Бюджетирование, ориентированное на результат, как необходимое условие повышения эффективности бюджетных расходов

Опыт США в разработке бюджетов, ориентированных на результат: хронология и современное положение

Концепция и ключевые моменты методики PART

Критерии и процедуры оценки по методике PART

Результаты оценки федеральных целевых программ США по методике PART в 2007 году

По данным Административно-бюджетного управления, программная часть федерального бюджета США на 2007 год содержит 977 программ.^{^[8]} Каждая из этих программ была подвергнута оценке с применением рассмотренной выше методики.

Оценка программ дала следующие результаты:

• 166 программ (около 17%) признаны эффективными ,

• 299 программ (около 31 %) признаны умеренно эффективными ,

• 277 программ (около 28%) признаны адекватными ,

• 27 программ (около 3%) признаны неэффективными ,

• 208 программ (около 21%) признаны не проявившими результатов .

Заметим, что попадание программы в категорию неэффективной или не проявившей результатов ставит вопрос о целесообразности продолжения ее реализации, но не означает автоматическое прекращение ее финансирования. Если результаты оценки программы свидетельствуют о том, что она подлежит усовершенствованию, то программа принимается к финансированию на очередной финансовый год в объеме, который определяется с учетом ее реорганизации. Если же результаты оценки говорят о том, что программа в ее нынешнем виде не может быть улучшена, принимается решение о прекращении ее финансирования. Так, на 2008 год не предусмотрено финансирование 34 из 208 программ, признанных в текущем году не проявившими результатов, и 9 из 27 программ, признанных в текущем году неэффективными. Если же в результате анализа причин неэффективности программы экспертами будет установлено, что основной причиной явился недостаток финансирования, то программа может быть продолжена, а ее финансирование увеличено.

Выше отмечалось, что в целях оценки программы разбиваются на 7 категорий. В отдельную категорию выделяются, в частности, научно-исследовательские программы (R&D Programs). Из 977 программ, реализуемых в текущем году, 127 отнесены к научноисследовательским. Следует отметить, что многие программы, не отнесенные к научноисследовательским, также содержат в качестве одного из мероприятий исследования и разработки. Особенность научно-исследовательских программ состоит в том, что в этих программах исследования и разработки или поддержка и развитие этой сферы выступают в качестве одного из основных программных мероприятий.

Среди ведомств, лидирующих по числу реализуемых научно-исследовательских программ следует выделить Агентство по охране окружающей среды (реализует 53 научно-исследовательских программы), Управление служб общего назначения (15), Управление программ международного содействия (15), Национальный научный фонд

(13), НАСА (11).^{^[9]}

Оценка научно-исследовательских программ по методике PART дала следующие результаты:

• 22 программы (около 17%) признаны эффективными ,

• 40 программ (около 31%) признаны умеренно эффективными ,

• 54 программы (около 42%) признаны адекватными ,

• 3 программы (около 2%) признаны неэффективными ,

• 8 программ (около 6%) признаны не проявившими результатов .

Интересно проанализировать и распределение оценки эффективности научноисследовательских программ по наиболее крупным ведомствам.

Наиболее эффективным с этой точки зрения ведомством выступает Национальный научный фонд – все реализуемые им программы признаны эффективными.

Из 11 научно-исследовательских программ, реализуемых НАСА, 2 признаны эффективными, 5 – умеренно эффективными, 4 – адекватными.

Хуже обстоят дела в Агентстве по охране окружающей среды: из 53 реализуемых этим ведомством научно-исследовательских программ ни одна не была признана эффективной, большинство – 35 программ – признаны адекватными, 12 – умеренно эффективными, неэффективными и не проявившими результатов были признаны по 3 программы.

Говоря о федеральных программах в США следует отметить, что программы, нацеленные на поддержку и развитие инновационного и наукоемкого бизнеса, а также на стимулирование исследований и разработок в корпоративном секторе, как правило, не относятся по формальным признакам к научно-исследовательским. Чаще эти программы попадают в категорию программ выделения грантов на конкурсной основе (Competitive Grant Programs). В частности, в эту категорию попадают две хорошо известные программы, реализуемые Департаментом торговли: ATP (Advanced Technology Program) и SBIR (Small Business Innovation Research).

Основной целью программы ATP провозглашается поддержка разработки и коммерциализации высокорисковых технологий в частном секторе экономики посредством использования механизмов государственно-частного партнерства.

Эффективность программы оценивается по методике PART как адекватная. В то же время независимые оценка и анализ программы показали, что сама по себе необходимость этой программы вызывает сомнение. Приведем цитату из резюме по результатам оценки: «Существуют иные источники финансирования высокорисковых технологий, в частности венчурный капитал и другие ресурсы частного сектора.

Убедительные доказательства того, что программа оказывает исключительное или существенное влияние на соответствующие процессы, отсутствуют». Основной вывод экспертов заключается в нецелесообразности продолжения реализации программы.

Программа SBIR нацелена на поддержку исследований и разработок малого бизнеса посредством предоставления грантов или заключения контрактов на конкурсной основе.

В настоящее время реализация программы приостановлена, так как она признана не проявившей результатов. Основной вывод экспертов состоит в необходимости разработки системы критериев, которые позволили бы объективно оценивать достижение заявленных целей. Разработку критериев рекомендуется проводить в тесном взаимодействии с Администрацией по малому бизнесу. В то же время качество управления программой получило высокую оценку со стороны экспертов, в частности была признана высокая транспарентность конкурсного распределения грантов и контрактов.

***

Опыт США свидетельствует о том, что объективная оценка эффективности бюджетных расходов и, в частности, федеральных целевых программ, сопряжена со значительными трудностями и требует системного подхода. Учитывая разнообразие функций и областей деятельности правительства в современных социально ориентированных государствах со смешанной экономикой, невозможно разработать универсальную систему показателей (индикаторов), с помощью которой было бы возможно адекватно оценить эффективность реализации программ. Каждое направление деятельности правительства, каждая программа требуют учета их особенностей. С другой стороны, концепция оценки программ должна быть единой, в противном случае результаты оценки эффективности отдельных программ или деятельности отдельных ведомств будут несопоставимы.

Важным обстоятельством является тот факт, что при оценке программ в США четко разграничиваются четыре аспекта оценки, оценка качества разработки программы не смешивается с оценкой качества ее реализации. Так, управление программами ATP и SBIR было признано добросовестным и получило высокую оценку экспертов, а скромная эффективность их реализации была признана следствием низкого качества их разработки. Возможно, налогоплательщикам и бенефициарам программы, по большому счету, безразлично, почему эффективность ее реализации оказалась низкой, для них важен успех реализации программы, а не объяснение причин неудачи. Однако рассмотренный подход, несомненно, позволяет более объективно оценивать деятельность ведомств и отдельных должностных лиц, что важно для повышения эффективности бюджетных расходов и, говоря более широко, для повышения качества государственного управления.

Американский опыт говорит и о том, что систематическая, периодическая оценка эффективности реализации программ является важной частью их жизненного цикла. Именно результаты оценки программы, заключения и рекомендации экспертов во многом определяют, будет ли программа реализоваться дальше в существующем виде, будет ли она реализовываться в измененном виде, либо ее реализация будет прекращена.

Опыт Административно-бюджетного управления при Президенте США в части оценки эффективности реализации федеральных целевых программ по методике PART, на наш взгляд, может представлять интерес и для современной России.

ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ:

1. Government Performance and Results Act (GPRA) of 1993 (текст документа с официального сайта Административно-бюджетного управления при Президенте США).

2. Бретшнайдер А., Ройтерсвэрд В. Бюджетирование по результатам: основные концепции и процедуры // Tacis Project Output 2.11 Rus, 2002.

3. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности внедрения в России. М.: Academia, 2002.

4. Материалы официального сайта Административно-бюджетного управления при Президенте США: http://www.whitehouse.gov/omb.

Сведения об авторе: Шувалов Сергей Сергеевич, с.н.с. Центра исследований и статистики науки (ЦИСН).

[1] Часто в литературе используются синонимы понятия бюджетирование, ориентированное на результат – термины бюджетирование по результатам и программно-целевое бюджетирование .

[2] Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности внедрения в России. М.: Academia, 2002. С. 7.

[3] В данном случае речь идет не о государственных заказах на товары, работы, услуги в их российском понимании, а о заказах на реализацию программ, выполнение мероприятий и т.д. с определенными ожидаемыми социально-экономическими и иными результатами.

[4] Бретшнайдер А., Ройтерсвэрд В. Бюджетирование по результатам: основные концепции и процедуры // Tacis Project Output 2.11 Rus, 2002. С. 3.

[5] Government Performance and Results Act of 1993.

[6] Ведомство вправе выступить с законодательной инициативой, хотя исход инициативы ведомству не подконтролен. Если законодатели отвергают инициативу, предложенную ведомством, возникает повод еще раз вернуться к согласованию целей государственной политики.

[7] Здесь и далее использованы материалы официального сайта Административно-бюджетного управления при президенте США: http://www.whitehouse.gov/omb .

[8] Как отмечалось выше, структура федерального бюджета США позволяет по-разному выбирать единицу анализа, поэтому данные из других источников, могут отличаться от приведенных в данной работе. Кроме того, программы, реализуемые несколькими ведомствами совместно (а в США это весьма распространенная практика) при оценке по методике PART нередко разбиваются на подпрограммы, для того чтобы можно было определить конкретное ведомство, ответственное за реализацию отдельной подпрограммы и оценить эффективность именно его деятельности.

[9]

содержание .. 303 304 305 ..

Формулировка вопроса	Удельный вес вопроса
РАЗДЕЛ 1. ЦЕЛИ И КОНСТРУКЦИЯ ПРОГРАММЫ (УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗДЕЛА – 20%)
1. Ясно ли сформулирована цель программы?	20%
2. Направлена ли программа на решение существующей или потенциальной проблемы, реализации существующих или потенциальных интересов, удовлетворения существующих или потенциальных потребностей?	20%
3. Сконструирована ли программа таким образом, чтобы не подменять и не копировать аналогичные инициативы федерального, регионального, местного правительства и частного сектора?	20%
4. Сконструирована ли программа таким образом, чтобы не содержать серьезных недостатков, способных повлиять на ее эффективность?	20%
5. Сконструирована ли программа таким образом, чтобы ресурсы, выделенные на ее реализацию непосредственно достигали заявленных бенефициаров?	20%
РАЗДЕЛ 2. КАЧЕСТВО ПЛАНИРОВАНИЯ (УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗДЕЛА – 10%)
1. Обозначены ли в программе целевые долгосрочные индикаторы, отражающие ее результативность в соответствии со стратегической целью программы?	9%
2. Отражены ли в программе задачи, необходимые для достижения стратегической цели, и временные рамки для их решения?	9%
3. Обозначены ли в программе целевые ежегодные индикаторы, отражающие движение на пути к достижению целевых долгосрочных индикаторов?	9%
4. Отражены ли в программе задачи, необходимые для достижения ежегодных индикаторов, направления их решения и временные рамки?	9%
5. Все ли участники программы (включая грантополучателей, субгрантополучателей, подрядчиков, инвестиционных партнеров и др.) выполняют принятые ими обязательства и работают над достижением ежегодных и/или долгосрочных целей программы?	9%
6. Осуществляются ли на регулярной основе или по мере необходимости независимые квалифицированные оценки программы с целью ее постоянного совершенствования и на предмет выявления ее соответствия соответствующим проблемам, интересам или потребностям?	20%
7. Увязаны ли подробно и недвусмысленно заявки на финансирование программы из бюджета с достижением долгосрочных и ежегодных целей, полно ли и прозрачно ли в бюджете программы отражены потребности в ресурсах?	9%
8. Проводило ли ведомство/руководство программы современный, понятный и достоверный анализ альтернатив, включая альтернативные варианты затрат, плана реализации, рисков и целей программы, были ли учтены результаты анализа при совершенствовании программы?	5%
9. Если применимо к данной программе: осуществляются ли руководством программы учет и сопоставление потенциальных результатов реализации программы с другими усилиями правительства или частного сектора, направленными на достижение аналогичных целей?	9%
10. Выделяются ли приоритеты при подготовке бюджетных заявок и принятии решений о финансировании?	9%
Формулировка вопроса	Удельный вес вопроса
РАЗДЕЛ 3. КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ (УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗДЕЛА – 20%)
1. Занимается ли ведомство сбором своевременной и надежной информации о ходе выполнения программы, включая информацию от ключевых участников реализации программы, используется ли эта информация для совершенствования процесса управления программой?	9%
2. Является ли деятельность руководителей и участников программы (включая грантополучателей, субгрантополучателей, подрядчиков, инвестиционных партнеров и др.) понятной и прозрачной с точки зрения затрат, плана мероприятий и достигнутых результатов?	9%
3. Были ли средства (федерального бюджета и партнеров государства) выделены вовремя, были ли эти средства израсходованы на заявленные цели?	9%
4. Осуществляются ли меры по оценке и повышению эффективности и экономичности программы (например, конкурсное финансирование, улучшение информационнотехнического обеспечения, создание соответствующих стимулов)?	9%
5. Осуществляется ли сотрудничество и координация со смежными программами?	9%
6. Достаточно ли эффективен финансовый менеджмент программы?	9%
7. Являются ли прозрачными закупки, осуществляемые для реализации программы, и соответственно затраты на эти цели?	9%
8. Осуществляется ли присуждение грантов на основе прозрачных конкурсных процедур, включающих квалифицированную оценку сравнительных преимуществ заявок?	20%
9. Является ли контроль за деятельностью грантополучателей достаточным для получения представления об эффективности их работы?	9%
10. Осуществляется ли ежегодный сбор информации о деятельности грантополучателей, является ли эта информация доступной для граждан?	8%
РАЗДЕЛ 4. ДОСТИГНУТЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ (УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗДЕЛА – 50%)
1. Продемонстрировала ли программа приемлемый прогресс на пути к достижению долгосрочных целей?	10%
2. Достигаются ли ежегодные цели реализации программы?	10%
3. Сопровождается ли достижение ежегодных целей программы повышением эффективности и экономичности ее реализации?	18%
4. Можно ли назвать реализацию программы эффективной на фоне иных программ, как правительственных, так и неправительственных, преследующих аналогичные цели?	18%
5. Показывают ли независимые квалифицированные оценки, что программа результативна и эффективна?	25%
6. Были ли цели программы достигнуты в рамках выделенных средств и отведенного времени?	19%