные интересы предприятии, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности тем не менее арбитражным судом в результате судебной ошибки не защищены, пересмотр такого судебного решения Президиумом возможен на дополнительной стадии — по вновь открывшимся обстоятельствам. Данная стадия, имеющая исключительный (чрезвычайный) характер, позволяет устранить допущенные судебные ошибки, которые не были или не могли быть выявлены ранее [170]
.
Правовая позиция, согласно которой окончательный характер постановлений надзорной инстанции не может рассматриваться как препятствие к возможности их пересмотра в дополнительной стадии — по вновь открывшимся обстоятельствам, в случае судебных ошибок, которые ранее не были или не могли быть выявлены, уже была выражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности соответствующей статьи Уголовно-процессуального кодекса РСФСР. Данная правовая позиция сформулирована в связи с рассмотрением соответствующих механизмов уголовного судопроизводства в случаях судебной ошибки.
Вместе с тем такая же позиция применима и к оценке процедур, которые могут быть в аналогичных случаях использованы при пересмотре постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Автор работы считает, что судебное решение не может быть признано справедливым и правосудным, а судебная защита — полной и эффективной, если допущена судебная ошибка, так как статья 14 (пункт 6) Международного пакта предусматривает, что судебное решение подлежит пересмотру, если "какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки".
Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает право каждого на судебную защиту, что недопустимо. Поэтому, считает автор работы, законодатель, устанавливая порядок осуществления правосудия, обязан предусмотреть механизм (процедуру) исправления таких ошибок, в том числе на стадии пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.
Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ статью Арбитражного процессуального кодекса постольку, поскольку она служит основанием для отказа в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда судебный акт принят в результате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее.
Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
Пленум
решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов в Российской Федерации. Он действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, заместителей Председателя и судей Высшего Арбитражного Суда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вправе принимать участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов.
Президиум
Высшего Арбитражного Суда действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, по решению Пленума в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего Арбитражного Суда. В заседаниях Президиума вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Министр юстиции РФ, председатели, заместители председателей, судьи арбитражных судов и другие лица.
В Высшем Арбитражном Суде создаются судебные коллегии
из числа судей Высшего Арбитражного Суда. Эти коллегии рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные регламентом арбитражных судов.
В судебных коллегиях образовываются судебные составы
из числа судей, входящих в соответствующую коллегию. Они формируются Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.
Председатель
Высшего Арбитражного Суда РФ является судьей и осуществляет процессуальные полномочия, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Он организует деятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов в Российской Федерации, созывает Пленум и Президиум Высшего Арбитражного Суда и председательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума и Президиума вопросы, отнесенные Федеральным конституционным законом к их ведению, исполняет другие функции.
Заместители Председателя
Высшего Арбитражного Суда РФ являются судьями и осуществляют процессуальные полномочия, установленные Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Они возглавляют судебные коллегии, организуют деятельность структурных подразделений аппарата Суда, системы арбитражных судов в Российской Федерации.
При Высшем Арбитражном Суде действует Совет председателей
арбитражных судов в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и председателей арбитражных судов Российской Федерации. Заседания Совета проводятся по мере необходимости.
Опыт работы арбитражных судов свидетельствует о тенденции значительного роста споров, вытекающих из административно-правовых отношений. По данным статистики, число таких дел систематически увеличивается. Характерны в этом отношении данные за 2000 г., в первом полугодии которого по сравнению с аналогичным периодом 1999 г. их число выросло на 93.2% [171]
. При этом самый значительный рост дали споры коммерческих организаций с налоговыми органами [172]
.
Специфика рассмотрения арбитражными судами экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений, в определенной мере отражена в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, но, по-видимому, анализ практики судов в этой сфере потребует более тщательного учета административно-процессуальных особенностей рассмотрения таких дел и обусловит внесение необходимых изменений и дополнений в АПК РФ.
3. 2. Прокуратура РФ – важнейший независимый орган правоохраны
3. 2. 1. Система органов прокуратуры и их организация
Говоря о системе органов прокуратуры, следует кратко вспомнить историю петровского времени. Учреждение прокуратуры того времени сопровождалось изданием примечательного законодательного акта, отразившего, в некотором смысле, императорскую идею правовой государственности и раскрывавшего смысл проводимой реформы. Речь идет об Указе "О хранении прав гражданских" от 17 апреля 1722 г., в котором предусматривалось "Понеже ничто так ко управлению государства есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти... Буде же кто сей наш указ преступит под каков отговоркою ни есть.., тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертию, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину попадет [173]
. Наступившая после смерти Петра I противоречивая эпоха дворцовых переворотов не могла не отразиться соответствующим образом и на судьбе прокуратуры. В 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности. В Манифесте от 2 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна, восстанавливая прокуратуру, признавалась что, "каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно". Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны [174]
. Однако после непродолжительного периода некоторого забвения происходит рост значения прокуратуры. В ходе преобразований при Александре 1 в 1802-1812 гг. структуры государственного управления, а при Александре II проведения судебной реформы 1864 г. произошло слияние прокуратуры с министерством юстиции, и она в основных чертах строилась и действовала по французскому образцу. В частности, прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По ст. 254 Учреждения судебных установлении от 20 ноября 1864 г. "Общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министерства юстиции как генерал-прокурора" [175]
.
В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора "по праву наблюдателей за охранением законов" в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности сообщать об этом "председателям судебных мест", доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции[176]
. В пореформенный период надзорные функции прокуратуры стали постепенно восстанавливаться в полном объеме.
Прокуратура Российской Федерации не входит в судебную власть. Она составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.
Организация и обеспечение деятельности органов военной прокуратуры имеют особенности. Структуру военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор.
На должности военных прокуроров и следователей назначаются офицеры, проходящие военную службу по контракту или призыву и отвечающие требованиям Федерального закона. По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный военный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ.
В систему органов прокуратуры помимо органов Генеральной прокуратуры РФ входят:
прокуратуры республик, краев и областей, прокуратуры городов, действующих на правах прокуратур областей к ним относятся прокуратуры городов Москвы, Санкт-Петербурга), прокуратуры автономной области, автономных округов, районные, городские прокуратуры. В городах, где имеются районные прокуратуры, Генеральный прокурор может создавать городские прокуратуры с подчинением им районных прокуратур. В крупных городах в целях более оперативного руководства создаются прокуратуры городов, которые подчинены прокурору области, а сами, в свою очередь, имеют в подчинении районные прокуратуры. Они осуществляют главным образом организационные функции.
В систему органов прокуратуры входят также военные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовых учреждениях, транспортные и природоохранительные прокуратуры, которые могут образовываться Генеральным прокурором РФ и приравниваются к прокуратурам областей или районов.
Военная прокуратура хотя и входит в единую систему органов прокуратуры, но является автономной системой и только в своей верхней части входит в состав Генеральной прокуратуры РФ, в которой действует Главная военная прокуратура, надзирающая за исполнением законов в Вооруженных Силах. В остальной своей части построение органов военной прокуратуры соответствует построению военных судов. Нижним звеном системы являются прокуратуры гарнизонов, армий, флотилий и соединений, а средним звеном — прокуратуры видов Вооруженных Сил, военных округов, групп войск и флотов.
Структура органов прокуратуры обычно определяется как внутренняя организация прокуратур, входящих в систему органов прокуратуры.
В Генеральной прокуратуре РФ имеются управления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором РФ и являются соответственно его старшими помощниками. Генеральный прокурор имеет также помощников по особым поручениям. В управлениях и отделах имеются старшие прокуроры и прокуроры, старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам. Они, а также главный бухгалтер Генеральной прокуратуры назначаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором.
Прокуратуру республики в составе Российской Федерации, прокуратуру края, области, автономного округа, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
В прокуратуре республики в составе Российской Федерации, прокуратуре края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа, приравненных к ним прокуратурах образуются управления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаются на должность и освобождаются от нее прокурорами, возглавляющими эти прокуратуры, и являются соответственно их старшими помощниками и помощниками.
В названных прокуратурах имеются старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, следователи по особо важным делам и старшие следователи, которые назначаются на должность и освобождаются от нее соответствующими прокурорами. Прокуроры республик в составе Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут иметь помощников по особым поручениям.
Прокуратуру города и района, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеются первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие следователи и следователи (в прокуратуре города — следователи по особо важным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокурором соответствующей республики в составе Российской Федерации, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.
3. 2. 2. Основные направления прокурорского надзора
Статья о прокуратуре в Конституции РФ помещена в гл. 7, которая называется "Судебная власть". Прокуратура определена как единая централизованная система органов. Централизация - это система управления, руководства [177]
. Считаю, что даже такое формально-логически-лингвистическое толкование содержания ст. 129 Конституции дает право на вывод, что прокуратуре свойственны надзорные функции, они сохраняются за ней. Таким образом, по своей государственно-правовой и политической природе прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзора за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.
Старший прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ Костенко А. И., анализируя исторический опыт государственного управления в России, обратил внимание на одну из наиболее серьезных болезней аппарата государства - бюрократизм. Во все времена бюрократизм проявлял себя как сила самодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и нужд общества. Одним из проявлений бюрократизма он назвал противоречия между государственной властью в центре и на местах, а также внутри самой власти. Конкретно это выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве, а в целом в пренебрежении интересами государства и народа [178]
.
Понимание этого явления и привело в свое время Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в России в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу "О должности Сената" от 27 апреля 1722 г. законосовещательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти. Впервые в истории Российского государства учреждалась прокуратура - тремя петровскими указами:
- "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору от 12 января 1722 г;
- "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей" от 18 января 1722 г;
- "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г.
По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над утверждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно [179]
. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Состояние работы государственного аппарата той поры он оценивает так: "Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали: "И по тому его великаго государя указу подъячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу"42
. Указ "О должности генерал-прокурора" поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору: "Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал"[180]
.
Прокуратура Российской Федерации осуществляет:
1. Надзор за исполнением законов;
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу[181]
.
В числе основных направлений прокурорского надзора можно назвать следующие:
1. Предметом надзора является исполнение законов
федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых им правовых актов. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения, проверяемых органов, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
2. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
состоит в рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, принятии мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причиненного ущерба. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также предусматривает возможность использования процедуры протеста и представления.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
преследует цель соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также обеспечения законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора по надзору в этой области устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
4. Предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу являются:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
При осуществлении надзора прокурор вправе посещать в любое время соответствующие органы и учреждения, опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Какие варианты прокурорского надзора можно предложить?
Точиловский В. Н. настаивает на коренной перестройке прокурорского надзора [182]
. В.Г. Даев, С.П. Гусев, В.Г. Демин и другие считают, что прокуратуру следует освободить от обязанностей, несовместимых с реализацией ее надзорной функции [183]
. А Демин В. Г. полагает, что прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна быть включена в организационную структуру Министерства юстиции РФ[184]
46
. Такую позицию можно усмотреть и в том, что перед указанными органами в последнее время возникли проблемы наполнения своей деятельности реальным содержанием, и они были бы не прочь подчинить себе прокуратуру, тем более что прокуратура уже находилась в ведении наркомюста. Автор работы высказывает предположение, что в результате предстоящей правовой реформы прокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд.
Точиловский В. Н. оказался активным сторонником подчинения прокуратуры судебному ведомству. Он утверждает, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения - это все, чем должна заниматься прокуратура[185]
. Такую же позицию занимает и автор данной работы, считающий, что в современных условиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступностью. Костенко А. И. и некоторые другие авторы концепции прокурорского надзора считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов.
И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе, применяют законы, и нарушения Конституции, Федеральных законов органами исполнительной власти, судами могут быть чреваты самыми тяжкими последствиями [186]
. Это мнение совпадает с суждениями автора исследования, высказывающего свою точку зрения: если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законов самими представительными органами и в определенной мере - за судебной властью.
Весьма спорным является и то, что основной функцией прокуратуры должна стать "обвинительная власть в государстве", т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. По мнению В.М. Савицкого, общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал и если его сохранять, то необходимо ограничить такой надзор вопросами охраны прав и законных интересов граждан; прокуратура не вправе осуществлять контроль за законностью в деятельности местных органов власти и управления[187]
.
С этой позицией не согласен Клочков В. В. Он исходит из того, что со временем границы надзора за соответствием закону деятельности многочисленных учреждений начнут сужаться, но будет существовать надзор за соответствием закону деятельности контролирующих органов, а также исполнительных органов по обеспечению прав граждан. По его мнению, важно четко определить в законодательстве право прокуратуры осуществлять надзор за соответствием всех правовых актов и любой деятельности государственных органов правам и свободам граждан, учитывая, что это - конституционное требование. Прокурорский надзор за соответствием законам деятельности и актов исполнительной власти представляет собой надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством [188]
. И об этом убедительно свидетельствует практика органов прокуратуры. Так, только в 1999 г. ими выявлено 197 423 нарушения законов и 72 094 незаконных нормативных акта. При этом в представительных и исполнительных органах власти соответственно — 9741 и 5908 нарушений.
Проработка рассматриваемых вопросов логично обращает внимание автора данной работы к необходимости широких сравнительных исследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Он отмечает, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику его применения важно соблюдать корректность, чтобы избегать необоснованных обобщений, когда опыт одной страны или даже одного субъекта федерации выдается за опыт всех развитых стран или когда, предлагая ту или иную западную модель, ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне поля зрения практику его применения. При популяризации зарубежного опыта редко приводятся отрицательные оценки этого опыта на его родине, замалчивается также, что многие зарубежные исследователи отдают предпочтение нашим моделям. Надо принимать во внимание то, трактует автор, что каждый отдельный институт в зарубежных системах - это всего лишь компонент отлаженного и сбалансированного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта государственного строительства должно вестись на комплексной основе. Данное положение в полной мере касается различных аспектов реорганизации прокурорского надзора.
В этом контексте весьма сомнительными, по суждению автора работы, представляются предложения передать прокуратуру в судебное ведомство и слить ее с Министерством юстиции, подтверждаемые ссылками на опыт США и Франции.
3. 2. 3. Полномочия прокуратуры
Действуя в пределах компетенции, установленной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, независимо от органов представительной и исполнительной властей, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов прокуратуры, от кого бы то оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.
Представляется, что место прокуратуры в механизме государственной власти не определяется включением норм о прокуратуре в главу "Судебная власть". Такой подход, хотя и нацеливает на более тесное сотрудничество прокуратуры с судебной властью, в большей мере носит юридико-технический, нежели концептуальный характер. Само существование прокуратуры и ее успешная деятельность как специфического самостоятельного государственного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как это и определено в ст. 129 Конституции, единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Именно такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в едином направлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц.
Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом "О Прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения этой координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В пределах своей компетенции прокурор приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Прокурор вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Принесение Генеральным прокурором РФ протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.
Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Такое право делает прокуроров активными участниками правотворческой деятельности.
В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.
Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными Законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления, назначать вневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождать из гауптвахт, иных мест содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там находящихся.
В этих целях прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В.Н. Точиловский, аргументируя свою позицию, приводит те из высказываний Н.В. Муравьева, в которых говорится о назначении прокуратуры как органе уголовного преследования: в частности, что прокуратура - исключительно специальный орган публичного преследования, строго замкнутый в этой сфере и изменяющий своему назначению, как только из нее выходит, что прокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, "поскольку она не располагает возможностью охватить все"[189]
.
Но как глубоко и широко мыслящий ученый, Н.В. Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько
своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения” [190]
.
Несмотря на то, что уже проявились тенденции в сторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к другим органам (например, Конституционному суду РФ, судебным и контрольным органам), она не утратила своеобразия. В этом контексте прокурорский надзор как будто не вписывается в систему разделения властей, и в известной степени он продолжает оставаться "всеобъемлющим" [191]
.
В наших условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов", устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей). Все они взаимодействуют друг с другом и как единая государственная власть должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Автор данной работы подчеркивает, что без соблюдения законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если же настаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникает вопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?
Авторы концепции развития прокуратуры на переходный период считают, что по своей государственно-правовой и политической природе, прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзора за исполнением законов на всей территории страны. Термином "прокурорский надзор" может обозначаться достаточно разнородный класс социальных явлений. Несмотря на свою очевидность, данное обстоятельство в исследованиях, посвященных деятельности прокуратуры, не отражено. Но именно с уяснением этого вопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридических дисциплин. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор - это сфера государственной деятельности, осуществляемая органами прокуратуры[192]
.
До недавнего времени прокуратура считалась своего рода контрольным органом законодательной власти. Этому соответствовали порядок назначения Генерального прокурора на должность Верховным Советом РФ по представлению его Председателя и подотчетность Генерального прокурора только высшему законодательному органу.
3. 3. Иные правоохранительные органы
К числу иных правоохранительных органов можно отнести: органы безопасности РФ, министерство внутренних дел, таможенные органы, органы налоговой полиции, органы юстиции, некоторые другие. Вкратце опишем названные.
Система органов безопасности РФ
Несмотря на значительное количество публикаций, посвященных проблемам обеспечения безопасности в Российской Федерации, в теории и до настоящего времени не выработано единого подхода к определению системы органов безопасности и не определен исчерпывающим образом перечень ее элементов.
Правовым актом, положившим начало формированию системы органов безопасности России, является Закон РФ “О безопасности”[193]
, действующий и до настоящего времени. Конечно, после принятия в 1993 г. Конституции РФ многие его положения требуют корректировки. Однако, некоторые положения комментируемого Закона, к сожалению, не получили дальнейшего развития в теории и в законодательстве[194]
. Речь идет о закреплении в норме права одного из принципов — соблюдении баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, т.е. не приоритет, а паритет лежит в основе обеспечения прав и законных интересов личности, общества и государства. Пожалуй, это один из немногочисленных (если не единственный) правовых актов, в котором закреплена идея равного обеспечения интересов личности, общества и государства.
Основными функциями системы органов безопасности являются:
- выявление и прогнозирование внутренних и внешних yгроз жизненно важным интересам объектов безопасности;
- осуществление комплекса оперативных и долговременны мер по их предупреждению и нейтрализации;
- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;
- управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
- другие функции.
Общее руководство деятельностью органов безопасности осуществляет Президент РФ.
Буквальное толкование ст. 2 Закона РФ “О безопасности” позволяет относить к системе органов безопасности практически все государственные органы, независимо от их принадлежности к ветвям власти, общественные организации и объединения, и даже отдельных физических лиц. Как подметил ведущий научный сотрудник Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ, кандидат юридических наук Фоков А. П., указанная норма нуждается в корректировке путем приведения ее в соответствие с формирующейся российской системой права[195]
.
В перечень системы органов безопасности не могут быть включены органы законодательной власти и судебные органы хотя бы потому, что Президент РФ не осуществляет никакого руководства указанными органами, что является недопустимым в правовом государстве[196]
. Кроме того, констатирует он, для органов законодательной и судебной ветвей власти обеспечение безопасности не является приоритетным (основным) направлением деятельности. Органами безопасности могут являться лишь некоторые органы исполнительной власти. К органам безопасности можно отнести следующие:
- органы федеральной службы безопасности;
- органы внешней разведки;
- органы пограничной службы и пограничные войска Федеральной пограничной службы РФ (ФПС РФ);
- федеральные органы правительственной связи и информации;
- федеральные органы государственной охраны.
Рассмотрим эти органы вкратце.
Правовую основу организации и деятельности органов федеральной службы безопасности
составляет Федеральный закон РФ от 22.02.1995 г. “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федераций”[197]
.
В соответствии со ст. 2 указанного Закона органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему,
в которую входят:
- Федеральная служба безопасности РФ;
- управления (отделы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности);
- управления (отделы) Федеральной службы безопасности РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках).
Автор данного исследования, проанализировав приведенные нормы права, считает, что система органов федеральной службы безопасности соответствует федеративному устройству и административно-территориальному делению Российской Федерации, а также ее военно-административному делению. Он обращает внимание, что управления (отделы) Федеральной службы безопасности РФ по отдельным регионам и субъектам РФ поименованы в Законе территориальными органами безопасности. Управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления поименованы как органы безопасности в войсках.
Высшим звеном в системе органов федеральной службы безопасности является Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ст. 3 Закона). Основными задачами ФСБ России являются:
- руководство органами федеральной службы безопасности и подчиненными им предприятиями, организациями, учебными заведениями, научно-исследовательскими, экспертными и военно-медицинскими учреждениями и подразделениями, военно-строительными подразделениями, центрами специальной подготовки, подразделениями специального назначения, а также организация их деятельности;
- выявление, предупреждение и пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ;
- другие задачи.
Структурными элементами ФСБ РФ являются следующие:
- Руководство;
- Департамент контрразведки;
- Департамент по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом;
- Департамент экономической безопасности;
- Департамент анализа, прогноза и стратегического планирования.
- Департамент организационно-кадровой работы;
- Департамент обеспечения деятельности;
- Управление военной контрразведки;
- Следственное управление;
- Управление собственной безопасности;
- Управление делами;
- Договорно-правовое управление.
Существует внешняя и внутренняя разведка.
Для осуществления разведывательной деятельности органам внешней разведки
предоставлены следующие полномочия:
- установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие[198]
;
- осуществление мер по зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
- использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств органов внешней разведки;
- взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрразведывательную деятельность, и федеральными органами государственной охраны;
В перечень системы органов безопасности входят органы пограничной службы и пограничные войска
Федеральной пограничной службы Российской Федерации (ФПС РФ). Базовым нормативным актом, регулирующим организацию охраны Государственной границы, а также полномочия органов ее обеспечивающих, является Закон РФ от 01.04.1993 г. “О Государственной границе Российской Федерации”[199]
с изменениями и дополнениями.
Федеральная пограничная служба РФ возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя:
- органы пограничного контроля;
- орган внешней разведки;
- оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы ФПС РФ;
- органы пограничной стражи и другие органы пограничной службы, предусмотренные федеральным законодательством;
- пограничные войска ФПС РФ;
- военные образовательные учреждения профессионального образования, предприятия, учреждения и организации, находящиеся в подчинении ФПС РФ.
Основными функциями ФПС РФ являются:
- участие в разработке и реализации государственной пограничной политики РФ и федеральных пограничных программ;
- участие в подготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов по вопросам защиты Государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;
- др.
Автор настоящей работы, проанализировав приведенные нормы, пришел к выводу, что в основе системе федеральных органов правительственной связи и информации лежит федеративное устройство Российской Федерации и ее территориально - административное деление.
Высшее звено этой системы - Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ.
Государственная охрана
в Законе определена как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Государственная охрана осуществляется путем:
- предоставления объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности;
- осуществления в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной деятельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности;
- проведения охранных и других мероприятий.
В настоящее время единственным органом, осуществляющим государственную охрану, является Федеральная служба охраны РФ.
Основными задачами ФСО РФ
являются:
- прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
- обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;
- выявление, предупреждение и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны;
- другие задачи.
В области обороны и безопасности в число федеральных органов исполнительной власти также входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожных войск РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Сложный характер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и в других группах министерств и ведомств.
Государственная таможенная служба РФ
Структура правоохранительных подразделений Государственного Таможенного Комитета на современном этапе имеет трехуровневую схему:
1. На уровне Государственного Таможенного Комитета России - Управление по борьбе с контрабандой и нарушением таможенных правил, которое включает в себя:
- отдел организации дознания;
- отдел таможенных расследований;
- отдел расследования уклонений от таможенных платежей;
- отдел по борьбе с особо опасными видами контрабанды;
- отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
- отдел сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных стран;
- информационно-аналитический отдел;
- отряд быстрого реагирования.
2. На уровне Региональных Таможенных Управлений созданы:
- Отдел таможенных расследований;
- Отдел дознания;
- Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
- Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков;
3. На уровне таможен созданы:
- Отдел таможенных расследований;
- Отдел дознания;
- Отдел по борьбе с таможенными правонарушениями;
- Отдел по борьбе с контрабандой наркотиков.
Особое положение в структуре таможенных органов занимают отделы собственной безопасности, которые имеют только вертикальное подчинение.
Все указанные структурные подразделения имеют горизонтально-вертикальное подчинение.
Нормативным актом, определившим основы организации и деятельности таможенных органов, является Таможенный кодекс Российской Федерации[200]
(ТК РФ) с изменениями и дополнениями от 19.05.1995 г.[201]
, от 27.12.1995 г.[202]
, от 18.06.1997 г.[203]
, от 23.12.1998г.[204]
Большинство положений ТК РФ вступило в действие с момента его опубликования, т. е. с 05.08.1993 г.3
В ТК РФ определено, что таможенные органы, являющиеся правоохранительным органом, составляют единую систему, включающую в себя следующие элементы:
- Государственный таможенный комитет;
- региональные таможенные управления;
- таможни;
- таможенные посты.
Это единственная из рассмотренных систем, которая в наименьшей мере соответствует федеративному устройству Российской Федерации и ее административно-территориальному делению.
Таможенные органы РФ выполняют следующие основные функции:
- участвуют в разработке таможенной политики и реализуют эту политику;
- обеспечивают соблюдение законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы;
- взимают таможенные пошлины, налоги и иные таможенные платежи; участвуют в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ,
реализуют эти меры;
- обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, др. [205]
.
Органы налоговой полиции России
Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. при Государственной налоговой службе России было создано Главное управление налоговых расследований - налоговая полиция.
Однако самостоятельным правоохранительным органом она стала после вступления в силу Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции” (от 15 июля 1993 г.), определившего правовые основы, принципы организации и деятельности, систему и структуру, а также полномочия налоговой полиции.
В соответствии с данным законом федеральным органам налоговой полиции вменяется в обязанность:
- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений.
- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств, при исполнении служебных обязанностей;
- предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:
1.Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации на правах Государственного комитета Российской Федерации;
2. Органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам (управления, отделы - территориальные органы);
3. Органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов Федеральной службы налоговой полиции (местные органы налоговой полиции).
В федеральных органах налоговой полиции в установленном законодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.
Общее руководство деятельностью Федеральной службы налоговой полиции осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации (в ранге председателя Государственного комитета Российской Федерации), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению председателя правительства Российской Федерации.
Общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию их деятельности с деятельностью других правоохранительных, налоговых и иных государственных органов осуществляет директор Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Первый заместитель директора Федеральной службы налоговой полиции (в ранге первого заместителя председателя Государственного комитета Российской Федерации) и заместитель директора Федеральной службы налоговой полиции, назначаются на должность и освобождаются от должности правительством Российской Федерации по представлению директора Федеральной службы налоговой полиции РФ.
Начальники управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам назначаются на должность и освобождаются от нее директором Федеральной службы налоговой полиции России по согласованию с правительствами республик в составе Российской Федерации.
В Федеральной службе налоговой полиции и управлениях налоговой полиции по республикам, в качестве совещательного органа – образуются коллегии, персональный состав и порядок работы которых по представлению соответственно директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и начальников управлений Федеральной службы налоговой полиции по республикам, утверждаются соответственно правительством Российской Федерации и директором Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
Министерство внутренних дел РФ
Это Министерство наряду с другими обеспечивает выполнение общих задач, сформулированных в Законах РФ "О безопасности", "Об оперативно-розыскной деятельности" и "О милиции", в практической деятельности опирается на Положение о МВД РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.
Министерство подчиняется Президенту РФ и возглавляет систему органов внутренних дел по всей стране.
Министерство внутренних дел участвует в выполнении федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, осуществляет оперативно-розыскную деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, организует розыск лиц, совершивших преступление, проводит проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, осуществляет борьбу с организованной преступностью и терроризмом, обеспечивает охрану важных государственных объектов, руководит Государственной автомобильной инспекцией и Государственной противопожарной службой, организует деятельность по решению вопросов гражданства, въезда и выезда из РФ, выбора места жительства, осуществляет руководство внутренними войсками, отрядами милиции особого назначения и милиции общественной безопасности и др.
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [206]
на МВД России возложены следующие основные задачи:
- разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;
- организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
- другие задачи.
Деятельность МВД Российской Федерации строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, взаимодействия с другими государственными органами и общественными объединениями, организациями иных форм собственности, трудовыми коллективами, гражданами, средствами массовой информации.
Во главе системы органов внутренних дел стоит Министерство внутренних дел Российской Федерации. Основными структурными звеньями этой системы являются министерства внутренних дел (МВД) республик, главные управления внутренних дел (ГУВД), управления внутренних дел (УВД) краев, областей субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на транспорте (УВДТ, ОВДТ), городские, районные органы внутренних дел (ГОВД, РОВД), управления и отделы 8-го Главного управления внутренних дел (на режимных объектах).
Кроме того, в структуру МВД входят также Главное управление исполнения наказаний (ГУИН), Главное управление государственной противопожарной службы (ГУГПС), окружные управления материально-технического и военного снабжения (ОУМТ и ВС), учебные заведения (Академия, институты, высшие школы, средние специальные учебные заведения), научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел.
В систему МВД Российской Федерации входят внутренние войска.
Три крупные структурные составляющие МВД Российской Федерации заслуживают более подробного освещения:
1. Следственный комитет МВД
Российской Федерации обеспечивает организационно-методическое руководство деятельностью подчиненных следственных подразделений, осуществляет ведомственный процессуальный контроль за производством предварительного следствия, организует расследование преступлений по наиболее сложным уголовным делам. Возглавляет следственный комитет начальник, который подчиняется непосредственно министру внутренних дел, являясь одновременно заместителем министра.
В составе следственного комитета существуют подразделения зонального контроля и методического обеспечения предварительного следствия. Кроме них функционирует также следственная часть (на правах управления). В составе следственного комитета в его следственной части создаются специализированные подразделения (например, для расследования уголовных дел о преступлениях в сфере экономики, организованных преступных формирований и др.). Деятельность следственного комитета осуществляется по предметно-зональному принципу на основе перспективных и текущих планов. Основными задачами следственного комитета являются:
- обеспечение в пределах компетенции защиты личности, ее прав и свобод, собственности, а также прав предприятий, учреждений и организаций от преступных посягательств путем всестороннего, полного и объективного расследования преступлений, правильного применения закона и привлечения к законной ответственности виновных;
- совершенствование следственной работы на основе внедрения в практику достижений науки и техники, передового опыта, прогрессивных форм организации и методов предварительного следствия;
- осуществление контроля за соблюдением законности на предварительном следствии; обеспечение процессуальной самостоятельности следователей;
- подбор, расстановка и воспитание кадров: повышение профессионального мастерства следственных работников, оказание помощи в социально-бытовом обеспечении сотрудников.
Аналогично построена и организована работа следственных управлений (следственных отделов) в МВД республик, ГУВД, УВД краев и областей — субъектов Российской Федерации. Начальник следственного управления (отдела) подчиняется непосредственно начальнику соответствующего органа внутренних дал, являясь одновременно его заместителем, а также начальнику следственного комитета МВД Российской Федерации.
2. Главное управление Государственной противопожарной службы
МВД Российской Федерации (ГУГПС) — самостоятельное структурное подразделение МВД Российской Федерации, возглавляет систему Государственной противопожарной службы. ГУГПС является высшим органом государственного пожарного надзора в Российской Федерации, федеральным органом лицензирования и центральным органом сертификации в области пожарной безопасности, а также государственным заказчиком на пожарную технику и пожарно-техническую продукцию.
Основными задачами ГУГПС являются:
- руководство системой Государственной противопожарной службы;
- организация и осуществление разработки государственных мер и нормативного регулирования в области пожарной безопасности; государственного пожарного надзора в Российской Федерации; единой научно-технической политики в области пожарной безопасности; лицензирования и сертификации в области пожарной безопасности; взаимодействия противопожарных служб министерств и ведомств, а также международного сотрудничества в области пожарной безопасности;
- организация тушения пожаров и проведения связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ; профессиональной подготовки кадров для Государственной противопожарной службы;
- другие задачи.
3. Главное управление исполнения наказаний
Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУИН) является центральным органом управления единой уголовно-исполнительной системы в Российской Федерации, обеспечивающим организацию исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. Основными задачами ГУИН являются следующие:
- организация исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также исключительной меры наказания;
- организация содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
- обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах (СИЗО), безопасности персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений, содержащихся в них осужденных, а также охраны объектов уголовно-исполнительной системы;
- обеспечение надлежащих условий отбывания наказания, охраны здоровья осужденных и заключенных;
- другие задачи.
В соответствии с возложенными задачами МВД организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность; экспертно-криминалистическую работу органов внутренних дал; расследование преступлений по уголовным делам, отнесенным уголовно-процессуальным законом к компетенции органов внутренних дел МВД, непосредственно руководит криминальной милицией, милицией общественной безопасности, следственными подразделениями, оказывает помощь подведомственным органам внутренних дел в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, др.
Милиция,
осуществляющая охрану общественного порядка и борьбу с преступностью в Российской Федерации, является одним из основных структурных подразделений правоохранительных органов внутренних дел. Правовой статус милиции, ее организационная структура, а также место и роль милиции в обществе и государстве определены принятым 18 апреля 1991 года Законом РСФСР “О милиции”, в котором в определенной мере реализована идея деуниверсализации милиции, что позволило оставить за ней решение всего пяти задач, сформулированных в ст. 2 Закона:
- обеспечение личной безопасности граждан;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- раскрытие преступлений;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
оказание помощи в пределах, установленных законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
Милиция в соответствии с Законом “О милиции” подразделяется на криминальную милицию (или федеральную милицию) и милицию общественной безопасности (или муниципальную милицию).
Основными задачами криминальной милиции
являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по которым предварительное следствие обязательно, или, другими словами, наиболее опасных преступлений; организация и осуществление розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством.
В целях решения указанных задач в составе криминальной милиции созданы и функционируют оперативно-розыскные подразделения: подразделения уголовного розыска и подразделения по борьбе с преступлениями в сфере экономики; экспертно-криминалистические подразделения. В состав криминальной милиции входят также специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью: Главное управление по борьбе с организованной преступностью (ГУОП) в составе МВД Российской Федерации и Региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУОП) в соответствующих регионах Российской Федерации. Компетенция этих подразделений смешанная, они осуществляют борьбу с преступлениями как по линии уголовного розыска, так и по линии БЭП. В составе криминальной милиции имеются подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
К числу основных задач, решаемых милицией общественной безопасности
, относятся:
- обеспечение личной безопасности граждан;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- другие задачи.
Численность милиции общественной безопасности в составе милиции составляет примерно 60%. В нее входят: дежурные части, подразделения Государственной автомобильной инспекции с дорожно-патрульной службой, патрульно-постовой службой, участковые инспектора милиции, подразделения охраны объектов по договорам, изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу (ИВС), отряды милиции особого назначения (ОМОН), подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних (бывшие инспекции по делам несовершеннолетних), специализированные подразделения дознания, подразделения паспортно-визовой службы и некоторые другие.
К иным правоохранительным органам можно отнести Федеральные органы юстиции, которое в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г., подверглось существенному реформированию, некоторые другие.
3. 4. Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы
Вооруженные Силы Российской Федерации — основа военной организации государства. Они играют главную роль в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации силовыми методами.
Руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент РФ, а управление — министр обороны РФ через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ. В функции Министерства обороны входит участие в разработке военной политики и военной доктрины, разработка федеральной программы вооружений, разработка предложений по расходам на оборону, координация и финансирование работ в целях обороны, закупка военной техники и др.
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатывает военную доктрину, план строительства Вооруженных Сил, предложения по численности войск, устанавливает количественные нормы призыва граждан и др. Этот орган организует разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности, проводит мероприятия по поддержанию боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил, разрабатывает план применения Вооруженных Сил, Мобилизационный план и Федеральную программу оперативного оборудования территории страны в целях обороны, организует взаимодействие Вооруженных Сил с другими войсками, воинскими формированиями и органами и др. Министерство обороны Российской Федерации участвует в разработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине РФ; разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники; координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил РФ; обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняет ряд других функций (ст.14 Закона).
Вооруженные Силы РФ включают: Ракетные войска стратегического назначения; Военно-воздушные силы; Военно-Морской флот; Сухопутные войска.
К обороне в соответствии с законодательством привлекаются и другие войска: Пограничные войска Федеральной пограничной службы, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ), войска Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ), а также инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти.
Организация государственного управления в области обороны в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71) осуществляется Российской Федерацией в лице ее органов государственной власти.
Президент РФ как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ наделен наиболее широкими полномочиями в этой области. Президент:
- определяет основные направления военной политики;
- утверждает военную доктрину;
- в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против России, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории страны или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
- издает указы о призыве граждан РФ на военную службу и об увольнении с военной службы, а также решает ряд других вопросов в области обороны.
- осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;
- организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ;
- обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
- решает другие проблемы.
Непосредственное управление Вооруженными Силами осуществляет Министерство обороны РФ, Генеральный штаб Вооруженных Сил и другие органы военного управления.
Министерство обороны РФ
,
являясь федеральным органом исполнительной власти, несет ответственность за развитие и состояние Вооруженных Сил, их боевую готовность и воинскую дисциплину. Министр обороны непосредственно подчинен Президенту РФ.
В соответствии со ст. 14 Закона “Об обороне” Министерство обороны выполняет сложные разнообразные функции:
- участвует в разработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине;
- разрабатывает концепцию строительства Вооруженных Сил;
- разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники, а также предложения по государственному оборонному заказу;
- координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны;
- заказывает и финансирует производство и закупку вооружения и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов;
- обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил, а также социальную защиту военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Генеральный штаб Вооруженных Сил
является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами. Согласно ст. 15 Федерального закона “Об обороне” Генеральный штаб:
- разрабатывает предложения по военной доктрине РФ; планы строительства и применения Вооруженных Сил, мобилизационный план и государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;
- осуществляет разведывательную деятельность в интересах обороны и безопасности; текущее и перспективное планирование обеспечения основными видами вооружения, военной техники и другими материальными средствами мобилизационного развертывания Вооруженных Сил;
- организует мобилизационное и стратегическое развертывание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;
- осуществляет другие функции.
В центральном аппарате Министерства обороны учреждены и действуют отраслевые и функциональные главные (центральные) управления, управления, отделы. Например, Главное управление военного бюджета и финансирования; Главное управление кадров и военного образования; Управление начальника вооружения; Управление делами Министерства обороны и др.
Военные советы
— постоянно действующие совещательные органы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством соответствующего главнокомандующего, командующего (председателя совета); разрабатывают рекомендации по практической реализации государственной военной политики в войсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родов войск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационной готовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка, организованности и воинской дисциплины, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управления являются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующее звено между Министерством обороны и войсками. Военный округ в настоящее время является оперативно-стратегическим (оперативно-территориальным) командованием Вооруженных Сил на соответствующем стратегическом направлении. Во главе военного округа стоит командующий, который через подчиненные ему штаб округа, управления и службы в границах территории округа осуществляет оперативное управление объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войск Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов по вопросам обороны страны.
Флот (например, Северный, Тихоокеанский, Черноморский) является оперативным объединением сил Военно-Морского флота. Во главе флота стоит командующий флотом, которому подчинены штаб флота, соответствующие управления и службы, через которые осуществляется оперативное управление силами флота.
Органы строевого военного управления командования
объединениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией) и воинскими частями (например, полком). Командующие армиями, командиры корпусов, дивизий управляют подчиненными войсками через соответствующие штабы, управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью (полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военного управления
—
это военные комиссариаты,
образуемые Министерством обороны в субъектах
К центральному аппарату Министерства обороны относятся также органы управления видами Вооруженных Сил, возглавляемые главнокомандующими видами Вооруженных Сил с подчиненными им главными штабами, управлениями и различными службами.
Военные советы
— постоянно действующие совещательные органы в Вооруженных Силах. Они действуют под руководством соответствующего главнокомандующего, командующего (председателя совета); разрабатывают рекомендации по практической реализации государственной военной политики в войсках и на флотах, по строительству и развитию видов Вооруженных Сил, родов войск; по выполнению мероприятий в целях поддержания боевой и мобилизационной готовности войск; по обеспечению в войсках и на флотах правопорядка, организованности и воинской дисциплины, по укреплению единоначалия.
Важным звеном в системе органов военного управления являются органы управления военных округов, флотов. Они образуют связующее звено между Министерством обороны и войсками. Флот (например, Северный, Тихоокеанский, Черноморский) является оперативным объединением сил Военно-Морского флота. Во главе флота стоит командующий флотом, которому подчинены штаб флота, соответствующие управления и службы, через которые осуществляется оперативное управление силами флота.
Органы строевого военного управления командования объединениями (например, армией), соединениями (например, корпусом, дивизией) и воинскими частями (например, полком). Командующие армиями, командиры корпусов, дивизий управляют подчиненными войсками через соответствующие штабы, управления, отделы и службы.
Структура управления отдельной воинской частью (полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил РФ.
Территориальные органы военного управления
—
это военные комиссариаты,
образуемые Министерством обороны в субъектах РФ, городах (без районного деления), районах. Они обеспечивают тесную связь Вооруженных Сил с органами местного самоуправления, с населением, организуют призыв на военную службу. Положение о военных комиссариатах утверждено Правительством РФ [207]
.
Начальник гарнизона (старший морской начальник). Комендант гарнизона.
Гарнизоном признается постоянное или временное расположение воинских частей в населенном пункте или вне его. В целях поддержания порядка, воинской дисциплины и обеспечения необходимых условий для повседневной жизни и подготовки войск, а также в целях организации гарнизонной и караульной служб приказом командующего военным округом (флотом) назначается начальник гарнизона (старший морской начальник), а также военный комендант гарнизона, другие должностные лица.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В данной работе рассмотрены основные вопросы организации и функционирования системы государственной власти в Российской Федерации. В ходе проведенного дипломного исследования установлено, что система государственной власти в Российской Федерации складывается из таких ветвей власти: а) законодательной; б) исполнительной и в) судебной, показано, что большую роль в системе государственной власти играет Президент Российской Федерации.
По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства и в прежней Конституции его функция была определена через термин "высшее должностное лицо" и "глава исполнительной власти".
Как отмечено в работе, изменение конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его "отлучения" от исполнительной власти. Понятие "глава государства" более точно отражает и то и другое, свидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти. Когда употребляют термин "президентская власть", то это означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном — с исполнительной властью.
Суть изменений состоит, прежде всего, в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительная власть осуществляется теперь Правительством Российской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены прежде всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа разделения властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом, Федеральным Собранием и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Судебная власть признается как разновидность государственной власти наряду с законодательной и исполнительной, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции - закону. В своей деятельности по осуществлению правосудия они не подотчетны.
В работе подчеркнуто, что судебная власть принадлежит не только высшим судам и инстанциям (Верховному Суду и др.), но всем судам Российской Федерации. Они стоят в одном ряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, осуществляющим государственную власть в Российской Федерации (ч.1 ст. II Конституции РФ).
Актуальными в теоретическом и практическом плане являются вопросы совершенствования законодательной деятельности Правительства России, совершенствования организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Одна из самых сложных проблем, рассматриваемых в работе - нахождение оптимального соотношения полномочий между центром и субъектами федерации. Дело в том, что в России есть как национально-государственные образования (республики, автономные области, автономные округа), так и административно-территориальные образования (края, области). Хотя все они имеют статус субъектов (таковых в России насчитывается 89), но отличаются по своим возможностям, а потому и объемы полномочий центра и субъектов в каждом конкретном случае будут различные. Отношения центра со многими национально-государственными образованиями строятся на основе двусторонних договоров, закрепляющих разделение компетенции. Так строятся отношения центра с Башкирией, Татарстаном, Якутией и рядом областей. Следовательно, в России создается федерация с асимметричными отношениями между федеральными органами и органами субъектов союзного государства. Такие образования могут быть эффективными, если в их основе лежит экономическая и иная заинтересованность обеих сторон в сотрудничестве.
Во п. 2. 3. 1. второй главы данной работы исследован правовой статус Правительства РФ. Известно, что роль правительства как "высшего органа" исполнительной власти не определена. Вывод о том, что это "...ничуть не принижает роли и места Правительства РФ..." (с. 41), не может быть принят. По существу рассматривается вопрос о взаимоотношениях Правительства и Федеральным Собранием, но нет анализа компетенции и процедуры деятельности самого Правительства РФ, так как нет существенных предложений к новому конституционному закону о Правительстве РФ.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Понятие государственного аппарата можно рассматривать в широком смысле этого слова или в узком смысле. В широком смысле государственный аппарат отождествляется с понятием механизма государства, в узком смысле государственный аппарат понимается как система исполнительно-распорядительных органов государства.
Государство для выполнения своих функций создает систему государственных органов (механизм государства), которые в совокупности образуют государственный аппарат. Он представляет собой надлежаще организованный, четко слаженный сложный политический механизм, который включает в свой состав многочисленные и разнообразные органы. Каждый из органов имеет определенную структуру, полномочия, задачи и цели, на достижение которых направлена их деятельность, и действует в строго определенных рамках.
В широком смысле государственный аппарат охватывает все органы государства, включая представительные органы, судебные и управленческие. В узком смысле под государственным аппаратом понимаются только органы государства, наделенные административной властью, т.е. управленческие, исполнительные органы.
Для органов государства характерны следующие признаки, которые позволяют отличать их от других органов:
1) правовая основа деятельности, т.е. организация, структура, функции, задачи и цели, компетенция государственных органов определяется действующим законодательством;
2) наличие властных полномочий, в том числе применения в необходимых случаях принуждения;
3) действуют от имени государства;
4) издание обязательных для исполнения актов (нормативно-правовых и правоприменительных) в пределах установленной для них компетенции;
Система органов государства, так же как и их внутренняя структура, не является застывшей, с изменением функций государства изменяется и система его органов, а с изменением задач, возложенных на тот или иной орган, может подвергнуться изменениям и структура органа.
Все государственные органы образуют иерархически построенную систему, т.е. они находятся в определенных отношениях подчинения и действуют на основе принципа "разрешено только то, что прямо закреплено в законе". Иначе говоря, они не могут выполнять те функции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в акте об их образовании и компетенции.
Следовательно, одностороннее ослабление законодательной, исполнительно-распорядительной или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства.
Таким образом, механизм современного государства представляет собой ту материальную силу, которая способна и должна обеспечить гармоничное развитие общественной жизни, охранять законные интересы своих граждан и их объединений, выступать гарантом стабильной, разумной политики на международной арене.
В заключение хочется сказать, что именно сегодня, в столь непростое для России время, в системе органов государственной власти требуется сильная властная рука, способная дать возможность исполнительной власти, руководствуясь лишь основной концепцией вывода страны из кризиса, а не всем тем многообразием политических мнений, которое присутствует сегодня в законодательном органе из-за наличия множества политических партий, проводить политику реформ, строить демократическое правовое государство, развивать межгосударственные политические и экономические отношения и т.д. И именно президент способен разрешить все разногласия между органами законодательной власти и Правительством РФ, используя для этого как согласительные процедуры, так и силовые рычаги президентской власти - право единолично принять решение об отставке Правительства или роспуске Государственной Думы. Так был разрешен кризис, возникший в июне 1995 г., связанный с вынесением вотума недоверия Правительству. Тогда все завершилось взаимными уступками Президента и Думы, вследствие чего Дума не стала подтверждать вынесенное незадолго до этого недоверие Правительству, а Председатель Правительства отозвал постановку перед Думой вопроса о доверии, что грозило Думе возможностью роспуска.
Аналогично, лишь после вмешательства Президента, разрешился и конфликт в октябре 1997г. Взаимные уступки Думы и Правительства позволили перевести их взаимоотношения из плоскости политической конфронтации в плоскость реальной практической деятельности по разработке проектов столь необходимых законов в сформированных для этого согласительных комиссиях.
Жесткая и в то же время гибкая политика Президента, подбор для осуществления этой политики новых кадров в Правительство РФ, невзирая на политические пристрастия и антипатии Думы, позволили исполнительной власти добиться многих позитивных сдвигов в сфере экономики и финансов, внутренней и внешней политике государства, что в свою очередь повысило доверие Запада к Российским реформам и позволило России вступить в “Большую семерку” и “Парижский клуб” - престижные европейские финансовые организации, влиться в большую европейскую и мировую политику на правах равноправного члена с большими потенциальными возможностями, ввести в европейский штаб НАТО своего представителя с правом совещательного голоса и т.д.
Сегодня Россия, по мнению многих авторитетных западных политиков, уже включена в мировую экономику. Проблемы у России есть, проблемы остаются и после попыток их решения различными ветвями власти, но только от комплексной согласованной работы всех ветвей власти сегодня, в том числе и от Президента, зависит - станут ли потенциальные возможности некогда великой державы экономическим чудом.
1
Теория государства и права: Курс лекций / Под редакцией В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. с. 153.
[1]
Копейчиков В.В. Механизм социалистического государства. М., 1968. С.30.
[2]
Там же. С. 30-31.
[3]
Афанасьев В.Г. О принципах классификации целостных систем// Вопросы философии. 1963. №5. С.32; Ц.А. Ямпольская. К методологии науки управления// Советское государство и право. 1965. №8. С.13.
[4]
Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959. С.56-62; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1956. С.104, 124; Козлов Ю.М. органы государственного управления. М., 1960. С.22-31;Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 10,27-40; Общая теория государства и права. Учебн. пособие./ Под ред. Комарова С.А. М., 1997. С.69.
[5]
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 604, 69; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 115 и др.
[6]
Байтин М.И. Механизм современного Российского государства// Правоведение. 1996. №3. С.9.
[7]
За основу исследования в первой главе настоящей работы взяты публикации М.И. Байтина. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. №3; М.И. Байтина, М.К. Искаковой. Понятия государственного органа и механизма советского общенародного государства // Вопросы теории государства и права. Выпуск 7. Саратов, 1986.
[8]
Байтин М.И. Механизм современного Российского государства// Правоведение. 1996. №3. С. 7-9.
[9]
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
1
Байтин М.И. Искакова М.К. Понятия государственного органа и механизма советского общенародного государства //Вопросы теории государства и права. 1986. выпуск 7. С.10.
2
Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. с.139.
3
См., например: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. с.207-218; См. также: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 138-145; Морозова Л.А. Функции Российского государства. на современном этапе //Государство и право. 1993.№6.
1
Конституция Российской Федерации. М., 1993
[10]
См. напр.: Байтин М.И. Понятие механизма современного Российского государства.// Правоведение. 1996. №3. С.7; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Манько. М., 2000. С. 100; Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. В.Ш. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 154. и др.
[11]
Общая теория права и государства: Учебн. пособие./ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996 с.318; Общая теория государства и права./ Под ред. С.П. Комарова. М., 1997. С. 70; Теория государства и права./ Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С.114. и др.
[12]
В.В. Копейчиков. Механизм советского государства. М., 1968. С.32
[13]
Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М., 1960. С.18.
[14]
Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1960. С. 224.
[15]
Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С.25.
[16]
Венедиктов А.. Государственная социалистическая собственность. М., Л., 1948. С.591.
[17]
См.: Там же. С. 597.
[18]
Байтин М.И., Исакова М.К. Понятия государственного органа и механизма общенародного государства// Вопросы теории государства и права: Межвуз. научн. сб. вып. 7. Саратов. 1986. С.8.
[19]
Байтин М.И. Понятие механизма современного Российского государства // Правоведение. 1996. №3. С.5-7.
[20]
Маркс К., Энгельс Ф., Соч. Т.6. С. 287
2
Российская газета: 1995. 3 авг.
[21]
См.: Василенков П.Т. Органы Советского государства и их система на современном этапе. М., 1967; Равин С.М. Ленинские принципы работы советского государственного аппарата. Л.,1956; Кириченко М.Г. Демократический централизм в советском государственном строительстве. М., 1960; Лесной В.М. Основные принципы работы советского государственного аппарата. М., 1955 и другие.
[22]
Барнашов А.Ш. Теория разведения властей: становление, развитие, применение. Томск.1988.
[23]
Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955, с.290-300
[24]
Безутлов А.А. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации //Государство и право. 1998. №10. С.119.
[25]
Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.
[26]
Там же с. 201.
[27]
Российская газета. 1995. 3 авг.
[28]
См: Российская газета. 1996. 6 июня
[29]
См: Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11.
[30]
См: Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст.3336
[31]
См: Собрание Законодательства Российской Федерации, 1999. №26. Ст.3178
[32]
См: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ст.3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №7. Ст.801.
[33]
См:, например, Лысенко В. Государственная Дума в системе политической власти России// Российская Федерация. 1997. №4. С.11.
[34]
См:.: Собрание Законодательства 1997. №51. ст.5712.
[35]
См.: Федеральный конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712
[36]
См:. Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000 №21. Ст.2168
[37]
См.: Российская газета. 1997. 6 янв.
[38]
См., например: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1995; Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации. – Дисс. на соискание уч.ст.канд. юрид.наук. М., 1997 и др.
[39]
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С.44
1
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" ст.19 Российская газета. 1997. 6 янв.
[40]
См.; Российская газета. 1995. 25 ноября
[41]
См.; Российская газета. 1999. 17 февраля
[42]
Подробнее см.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Российская газета. 1996. 5 мая.
[43]
См.: Российская газета. 1996. 6 июня.
[44]
См. Воеводин Л. Д. Авторитет и власть в России. Юристъ, – М., 1999. С. 151
[45]
См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1999. 176с.
[46]
См. Воеводин Л. Д. Авторитет и власть в России. Юристъ, – М., 1999. С. 151.
[47]
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 564.
[48]
Комаров С. А. Правовое государство: опыт, проблемы. Юристъ. – М., 2000.С 126.
[49]
См.:Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 469.
[50]
Там же. С. 450
[51]
См.: Понеделков А.В. Политическая элита: генезис и проблемы ее становления в России. Ростов н /Д: СКАГС. 1999. С. 110-112.
[52]
Севостьянов Н. П. Конституционное право России. Ростов-на-Дону. “Феникс”. 1999. С. 165.
[53]
Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11.
[54]
См.: Любимов А.П. Парламентское право России: Основные источники. СПб., 1997. С. 308.
[55]
См.: Федеральный Конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 345.
[56]
См.: Федеральный Конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 347-349
[57]
Сельский К. С. Реализм новой России. Дело. – М., 1999. С. 134.
[58]
См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. “Право и закон”, М., 1997. С. 19.
[59]
См.: Коржухина Т.М., Сенин А. С. История российской государственности . М. 1999. С.109.
[60]
См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 555.
[61]
См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 114.
[62]
См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 546.
[63]
См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.
[64]
См.: Федеральный Конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 348.
[65]
См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 561.
[66]
См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 567.
[67]
См.: Федеральный Конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 356.
[68]
См.: Федеральный Конституционный закон “О правительстве Российской Федерации” от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 .С. 358.
[69]
См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 110-111.
[70]
См.: Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Федерации парламентского типа // Право и жизнь. 1997. № 10. С. 53-72.
[71]
См.: п. 1 Положения о МИД РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г.// Дипломатический вестник, 1995, № 4, с. 4-7.
[72]
См. Лукашук И. И. Внешняя политика: Президент и Парламент. Юристъ. – М., 1999. С. 11
[73]
См. Чиркин В. Е. Юристъ. – М., 1999. CС. 123.
[74]
Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. М.: РАГС. 1996. С.181.
[75]
Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. – М.: Юристъ 1997. – стр.68.
[76]
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1996, № 47, ст. 2716; Собрание законодательства РФ, 1999, № 34, ст. 4081.
[77]
См., напр.: Закон Удмуртской Республики “О Президенте Удмуртской Республики” от 11 ноября 1993 г.
[78]
См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.564.
[79]
См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 576.
[80]
См.: Г. Шмавонян. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Государства и право, 2000 г., № 13, с. 68-69.
[81]
См.: Чиркин. В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 18.
[82]
См.: Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Исполнительная власть в РФ. М.,
1996. С. 4-5.
[83]
См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция: неолитическая практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77.
[84]
См.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента РА. Ереван, 1996. С. 23-25.
[85]
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 159-160.
[86]
См.: Согрин В. В. Современная Российская модернизация: этапы, логика, цель// Вопросы философии. 1997. № 2. С.89
[87]
См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5 / Под ред. Е.И. Индова. М.. 1987. С. 124.
содержание ..
252
253
254 ..
|