содержание   ..  408  409  410   ..

Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок МГЮА Пересмотр положений глав 1, 2, 9 Конституции России Принятие и вступление в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации В настоящее время наибольший интерес вызывают вопросы приня­тия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законода­тельные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для приня­тия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поправки необ­ходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех чет­вертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов за­конодательной власти субъектов РФ принятые конституционные по­правки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуации. Своеобразным «камнем преткновения» стали на­именование и правовая форма акта, содержащего поправку к Кон­ституции. Существовали принципиально разные подходы к разреше­нию этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных за­конов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоя­тельный вид нормативных правовых актов РФ и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, в соответствии с которой предпочтение отдавалось приня­тию поправок федеральными законами. Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Госу­дарственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Государствен­ная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толко­вании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конститу­ционными законами. Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толко­вании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определив­шим порядок принятия конституционных поправок. В этом Постановлении Конституционный Суд установил, что по­правки к Конституции не могут иметь форму федерального консти­туционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регла­ментированы федеральными конституционными законами. Во-вто­рых, Конституционный Суд установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее со­ставной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции прини­маются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на про­цедуру принятия конституционных поправок требований ч.2 ст. 108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвер­тей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд также установил, что поправки к Консти­туции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Кон­ституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространен­ный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок. Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального за­кона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имею­щего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Кон­ституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны прини­маться в форме закона Российской Федерации о поправке к Консти­туции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Кон­ституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - феде­ральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции. В п. 2 резолютивной части рассматриваемого Постановления Кон­ституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулиро­вать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одоб­ренная поправка учитывается в конституционном тексте. Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конститу­ционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вторых, конкретизация положе­ния ст. 136 о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступле­ния в силу конституционных поправок по существу призван уста­новить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок. Вне всякого сомнения, процесс принятия такого федерального закона будет проходить тяжело. Причиной тому станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а различное отношение противо­борствующих сегодня политических сил к вопросам перераспреде­ления полномочий между исполнительной и законодательной вет­вями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу по­правок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дваж­ды Советом Федерации. Принятие такого закона не было названо Конституционным Су­дом РФ в качестве обязательного условия, необходимого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем оче­видно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конституционных поправок, так как процедура и сроки их одобрения в субъектах РФ остаются неурегулированными. В сло­жившейся ситуации маловероятно, что какая-либо конституционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рас­смотрена и одобрена необходимым количеством органов законода­тельной власти субъектов РФ и вступит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в дей­ствующую Конституцию, в принципе способен заблокировать при­нятие федерального закона о порядке принятия конституционных поправок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно. В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в консти­туционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установле­ны непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в максимальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мо­тивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Внесение изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации. Особый порядок внесения изменений в ст.65 Конституции определен статьей 137 Конституции. В соответствии с ч. 2 ст. 137, в случае из­менения наименования республики, края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст.65 Конститу­ции. Поскольку Конституцией не было определено, в компетенцию какого органа входит решение вопроса о включении в ст.65 Консти­туции нового наименования субъекта РФ, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании этой конституционной нормы. В соответствии с п.«а» ст.71 Конституции изменение Конституции относится к ведению Российской Федерации, а согласно ч.2 ст.76 по таким вопросам принимаются федеральные законы. Казалось, что в этой ситуации можно было ожидать, что Конституционный Суд последует прецеденту, установленному Постановлением по делу о толковании ст. 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-11. Тогда Конституционный Суд указал на необходимость принятия соответ­ствующего федерального закона. Но в данном случае Конституци­онный Суд установил процедуру включения нового наименования в статью 65 Конституции, руководствуясь иными соображениями. В Постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции №15-11 Конституционный Суд установил, что изменения наименования республики, края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа вклю­чаются в текст ст.65 Конституции указом Президента РФ на осно­вании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. Этим же Постановлением было установлено, что в спорных случаях Президент использует полномочия, предусмотренные в ч.1 ст.85 Конституции (согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а при необходимости передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда). Вместе с тем, Кон­ституционный Суд отметил, что его решение не исключает возможно­сти дополнительного урегулирования порядка применения ч.2 ст. 137 Конституции федеральным законом. Свое решение Конституционный Суд мотивировал тем, что: - ст.71 и ст.72 Конституции не относят вопрос об изменении на­именования республики, края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа ни к ведению России- ской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и ее субъ­ектов, следовательно, в силу ст.73 Конституции решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ, а такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст.65 Конституции; - для включения в Конституцию лишь нового наименования субъ­екта РФ принятие федерального конституционного закона не тре­буется; - не является необходимой в данном случае и процедура, преду­смотренная ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкова­нием, данным в Постановлении Конституционного Суда от 31 ок­тября 1995 г., завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличаю­щегося как от федерального закона, так и от федерального консти­туционного закона. В рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд также установил, что не является изменением наименования субъекта Рос­сийской Федерации в смысле ч.2 ст. 137 Конституции и, следова­тельно, не может быть произведено в указанном порядке такое пе­реименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъек­тов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других го­сударств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Та­ким образом. Конституционный Суд предостерег от возможных по­пыток произвести какое-либо изменение статуса субъекта РФ или повлиять на различные виды правоотношений посредством внесения нового наименования субъекта РФ в ст.65 Конституции. Названное Постановление Конституционного Суда содержит ряд положений, несомненно влияющих на установление процедуры при­нятия и вступления в силу конституционных поправок. Так, абз.1 п.5 мотивировочной части данного акта устанавливает, что посколь­ку Президент РФ является главой государства и гарантом Консти­туции, то из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включе­ние в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст.ст. 136 и 137 Конституции. В этом же Постановлении Конституционный Суд подтвердил (абз.2 п.5 мотивировочной части), что Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений, а обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (ч.З) и 108 (ч.2) Конституции, возлагающими на него полно­мочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию. В соответствии с ч.1 ст. 137 Конституции изменения в ст.65 Консти­туции могут быть внесены также и на основании федерального кон­ституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и обра­зовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конститу­ционно-правового статуса субъекта РФ. Данное конституционное положение до настоящего времени не применялось. Но поскольку порядок принятия федеральных консти­туционных законов отработан, процедурных проблем на пути при­нятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется логичным вне­сение названных в ч.1 ст. 137 Конституции изменений в ст.65 Кон­ституции указом Президента РФ, изданным на основании соответ­ствующего федерального конституционного закона. Вместе с тем, непосредственно в федеральный конституционный закон могут быть включены положения, предусматривающие внесение таких измене­ний без издания указа Президента. Итак, Конституция РФ – акт долговременного действия, её важнейшим свойством является стабильность. Гарантией стабильности выступает особый порядок её принятия и пересмотра. Однако, это не означает, что конституция России вовсе не нуждается ни в каких изменениях. Разра­ботка Конституции происходила в условиях жесточайшего полити­ческого противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции ее дальнейшее совершенствование — оправ­данный и правомерный процесс. Но при этом важно действовать без спешки, не поддаваться сиюминутной политической конъюнктуре, учитывать тот практический опыт, который будет накапливаться при реализации положений Конституции по мере развития общества. Список использованной литературы. 1. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин Конституционное право Р.Ф. М. Юристъ 1996. Стр. 52-56. 2. Баглай М.В. Конституционное право Р.Ф. Учебник, М. Норма-инфра. 1998 стр. 732-741. 3. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий/ Отв. ред. В.А. Четвернин. М. 1997 стр. 560-571. 4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Т. 1-2 Отв. ред. Б.А. Страшун. М. БЕК, 1996 стр. 63-68 5. Конституционное право. Учебник. Отв. ред. А.Е. Козлов. М. БЕК, 1996 стр. 40,42,54. 6. Конституция РФ: научно-практический комментарий./ Под. Ред. академика Б.Н. Топоркина. М. Юристъ, 1997 стр. 668-682. 7. Конституционное право: восточноевропейское обозрение №2(23) 1998 стр. 10. 8. Конституция Российской Федерации. М. 1996. 9. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” Собрание законодательства РФ 1998. №10. ст. 1146. 10. Постановление Конституционного суда РФ от 31 октября 1995 г. №12-П “По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ” СЗ РФ. 1995. №45. Ст. 4408 1. Стабильность конституции и гарантии ее обеспечения. 1