| Всего |
100 |
100 |
100 |
3.
Общие проблемы межбюджетных финансовых отношений
В данном разделе будут обсуждено влияние на межбюджетные отношения реформ, проходящих в странах Восточной Европы и проблемы, связанные с ежегодным бюджетным циклом на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Отметим, что реформирование межбюджетных отношений в странах Восточной Европы связано с намерением большинства этих стран стать членами Европейского Союза, который, в свою очередь, выдвигает ряд требований и предлагает определенные стандарты.
В течение всех девяностых годов почти все Восточноевропейские страны неоднократно декларировали свою приверженность принципам децентрализации и усиления роли местных властей. Однако реальные процессы наделения муниципалитетов достаточными доходными и реальными расходными полномочиями протекали очень медленно. Возможно, страны были не готовы принять сложные схемы децентрализации, возможно политические свободы оказались чем-то новым, возможно просто требуется большее время для проведения реформ. Тем не менее, по прошествии десяти лет некоторые страны оказались более готовыми к проведению реальных реформ, и настоящее десятилетие будет в этом смысле более успешным.
3.1
Общеэкономические и бюджетные реформы
В работе уже говорилось о преимуществах, которые предоставляет странам децентрализованная бюджетная система. Тем не менее, статистические данные свидетельствуют, что процент бюджетных расходов, приходящийся на муниципалитеты за 90-е годы изменился незначительно, и составляет по странам Восточной Европы около15%, в развитых странах доля местных бюджетов составляет 30%.
Первой причиной, по которой процессы децентрализации идут медленно в странах с переходной экономикой являются макроэкономическая ситуация. Экономика этих стран, как правило, слаба, сравнительно мала, зависит от экспорта сырья, страдает от инфляции и подвержена внешним влияниям. Все это является аргументом в пользу того, основные виды налогов и расходов должны быть централизованы. В ситуации бюджетной централизации центральное правительство имеет больше возможностей решать макроэкономические проблемы, в том числе проблемы финансовой стабилизации.
Вторая причина поддержания ситуации финансовой централизации заключается в стремлении государства в переходной экономике получить больше финансовых ресурсов для реализации крупных инвестиционных проектов. Это происходит в ущерб инвестиционным проектам, которые могли бы реализовывать муниципалитеты.
Третий аргумент – в централизованной системе больше возможностей для проведения политики выравнивания доходов.
Учитывая объективные трудности для стран с переходной экономикой в реальном переходе к бюджетной децентрализации важно определить лидера в этом направлении в Восточной Европе и изучать его положительный опыт.
Бюджетный дефицит. Проблема бюджетного дефицита, с которой сталкиваются муниципалитеты и могут ее самостоятельно решить является препятствием на пути развития бюджетной децентрализации. Эта проблема может быть основана на изначальной бюджетной несбалансированности доходов и бюджетных полномочий. Многие Центральные правительства предпочитают поддерживать патерналистский подход по отношению к муниципалитетам. Финансовый год начинается в ситуации вертикальной несбалансированности бюджетов и к концу года выясняется, что нужна дополнительная помощь. Если эта помощь планируется, это означает, что муниципалитеты зависят от федеральных и региональных властей. Бюджетная децентрализация должна быть основана на вертикальной бюджетной сбалансированности.
Контроль над расходами. Предполагается, что бюджетные реформы будут сопровождаться усилением контроля местных бюджетов за расходами. Это в свою очередь, требует введения казначейской системы исполнения бюджета. В Венгрии в ходе финансовых реформ была предпринята попытка введения казначейской системы исполнения бюджетов на местном уровне.
В России в Бюджетном кодексе устанавливается требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней на основе принципа единства кассы. На практике такие системы только начали внедряться.
Развитие фондовых и финансовых рынков. Использование муниципалитетами долга как финансового ресурса зависит от их возможностей выходить на национальные фондовые рынки. В полном объеме эти проблемы решены в США, где рынок муниципальных облигаций чрезвычайно развит даже по сравнению со странами Западной Европы. Выход на финансовые рынки означает возможность для муниципалитетов брать банковские кредиты. В большинстве стран Восточной Европы муниципалитеты имеют доступ на финансовые рынки, но часто один банк монополизирует весь этот бизнес. Например в Венгрии долгое время муниципальными кредитами занимался только Сберегательный банк имевший многочисленные отделения по стране и только в последнее время ситуация стала меняться с приходом австрийских банков.
Реформирование государственных предприятий. Многие виды услуг, которые оказывают муниципалитеты в централизованной экономике, предоставлялись государственными предприятиями. Во всех странах с переходной экономикой происходит трансформация собственности таких предприятий, и этот процесс оказывает существенное влияние на формирование межбюджетных отношений. Важно определить, кто является собственником такого предприятия, кто контролирует его издержки и кто выплачивает ему субсидии, если такое предприятие работает с убытками.
В Болгарии трансформация бывших государственных предприятий в муниципальные или частные компании происходит медленно. В собственность муниципалитетов попали предприятия по уборке мусора, частично водоснабжения. Практически не попали в собственность муниципалитетов тепловые станции и транспортные предприятия.
В России основной для муниципалитетов является проблема субсидирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, независимо от форм собственности. В 1999 году 27% расходов муниципалитетов приходилась на эти субсидии. В городах, где доля муниципального жилья выше, затраты на жилищно-коммунальное хозяйство превышали 35%.
3.2
Вопросы, связанные со вступлением в ЕС
Процесс принятия стран в ЕС связан с выполнением ряда требований, которые могут повлиять на межбюджетные отношения. Это, например, новые стандарты качества воздуха и воды, к внедрению которых муниципалитеты имеют прямое отношение. Выполнение этих стандартов связано серьезными затратами и важно определить кто и в какой пропорции их понесет.
Важные требования по вступлению в ЕС связаны с необходимостью выполнять стандарты по отчетности. Все счета, в том числе публичные, то есть счета исполнения бюджетов должны быть приведены к европейским стандартам, причем это касается и муниципальной бюджетной отчетности. Это означает, что и расходы и доходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе метода начислений. Ряд требований связан с отражением бюджетного дефицита. Разумеется, методические рекомендации для изменения системы муниципальных счетов должны быть разработаны на национальном уровне. В перспективе, муниципалитеты, в соответствии с европейскими стандартами будут должны разрабатывать перспективные финансовые планы на период 8-10 лет. Для того чтобы муниципалитеты реально могли перейти на новую систему счетов для них должны быть организованы специальные курсы на национальном или региональном уровнях.
Ряд дополнительных проблем возникает у стран, которые хотят вступить в Европейский монетарный союз – Зону Евро (с экономической точки зрения, именно вступление в Зону Евро может предоставить странам Восточной Европы наибольшие преимущества). Такие страны должны удовлетворять так называемым Маастрихтским критериям. Если говорить о Публичном секторе экономики, эти критерии просты – дефицит консолидированного бюджеты страны не должен превышать 3% ВВП и накопленный долг этого сектора не должен превышать 60% ВВП. При этом долг муниципалитетов включается в общий объем долга, который участвует в расчете. Поэтому центральное правительство должно создать специальную систему сбора информации о муниципальных и региональных долгах и консолидации этих долгов.
В большинстве стран Восточной Европы существует принятое центральными правительствами законодательство о долгах муниципалитетов, включающее в себя ограничения по величине долга, однако мониторинг муниципальных долгов со стороны центрального правительства не проводится. При этом выдвигаются аргументы об автономии местных финансов и о том, что их долги должны интересовать их самих и потенциальных кредиторов. Тем не менее, странам, находящимся в первых строчках ожидания на вступление в ЕС и возможно в Зону Евро, таким как Венгрия и Словения, систему мониторинга муниципальной задолженности в скором времени придется создать.
В России долги муниципалитетов не включаются в расчет государственного долга, их мониторинг не производится.
Окно 4
Система мониторинга муниципального долга во Франции.
Во Франции каждый муниципальный бюджет, представляемый на утверждение органам представительной местной власти, должен включать в себя специальное приложение, содержащее исчерпывающую информацию о муниципальном долге по состоянию на 1 января текущего бюджетного года.
Информация представляется отдельно по каждому займу и каждому виду ценных бумаг. Она включает в себя:
- Год заключения кредитного договора или выпуска облигаций;
- Банк или финансовый институт, который предоставил заем;
- Объем кредита или сумма, полученная от размещения облигаций;
- Цели взятия кредита;
- Срок платежа по кредиту;
- Валюта и процентная ставка (если кредит или облигации размещены в иностранной валюте);
- Процентная ставка (с указанием постоянная или плавающая);
- Для плавающей ставки индекс приведения к постоянной ставке;
- Схема платежей (ежегодные, полугодовые, квартальные или месячные платежи);
- Льготный период (в месяцах или годах);
- Сумма основного долга на первое января текущего бюджетного года;
- Процентные платежи в бюджетном году;
- Платежи основного долга в бюджетном году;
- Сумма основного долга на 31 декабря бюджетного года.
Ежегодные общие выплаты по каждому виду долга рассчитываются на основе последних четырех позиций.
В приложении, помимо подробных данных о кредитах и выпущенных облигациях дается информация о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям.
3.3
Ежегодный бюджетный цикл
Центральным вопросом в межбюджетных отношениях является вопрос - хватит ли местным властям их собственных ресурсов и ресурсов поступающих от вышестоящих уровней власти для выполнения возложенных на них функций. Поскольку собственных ресурсов в странах с переходной экономикой муниципалитетам, как правило, не хватает, возникает вопрос, какие возможности для финансовой помощи есть у вышестоящих бюджетов. В методическом плане эти вопросы рассматривались в предыдущем разделе.
Процесс подготовки первоначального проекта муниципального бюджета различается по странам Восточной Европы. Качество проекта местного бюджета во многом зависит от качества информации, которой располагают местные власти. Когда информации, как о доходах, так и расходах недостаточно, используются приближенные оценки, которые существенно снижают ценность муниципального бюджета. Речь здесь идет как о расходных потребностях, так и о доходах.
В странах Восточной Европы нет практики регулярного исследования постатейной структуры расходов бюджетов. Часто бюджетные проектировки делаются на основе данных о зарплате, расходах на коммунальные нужды и капитальные вложения по суммарным расходам. При этом не исследуются и соответственно не принимаются во внимание факторы экономии расходов по отдельным статьям. Другими словами муниципалитеты часто не знают, на что они тратят деньги. Другой проблемой при составлении расходной части бюджета является необходимость учитывать национальные расходные стандарты, которые могут изменяться без согласования с муниципалитетами (например, зарплата врачей и учителей) и субсидии определенным категориям населения. При этом часть стандартов приходится (можно) игнорировать, а часть необходимо финансировать.
Например, в России можно игнорировать разработанные Минфином РФ стандарты бюджетной обеспеченности по отраслям социальной сферы, но зарплату работникам бюджетной сферы необходимо выплачивать в соответствии с действующей тарифной сеткой.
В странах Восточной Европы муниципалитеты не имеют опыта бюджетного планирования на несколько лет, что затрудняет процесс подготовки годового бюджета и делает его менее качественным. Это касается отражения в бюджете расходов на капитальное строительство, переходящих на будущие годы, закупки социальных услуг (при необходимости заключать договора с предприятиями на ряд лет) и расходов по урегулированию долга.
Первоначальное проектирование муниципалитетами доходов на предстоящий бюджетный год затруднено в ситуации, когда доля собственных доходов местных бюджетов невелика. К тому же, если администрирование (сбор) местных налогов не является функцией местных властей, то им трудно планировать и эту часть доходов.
Взаимодействие с национальным и региональным бюджетными процессами. Ввиду сильной зависимости, муниципальные бюджетные циклы объединены с федеральными и региональными бюджетными циклами. Несмотря на независимость местных бюджетов, формы их составления, как правило, унифицированы для целей статистической и финансовой отчетности.
Рассмотрим особенности муниципального бюджетного цикла на примере Венгрии, как страны далеко продвинувшейся по пути бюджетной децентрализации. Формально, муниципалитеты самостоятельны при подготовке бюджетов, но данные таблицы 5 свидетельствуют, что реально они находятся в сильной зависимости от решений национального правительства. Важнейшими элементами доходов местных бюджетов в Венгрии, являются выравнивающие субсидии, ежегодно выделяемые операционные трансферты и инвестиционные гранты (в сумме составляющие около 50% доходов). С учетом этого, местные бюджеты не могут быть представлены на утверждение органам представительной власти до прохождения национального бюджета через парламент. Как правило, первоначальный драфт бюджета готовится муниципалитетами к концу ноября, а его окончательное утверждение происходит в середине марта.
Форма, в которой муниципалитеты готовят проекты бюджетов, жестко не задана (в отличие от России), но есть ряд требований, которые необходимо выполнять. Эти требования следующие:
Оценки по доходам и расходам для инвестиционной и текущей деятельности должны показываться раздельно;
Расходы по статьям должны быть детализированы с выделением заработной платы, подоходного и социального налога на занятых, материальных затрат, инвестиционных расходов в увязке с инвестиционными грантами и количества занятых;
Оценки доходов и расходов на ближайшие два года после текущего и оценки расходов по обязательствам на более длинный период.
В 1996 году в Венгрии была создана казначейская система исполнения национального бюджета, и это было важнейшим элементом бюджетных реформ. Первоначально предполагалось, что муниципальный бюджетный процесс также будет осуществляться через эту систему и муниципалитеты заберут бюджетные деньги из коммерческих банков. В последствии было решено, что это может ограничить свободу муниципалитетов в принятии решений, и в центральное казначейство муниципалитеты не вошли. Тем не менее, создание Центрального казначейства оказало существенное влияние на местный бюджетный процесс. В настоящее время трансферты центрального правительства в виде субсидий, грантов, отчислений от национальных налогов поступают в муниципалитеты в виде 13 траншей на нетто основе, то есть за вычетом платежей всех видов, которые муниципалитет должен перечислять в центр.
Первоначальным эффектом от введения системы нетто финансирования был большой выигрыш для правительства, номинальные перечисления муниципалитетам сократились на 45% и процентные платежи по остаткам на счетах национального бюджета возросли (в 1996 году на 2,6 млрд. форинтов). Выгоды правительства означали убытки муниципалитетов примерно на ту же сумму. Для выравнивания ситуации была создана система независимых муниципальных казначейств.
До создания этой системы финансирование расходов в муниципалитетах осуществлялось на плановой основе с ежемесячными перечислениями средств бюджетным организациям равными долями. С созданием муниципального казначейства, финансирование стало осуществляться ежедневно с одного счета в соответствии с реальными потребностями бюджетных организаций и предприятий получателей бюджетных денег. Это привело к тому, что муниципалитеты получили возможность контролировать свои финансы не давать возможность зарабатывать на бюджетных деньгах организациям сателлитам.
Образование муниципальных казначейств было одобрено Министерством Финансов Венгрии. Программное обеспечение для работы этих финансовых институтов было предоставлено коммерческими банками, с которыми работали муниципалитеты. В результате, крупные муниципалитеты смогли практически компенсировать убытки, которые они понесли в результате внедрения системы нетто финансирования через Центральное казначейство. Преимущества, которые получили муниципалитеты с введением казначейской системы исполнения бюджетов следующие:
Более рациональное управление муниципальными финансами и финансами бюджетных учреждений;
Большая предсказуемость финансовых потоков, возможность отказа от бюджетных субсидий на покрытие ликвидности;
Большая эффективность сбора налогов;
Возросшие процентные доходы муниципалитетов.
Опыт Венгрии весьма поучителен для стран Восточной Европы. В России в Бюджетном кодексе содержится требование казначейского исполнения бюджетов всех уровней. На практике, переход на реальное казначейское исполнение бюджетов в муниципалитетах требует политической воли и существенных первоначальных затрат на вычислительную технику, программное обеспечение и заработную плату вновь привлекаемым сотрудникам. На сегодняшний день только некоторые российские муниципалитеты смогли реально перейти на систему казначейского исполнения бюджета.
Список литературы
содержание ..
715
716
717 ..
|
|