Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

ВВЕДЕНИЕ 2

Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели государственной службы в России 9

1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы 9

1.2. Основные принципы и функции государственной службы 16

Глава 2. Особенности государственной службы РФ: проблемы, пути решения. Правовой аспект. 24

2.1. Правовой статус государственного служащего 24

2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне. 40

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в субъектах Федерации. 48

Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации (на примере Московской области) 57

3.1. Специфика правового статуса Московской области 57

3.1 Анализ кадрового потенциала Администрации Московской области. 64

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 81

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 86

ВВЕДЕНИЕ

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей посвященный этой теме^¹, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой. Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

Главная функция государственной службы, и в этом ее суть, - служить обществу (ради этого она и создается), обеспечивать устойчивую связь государства и общества, государства и его граждан, в своей деятельности практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам, словом, развивать и поддерживать их свободную жизнедеятельность на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания. Поэтому государственная служба, не только социально-правовой институт общества, но его духовно-патриотический лидер, интеллектуальный центр, призванный управленческими средствами подвигать общество па практическое осуществление его целей: социальной справедливости и достижения достойной жизни своих членов, развития демократических институтов, (формирования высокой духовности каждого своего члена, развития науки, культуры, образования.

Ключевым в исполнении государстве иной должности является не только высокий профессионализм государственного служащего, но его личностные качества, гражданская позиция, высокая нравственность и умение служить своему отечеству. Поэтому, государственную службу следует рассматривать не только как управленческий социально-правовой институт, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных, экономических, политических, научно-технических и других.

Актуальность темы исследования определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затрудняет развитие российской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Именно государство посредством законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата придает десяткам миллионов индивидуальных усилий возможную целенаправленность, согласованность и позитивную результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, надлежащую кооперацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов.

Как показала практика, в любой системе управления должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в государственной службе, как в целом, так и на каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и определила выбор темы данного исследования.

Государственная служба, являясь важным социально-правовым явлением, может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, организационной, психологической, этической, социологической.

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере государственной службы РФ.

Предметом исследования являются проблемы государственной службы в Московской области, с точки зрения их правовой природы, на примере, кадровых процессов в системе органов исполнительной власти Московской области.

Цель данной работы – исследование проблемы правового регулирования государственной службы в РФ, а также выявление возможностей повышения эффективности деятельности государственной службы. Для этого в исследовании ставятся и решаются следующие задачи:

Степень научной разработанности темы. В последние годы идеи формирования современной государственной службы получили более полное развитие. Вопросы теории и практики государственной службы нашли свое отражение в трудах Г.В. Атаманчука, В.А. Прокошина Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило. В.М. Манохина, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума и др. Большое внимание в уделяется правовым аспектам государственной службы (Бахрах Д.Л. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право 1996 №12, Волошина В.В. “Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации”, Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ, Государственная служба РФ: теоретико-правовые исследования, Институт государственной службы: содержание и структура, Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra том 5 № 1 2000, Овсянко Д.М. Государственная служба РФ. Пособие для студентов…М 1996 , Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990 и др.)

Также происходит освоение учебно-научного поля “государственная служба” в заведениях системы по подготовке и переподготовки государственных служащих, отражающие попытки сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как правило, междисциплинарный характер, включая правовые социологические и иные аспекты проблемы (Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс 1996 №6, Региональная госслужба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов на дону).

В разработке темы также использованы также официальные государственно-правовые документы: Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы президента, постановления правительства и т.д., материалы съездов и конференций

Исходной методологической предпосылкой в определении места и функций органов государственной службы в управлении обществом явился анализ формирования организационной структуры органов государственной власти Российской Федерации, а также Московской области как субъекта Федерации.

Структура работы Данная работа состоит из трех глав. Первая глава носит информационно-теоретический характер, в ней рассмотрены методология формирования организационных структур государственной службы, ее сущность, функции и задачи, профессиональная деятельность государственного служащего. Вторая глава работы посвящена изучению той нормативно-правовой базы государственной службы, которая существует в данный момент, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также выявлению недостатков ней. В третьей главе речь идет о становлении и развитии государственной службы в субъекте Федерации - Московской области, выделены особенности Московской области как субъекта Федерации, рассмотрены и проанализированы опыт управления государственной службы, проблемы, которые возникают в период ее становления, и основные направления ее совершенствования.

Глава I. Методологические подходы к построению правовой модели государственной службы в России

1.1. Сущность, пели и задачи, государственной службы

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами настоящей работы детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику, служить государству и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне.

Глубокое изучение проблем государственной службы и ее правового регулирования практически начинается в настоящее время.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо прежде всего внести ясность в связанный с ней понятийный аппарат.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, являющуюся комплексным правовым и социальным институтом, функционирующим посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей².

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утвержден 31 июля 1995 г., № 119-ФЗ). В соответствии с этим законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской федерации к государственной службе.

Учитывая особенности и уникальность России, ее государственная служба должна быть единой; это обусловлено необходимостью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления. Необходимо определить виды деятельности, присущие каждому уровню государственного управления, и нормативно их закрепить. Смыслом и содержанием государственной службы должно быть служение государству, укрепление государственности, развитие общества.

Основные положения концепции развития государственной службы в РФ были разработаны Г.В.Атаманчуком еще в 1992 г³.

В предложенном им варианте концепции научно обоснованы сушностные понятия государственной службы. Выделены три базовых понятия:

государственная служба - практическое и профессиональное участие граждан и осуществление целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах;

государственная должность - юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом государственном органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий);

государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за оплату).

Исходя из обозначенных базовых понятий, можно выделить основные элементы.

Государство - это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней.

Государственный орган - это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими. Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой -между политикой и законодательством.

Особо следует рассмотреть вопрос организации и управления государственной службой Российской Федерации. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской федерации" (ст.26) определяет федеральный орган по вопросам государственной службы⁴.

В настоящее время координация деятельности по реализации задач, вытекающих из положений рассматриваемого Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской федерации.

Задачи и функции данного Совета определены нормативно Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. № 152.

В 1996 г. в составе структурных подразделений Администрации Президента создано Главное управление Президента по вопросам государственной службы и кадров. В составе Аппарата Правительства Российской Федерации имеется Департамент государственной службы и кадров.

К сожалению, Совет, хотя и "при Президенте Российской Федерации",