Розділ 1. Місцеві бюджети та бюджетний процес на локальному рівні: теоретичні основиі ретроспективний огляд

Таблиця 2.06

Кредиторська заборгованість бюджетних установ Чортківського району по заробітній платі (без нарахувань) (тис.грн.)

Продовження таблиці 2.06.

Поряд із централізацією доходів з державного бюджету передаються на фінансування до місцевого субсидії, які нараховуються більше 6-титисячамгромадянрайонуів 1996 роцібулипрофінансованілишевсумі 141 тис.грн., щостановило 11,4% добюджетнихпризначень (табл.2.07.).

В результаті різко зросла кредиторська заборгованість за цим видом соціальних виплат. На 1.01.1997 року заборгованість становила 1189 тис. грн., що у 8,4 рази перевищувало видатки бюджету на цю статтю за 1996 рік, тобто потрібно було 8 років, щоб погасити цю заборгованість при рівні фінансування 1996 року. Аналогічна ситуація була і по пільгах згідно Закону України “Про статус вевтеранів війни”. Заборгованість по цих пільгах за 1997 рік зросла із 557 тис.грн. до 1104 тис.грн., тобто удвічі.

В 1997 році ситуація із фінансуванням цих соціальних виплать різко змінилася і порівняно з минулим 1996 роком на ці видатки було спрямовано в 2 рази більше коштів – 1461 тис.грн. Але цього було досягнуто тільки шляхом проведення взаємозаліків. В цілому у видатках бюджету району взаємозаліки становили у 1996 році – 42,2%, в 1997 році – 48,1% (табл.2.08.).

Таблиця 2.08

Питома вага взаємозаліків у видатках бюджету чортківського району за 1996-2001 роки (тис.грн.)

Рис.2.08. Виконання видаткової частини бюджетів України і бюджету Чортківського району за 1996 –2001 роки в (%)

В зв’язку з наявністю значної суми кредиторської заборгованості бюджетних установ, перевиконання доходної частини було спрямовано на фінансування закладів соціально-культурної сфери та органів управління. З цією метою майже не виконувалися видатки на субсидії. Ці видатки, як було відмічено вище, профінансовані лише на 11,4%, тоді як установи освіти, культури, охорони здоров”я та управління профінансовані в сумі 2641 тис.грн., або на 41,2% більше бюджетних призначень.

Навіть такі значні перекоси у фінансуванні видатків у 1996 році не дали змоги забезпечити виплату поточної заробітної плати. Так, по установах освіти було виплачено 10 місячних фондів зарплати,з них – 6,7 місячних фондів грошовими коштами. По установах охорони здоров”я забезпечено виплату 10,6 місячних фондів зарплати, з них 8 грошовими коштами. Це стало наслідком погашення заборгованості по зарплаті за минулий 1995 рік, яка була, в основному, по закладах охорони здоров”я. В новий 1997 рік бюджет району вступив із заборгованістю по заробітній платі в сумі 1349 тис.грн., що в 2,6 раза перевищувала рівень минулого року (табл.2.09).

Інші статті видатків фінансувалися за залишковим принципом. Так, на медикаменти було направлено 1,7% видатків бюджету, на продукти харчування – 3,6%. Хоч ці видатки перевищували бюджетні призначення, але за рахунок інфляції реальна забезпеченість бюджетних установ медикаментами і продуктами харчування була мізерною.

Так, у лікарнях широкого профілю на медикаментозне забезпечення хворого в день спрямовувалося 51 коп. і на харчування – 1 грн. 28 коп.

В 1997 році установи соціально-культурної сфери і управління знову були профінансовані зверх бюджетних призначень. Сума перефінансування склала 2309 тис.грн., або 28%. Це відбулося, в основному внаслідок перевиконання дохідної частини бюджету. В 1997 році вже не спостерігається таких значних перекосів у фінансуванні видатків як у 1996 році. Проте, правоохоронна діяльність, допомога сімям з дітьми, пільги ветеранам війни і праці, територіальний центр, кіномережа і радіомовлення були недофінансовані від 80 до 11%.

В лютому 1997 року Президент України видав наказ № 187 “Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни”, яким було передбачено спрямовувати на заробітну плату і соціальні виплати не менше як 75 відсотків наявних бюджетних коштів, тобто значне недофінансування інших статей видатків, крім заробітної плати, дістало правове підгрунтя. Цей указ діє і до сьогоднішнього дня, так як попри численні Закони “Про Державний бюджет України”, Укази Президента і постанови Кабінету Міністрів до цих пір в районі не вдалося повністю ліквідувати заборгованість по заробітній платі.

Як свідчить аналіз, в цьому ж таки 1997 році не вдалося витримати цієї норми Указу, так як 48,1% (7012 тис.грн.) видатків було проведено шляхом взаємозаліків, основна частина яких була спрямована на погашення заборгованості за енергоносії, яка протягом року скоротилася з 274 тис.грн. до 120 тис.грн., або в 2,3 раза.

В 1996-1997 роках в районі на виконання Законів “Про Державний бюджет України” на 1996 і 1997 роки, вищезгаданого Указу Президента України, які містили норму, що керівники бюджетних установ і організацій здійснюють заходи по приведенню мережі, штатів і контингентів до бюджетних асигнувань, було здійснено безпрецедентне скорочення бюджетної сфери. Зокрема, по освіті закрито 7 груп в дитячих дошкільних закладах міста Чорткова, селища Заводського, 22 класи в загальноосвітніх школах. З 1 вересня 1996 року проведено скорочення 50% технічних працівників. По установах охорони здоров”я кількість ліжок було скорочено із 880 до 557, тобто на 36,7%.

Відділом культури райдержадміністрації з 15 травня 1996 року більшість працівників бібліотечної системи і клубних закладів переведено на оплату праці в розмірі 0,5 місячного окладу. Крім цього, скорочено 2 штатних одиниці бібліотекарів 1 категорії відділу комплектування і обробки літератури. За цих два роки штатна чисельність працівників бюджетних установ скоротилася на 1389 штатних одиниць, або на 25% (табл.2.10.).

Ці всі заходи в комплексі, а також вимушена економія по заробітній платі за рахунок страйку працівників освіти, дозволили в 1997 році забезпечити виплату річного фонду заробітної плати і скоротити заборгованість на кінець року на 227 тис.грн., або на 0,5 місяця. Проте, через погашення заборгованості по зарплаті взаємозаліками, спостерігалась значна нерівномірність у виплаті зарплати і заборгованості по ній, яка на 1.01.1998 року охоплювала рік і 5 місяців (табл.2.11.).

Але, так як така “економія” видатків була ситуативною, вона звичайно, не стала основою позитивної тенденції у виплаті заробітної плати. І тому, вже у 1998 році заборгованість знову почала стрімко зростати і за станом на 1 березня 1998 року вже становила 1820 тис.грн., або 3,9 місячних фонди заробітної плати. Фінансування видатків на медикаменти і харчування порівняно з 1996 роком ще скоротилося відповідно на 27% і на 6%.

В 1998 році, незважаючи на недовиконання видаткової частини бюджету району і значну питому вагу взаємозаліків (49,5%), заробітна плата і нарахування були профінансовані навіть більше бюджетних призначень на 174 тис.грн. Проте і це не дало змоги забезпечити виплату хоча би поточної заробітної плати і за станом на 1.01.1999 року заборгованість по цій статті зросла на 20% і досягла 1349 тис.грн., що становило 3,2 місячних фонди заробітної плати. В розрізі бюджетів картина із заборгованістю по заробітній платі була дуже строкатою. Так, по Чортківській міській раді заборгованість становила 1 місяць, по районному бюджету – 2,8 місяця, а по сільських бюджетах – 5,7 місячних фондів зарплати. Проте, по ряду сільських рад заборгованість по заробітній платі була значно вищою. Так, в Сокиринській сільській раді заборгованість становила 13,7місяця, в Малочорнокінецькій сільській раді – 13,2 місяця, в Коцюбинчицькій – 11,4 місяця, Швайківській – 11 місяців, в Босирівській сільській раді – 8,9 місяців.

Причиною росту заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетних установ в 1998 році, як і в попередніх роках було те, що у видатквій частині бюджетів не було враховано навіть мінімальної потреби у бюджетних коштах. Так, в 1998 році по установах освіти при потребі на виплату заробітної плати 2897 тис. грн. в бюджеті було передбачено лише 2501 тис.грн., тобто 396 тис.грн., або 14% видатків на заробітну плату не забезпечено бюджетними асигнуваннями. По установах охорони здоров”я бюджетними асигнуванями не забезпечено 333 тис.грн., або 15% видатків на заробітну плату, по установах культури – 72 тис.грн., або 26%.

Щоб врегулювати цю диспропорцію Президент України 21січня 1998 року видав Указ №41 “Про запровадження режиму жорсткого обмеження бюджетних витрат, заходи, щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі", яким було передбачено здійснити заходи щодо перегляду мережі закладів і установ бюджетної сфери та чисельності їх працівників, виходячи з можливостей відповідних бюджетів. З цією метою Кабінет Міністрів України видав Постанову №855 від 11.06.1998 року "Про чисельність працівників бюджетних установ", якою передбачено скоротити чисельність працівників бюджетних установ до кінця року на 5,7%, враховуючи зміни і доповнення до цієї постанови.

На виконання цих нормативних актів в районі скорочено:

- по установах освіти – 12,2 ставки;

- по установах охорони здоров”я – 44 штатаних одиниці;

- по установах культури – 11 штатних одиниць.

В усіх бюджетних установах практикувалось надання відпусток без збереження заробітної плати, внаслідок чого було зекономлено 20,3 тис.грн.

В результаті цих заходів економія фонду зарплати і нарахувань по району за 1998 рік склала 52,1 тис.грн., що явно було надто мало до тих видатків, які не забезпечувались бюджетними асигнуваннями.

Отже, виконання видаткової частини бюджету району за 1996-1998 роки було позначене пріоритетним фінансуванням видатків тільки на заробітну плату, за рахунок навіть недофінансування, а інколи і значного, всіх інших видатків включаючи і захищені статті витрат.( Вперше цей термін було введено із прийняттям закону “Про Державний бюджет України на 1998 рік”).

Проте, такі перекоси у фінансувнані видатків не могли бути ефективними для збалансування місцевих бюджетів, вони навіть не забезпечили поточної виплати заробітної плати, не те, щоб скорочення боргів по ній. Разом з цим стрімко зростала заборгованість по інших статтях витрат, що на початок 2000 року дійшло до критичної межі, за якою був розвал всієї бюджетної сфери. Так, допомога сім”ям з дітьми не виплачувалась по півроку і заборгованість мала постійну тенденцію до зростання. За станом на 1.01.2000 року кредиторська заборгованість по цій соціальній виплаті становила 1062 тис. грн., що в 2,5 раза більше, ніж на початок 1997 року, тобто за рік виплачувалось лише половина нарахованої суми, а друга половина переходила у заборгованість і на початок 2000 року сягнула 13 місяців. За період 1996-1999 років на виплату державних допомог сім’ям з дітьми було спрямовано 2054 тис.грн. при бюджетних призначеннях – 2705 тис.грн., або на 24,1% менше, тобто ця надзвичайно важлива соціальна виплата була поставлена в “жертву” виплаті заробітної плати. Причина відома: одержувачі допомог на дітей не були настільки організовані як працівники бюджетних установ, щоб вдаватися до різних акцій протесту. При повному розбалансуванні місцевого бюджету виконання його видаткової частини носило характер “латання дірок” і місцеві органи влади змушені були спрямовувати кошти в першу чергу туди, де вже назріла кризова ситуація.

У 1999 році вперше за останні 5 років центральними органами влади було прийнято рішення, яке вагомо вплинуло на стабілізацію у фінансуванні пільг, субсидій та видатків бюджетних установ на енергоносії. Це – субвенція згідно ст.45 Закону “Про Державний бюджет України на 1999 рік”. Згідно цього Закону України району було надано 5530 грн. субвенції, яка була використана на погашення заборгованості по:

- пільгах - 1478 тис.грн.;

- субсидіях - 3487 тис.грн.;

- комунальних послугах бюджетних установ – 565 тис.грн.

Внаслідок цього заборгованість по пільгах і субсидіях скоротилася на 2242 тис.грн., або на 35%. Проте, кредиторська заборгованість по оплаті комунальних послуг і енергоносіїв бюджетних установ не зменшилася, а зросла на 539 тис.грн. тому, що за рахунок субвенції лише гасилися борги бюджетних установ по цих видатках, а поточна проплата повинна була здійснюватись за рахунок коштів місцевого бюджету. А так, як в 1999 році бюджетними асигнуваннями не забезпечувалось 40% витрат бюджетних установ і не отримано 4171 тис. грн., або 26% запланованих доходів, то абсолютно всі види видатків були недофінансовані, зокрема заробітна плата і нарахування на 2392 тис. грн., енергоносії на 985 тис.грн.

В новий 2000 рік бюджетна сфера району вступила із піком кредиторської заборгованості, яка становила 9001 тис.грн., або 75% видаткової частини бюджету за 1999 рік без врахування субвенції, тобто при таких розмірах фінансування три квартали наступного 2000 року бюджетна сфера району мала не функціонувати, а отриманими доходами гасилися б борги на початок року.

Проте, в 2000 році бюджет району порівняно з 1999 роком отримав на 2852 тис. грн., або 23,7% більше доходів, і що, дуже важливо, вперше з 1996 року стовідсотково грошовими коштами. Це стало вирішальним чинником у забезпеченні стабільної виплати поточної заробітної плати і дало можливість на 39% погасити заборгованість минулих років, яка тягнулася із грудня 1997 року. (табл.2.12.).

В 2000 році на 653 тис. грн. більше було надано району субвенції згідно ст.60 Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік”, з них на оплату комунальних послуг бюджетних установ більше спрямовано на 344 тис. грн., або на 60%. Це дало можливість вирішити другу важливу проблему, що паралізувала роботу бюджетних установ через відключення від джерел енергоносіїв – забезпечити поточну проплату за енергоносії і погасити половину боргів минулих років.

2000 рік став етапним для погашення заборгованості громадянам з виплати державних допомог сім”ям з дітьми. Як було зазначено вище ця заборгованість лавиноподібно з року в рік зростала. І лише за один 2000 рік вдалося забезпечити поточну проплату і в 5 разів скоротити заборгованість (рис.2.09).

Рис.2.09.Динаміка кредиторської заборгованості по виплаті державних допоиог сімям з дітьми за 1996-2001 рік (тис.грн.)

Проте, внаслідок зверхпланового фінансування витрат на заробітну плату і нарахування (ця сума складала 2195 тис. грн.), залишилися недофінансованими інші статті витрат: житлово-комнунальне господарство на 171 тис. грн., а також захищені статті: медикаменти – на 216 тис. грн., продукти харчування – на 129 тис. грн. Проте, через взяття керівниками бюджетних установ зобов’язань по цих статтях, нижчих, ніж було фінансування, то у 2000 році вдалося скоротити кредиторську заборгованість по медикаментах на 86%, по продуктах харчування на 40%. Так, середня вартість харчування одного хворого в день у лікарнях в 2000 році становила 41 коп., що на 36 коп., або на 47% менше, ніж в попередньому році. На лікування одного хворого в день було витрачено 1,29 грн., що на 17% менше, ніж у 1999 році.

У 2000 році було отримано дотації з обласного бюджету грошовими коштами в сумі 10662 тис. грн., проти 4198 тис. грн. у 1999 році, 1955 тис. грн. у 1998 році.

Отже, відміна взаємозаліків і надання дотації в повному обсязі грошовими коштами було основним позитивом виконання бюджету за 2000 рік.

Субвенція також надавалася у грошовій формі, але вона не була надана орагнізаціям житлово-комунального господарства, що за 5 років привело до банкрутства ЖЕКу, і позовів на райфінуправління в господарський суд від інших організацій житлово-комунального господарства.

І тільки з ІІ-го півріччя 2001 року ці організації отримали часткове відшкодування заборгованості по пільгах і субсидіях і, що особливо важливо, у грошовій формі.

2000 рік у виконанні доходної і видаткової частин позначився ще й тим, що був зведений із дефіцитом. Причиною стало те, що у доходах районного бюджету було затверджено кошти, що передаються з міського бюджету в сумі 251 тис. грн. Проте, Чортківська міська рада не затвердила це вилучення до районного бюджету, внаслідок чого виник дефіцит бюджету району, тобто доходи становили 14420 тис.грн., а видатки – 14671 тис.грн. Це було однією із вад старої бюджетної системи – не було ефективного механізму забезпечення справляння вилучення коштів із бюджетів нижчих рівнів. Бюджетний кодекс України усунув цю ваду із 2002 року територіальні органи Держказначейства України щоденного перераховують кошти, що передаються в районний бюджет згідно нормативів, затверджених сесією районної ради. За 4 місяці поточного року вже надійшла 131 тис.грн. вилучення, що становить 26% до річного плану. Для порівняння за цілий 1996 рік в райбюджет надійшло 2,4% запланованої суми, в 1997 році – 47,8%, в 1999 році – 35,8%.

В 2001 році була закріплена позитивна тенденція 2000 року у фінансуванні видатків бюджету. Виконання доходів і видатків здійснюється тільки у грошовій формі. Кредиторська заборгованість бюджетних установ і по соціальних виплатах скоротилася на 41%. Вперше із 1995 року повністю погашено заборгованість по виплаті допомоги сім”ям з дітьми. Заборгованість по заробітній платі скоротилася на 60%, по медикаментах – на 94%, по продуктах харчування – на 10%, по оплаті комунальних послуг і енергоносіїв – на 9%. Практично, по всіх статтях спостерігається зменшення кредиторської заборгованості, що свідчить про пожвавлення у функціонуванні бюджетних установ району. В 2001 році вперше досить значну суму (268 тис. грн.) було направлено на капітальні вкладення, за рахунок чого було здійснено роботи по газифікації котелень 16 установ освіти і охорони здоров”я.

Аналіз виконання видатків загального і спеціального фондів бюджету Чортківського за 4 місяці 2002 року (табл.2.13.) свідчить, що номінально за цей період здійснено видатків на 2467 тис.грн., або 36,3% більше, ніж за відповідний період минулого року. Це пояснюється, насампперед підвищенням з 1 лютого 2002 року на 15% заробітної плати працівникам окремих галузей бюджетної сфери, крім освіти, що враховано в розрахунках трансфертів району.

По-друге, внаслідок збільшення доходної частини місцевого бюджету є можливість і більше профінансувати видатки. За 4 місяці 2002 року найбільше зросли видатки на житлово-комнуальне господарство – в 3,2 рази. Цьому сприяло реальне, а не декларативне формування бюджету розвитку.

Таблиця 2.13.

На збільшення видатків в поточному 2002 році вплинула субвенція, якої отримано на 829 тис. грн., або 46% більше. Внаслідок цього, зокрема видатки на автотранспорт і зв’язок в поточному році профінансовані в 20 разів більше.

2002 рік вніс прозорість у планування видаткової частини місцевого бюджету, але, як і в попередніх роках, не вирішено центрального завдання у бюджетних видатках – забезпечення функціонування бюджетних установ та здійснення заходів на рівні мінімальних соціальних стандартів. Розглянемо це на прикладі видатків на кульутуру. На функціонування 64 бібліотек, 62 клубних закладів, 26 художніх аматорських колективів, які носять звання “народний”, або “зразковий”, 5 шкіл естетичного виховання дітей, району розраховано видатки в сумі 390 тис. грн., або 32,5 тис.грн. на місяць, тобто на одну установу припадає 207 грн. в місяць. Відомо, що за такі кошти жодна установа культури функціонувати не може. Внаслідок низького забезпечення бюджетними асигнуваннями тільки 17% працівників культури працює на повну ставку, 16% працюють на 0,75 ставки, 55% - на 0,5 ставки, 12% працівників – на 0,25 ставки.

Як вже було зазначено вище, магістральним завданням у формуванні видаткової частини бюджету має бути розробка науково обгрунтованих нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості регіонів, враховуючи їхні економічні, демографічні, екологічні, природні особливості.

Сьогодні діючий норматив бюджетного забезпечення – це прозорий критерій розподілу вже наявних бюджетних ресурсів. Іншими словами, він слугує для того, щоб для кожного бюджету було чітко і достеменно відомо, чому із наявного пулу фінансових ресурсів на його частку припадає саме така частина. І, зокрема, по культурі ми знаємо, чому Чортківському району передбачена сума 390 тис. грн. – вона обрахована виходячи із нормативу на 1 жителя 4 грн.79 коп., але це зовсім не вирішує проблеми функціонування цієї галузі.

І тому, використання нормативів бюджетної забезпеченості на практиці не має нічого спільного із соціальними стандартами, а зводиться до традиційної процедури визначення розрахункового обсягу видатків місцевих бюджетів. Такі нормативи не можуть бути гарантією певного рівня забезпечення населення регіонів бюджетними послугами і не можуть слугувати засобом контролю за виконанням делегованих повноважень. Бюджетний кодекс України не містить будь-яких критеріїв оцінки делегованих функцій і ефективності використання державних коштів.

Друга проблема у сфері видатків місцевих бюджетів, яка може нанівець звести крихку рівновагу доходів і видатків бюджету 2002 року – це проблема пільг працівникам освіти і охорони здоров”я, що проживають в сільській місцевості. При затвердженні трансфертів місцевим бюджетам (ІІ читання проекту Закону “Про Державний бюджет України на 2002 рік”) була стаття, яка продовжувала практику попередніх років (стаття 62 Закону “Про Державний бюджет України на 2000 рік” і статті 58 Закону Про Державний бюджет України на 2001 рік) щодо призупинення дії окремих положень численних нормативно-правових актів про надання пільг населенню Вказуючи на недосконалість існуючої системи надання пільг та її механізмів, уряд третій рік поспіль намагався пом”якшити негативні наслідки необгрунтованих рішень шляхом простого призупинення дії законодавчих актів, але системного законодавчого вирішення проблеми так і не було запропоновано.

2 березня 2002 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 253, якою затверджено “Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню”. Згідно цієї “Стратегії” питання надання пільг працівникам установ, що фінансуються з місцевого бюджету шляхом надання їм адресних допомог може бути вирішене лише з 2006 року, тобто механізму вирішення цієї проблеми в 2002 році і дальше немає.

При голосуванні проекту Державного бюджету України на 2002 рік в третьому читанні було скасовано 48 статтю, і місцевим бюджетам, на жаль, не компенсовано значного росту видатків на пільги (сума пільг по Чортківському району становить 1,5 млн.грн.). Вже кілька працівників освіти виграли справи в суді, внаслідок чого їм виплачено компенсацію за не надані пільги та ще й моральний ущерб в сумі 1 тис.грн. На сьогоднішній день в районному суді знаходиться ще 5 справ з цього питання. Отже, фінансування пільг з державного і місцевих бюджетів – це надто важлива проблема, але шляхів її вирішення у 2002 році урядом не знайдено.

Економічні інтереси держави і соціальна політика вимагають негайного перегляду і скасування актів законодавства, які прийняті без урахування фінансових можливостей держави. Інакше ми ніколи не зможемо досягнути збалансованості державних фінансів. Ці кроки можуть бути непопулярними, але їх необхідно робити якомога швидше, оскільки це дасть змогу прискорити темпи зменшення податкового навантаження.

Аналіз видаткової частини місцевих бюджетів України та бюджету Чортківського району дає підставу зробити висновок , що починаючи із 1995 року на практиці місцеві бюджети були дефіцитними:

а) у видаткову частину бюджету на плановий період включалися кошти, що не забезпечували повної виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ, інших статей видатків включаючи захищені, наслідком цього стало стрімке зростання кредиторської заборгованості бюджетних установ, яка на кінець 1999 року по Чортківському району досягла 2/3 річного бюджету, а заборгованість по заробітній платі становила 15 місяців.

Впровадження з 1999 року субвенцій на виплату субсидій і пільг громадянам, а також на погашення заборгованості бюджетних установ за енергоносії, відміна у 2000 році взаємозаліків і 100% надання дотацій сприяли стабілізації у фінансуванні видатків і поступовому скороченню кредиторської заборгованості.

Впровадження Бюджетного кодексу України позитивно вплинуло на виконання видаткової частини місцевих бюджетів, зокрема, по Чортківському району вперше за останні 5 років своєчасно виплачується заробітна плата працівникам бюджетних установ. Інші статті видатків хоч і фінансуються згідно плану, але видатки на них покривають лише третину мінімальних потреб.

Впровадження формульного методу розрахунку видатків сприяє збільшенню обсягу видатків районам, де проживає більша чисельність населення і середньодушові видатки в минулих роках були нижчими.

В районах з малою чисельністю населення обсяг бюджетів на поточний рік нижчий, ніж в минулих роках, що є сигналом для органів місцевої влади щодо необхідності оптимізації мережі штатів і контингентів бюджетних установ на їхніх територіях.

2.3 Практика міжбюджетних відносин в Україні та проблеми фіскального федералізму

В умовах переходу економіки України на ринкові засади функціонування надзвичайно гостро постає проблема фінансового забезпечення розвитку регіонів.

Регіон виконує специфічні економіко-виробничі функції, які не можуть здійснювати інші структурні рівні. На регіони покладено реалізацію програми зайнятості місцевого населення, поліпшення виробничої інфраструктури. Вони також повинні приймати рішення, пов”язані з розвитком соціальної бази, системи охорони здоров’я, освіти, тощо.

Світовий досвід визначення ролі держави та її територіальних утворень у розподільчих процесах переконує, що державний і місцевий бюджети є одним із найдосконаліших інструментів регулювання соціально-економічних процесів. На сьогодні у більшості розвинутих країн світу через бюджети перерозподіляється до 50% ВВП. Проблемою залишається визначення оптимальних форм і методів такого перерозподілу, збалансування державних і територіальних інтересів у бюджетному процесі, їхнє фінансове забезпечення. На сучасному етапі для України – це одне з найважливіших завдань, підтвердженням чого є ратифікація нашою країною Європейської хартії про місцеве самоврядування у 1996 році.

Нова система міжбюджетних відносин почала формуватися в Україні після прийняття на початку 90-х років законодавства про бюджетну систему України та про місцеве самоврядування. Процес становлення нових міжбюджетних відносин в Україні виявився надзвичайно складним і болісним. Існуюча ще з радянських часів модель таких відносин виявилася майже повністю несприйнятною до реформування.

Впродовж 1992-1998 рр. поступово формувалася нова теоретична база, реформування міжбюджетних відносин. Зокрема було визнано, що теоретичною основою реформи міжбюджетних відносин в Україні має стати нова організація сукупних державних витрат, яка передбачає розмежування сфер відповідальності та компетенції центральних і місцевих органів влади. Йдеться про визначення об”єктивних критеріїв, на основі яких мають розподілятися фінансові ресурси між ланками бюджетної системи, їх фіскальні повноваження, а також система відносин між бюджетами.

На початку 90-х років в Законі України “Про бюджетну систему України” та “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” утверджено правовий принцип, згідно з яким бюджети усіх рівнів мають самостійність. Цей принцип, зокрема, стосувався місцевих бюджетів України, тобто бюджетів місцевого самоврядування. Вони були виведені із складу Державного бюджету України. Бюджети міст, сіл і селищ були виведені відповідно із бюджетів адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня, тобто областей і районів. Самостійність бюджетів була гарантована власними та закріпленими доходами.

Ще одним кроком на шляху зміцнення самостійності місцевих бюджетів стало прийняття 20 травня 1993 р. Декрету Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, яким місцевій владі було надано право встановлювати 17 видів місцевих податків і зборів.

З 1992 р. запроваджено інститут делегованих повноважень державної влади місцевому самоврядуванню, що передбачало введення у практику процедур компенсації витрат органів місцевого самоврядування на виконання цих повноважень органами державної влади. Однак зазначені заходи, здійснені в правовій сфері, фактично мало що змінили в організації міжбюджетних відносин. У 1992-1994 рр. місцеві бюджети реальної самостійності не отримали. Видатки різних рівнів влади так і не були розмежовані, не розмежованими залишились і фінансові ресурси між рівнями влади по вертикалі. Реальне управління сукупними державними видатками фактично здійснювалось через зведений бюджет України.

Нові спроби реформування системи міжбюджетних відносин в Україні були здійснені в процесі підготовки Конституційного договору між Верховною Радою та Президентом України (1995 р.), а згодом і підготовки нової Конституції України. Згідно з Конституцією, базовою низовою ланкою в бюджетній системі став бюджет територіальної громади, самостійність якого гарантувалася відповідними доходними джерелами. Конституція визначила принципово нову модель організації обласних і районних бюджетів, які мають формуватися з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Запровадження зазначеного підходу означає, що обласні та районні бюджети стали проміжною ланкою між державним бюджетом і бюджетами територіальних громад, вони фактично втратили свою самостійність.

Особливого значення міжбюджетні відносини набули для органів місцевого самоврядування, успішне функціонування яких безпосередньо залежить від забезпечення їхньої реальної фінансової самостійності. Світовий досвід переконує, що без самостійних фінансово незалежних представницьких органів держава як демократична структура розвиватись не може. Мова в даному разі йде про забезпечення подальшого демократичного розвитку держави загалом.

Власна модель міжбюджетних відносин в умовах становлення самостійної бюджетної системи формується у нас дуже повільно, не завжди послідовно та раціонально. Значною перешкодою на шляху відлагодження механізму міжбюджетних відносин була неузгодженість законодавчих актів, які регламентують міжбюджетні відносини, їх суперечливість, невизначеність процедур практичної реалізації окремих положень.

Значним недоліком бюджетної практики є нестабільність законодавчої бази, внаслідок якої щорічно змінюється механізм бюджетного регулювання, перелік регулюючих доходів і нормативів відрахувань. Не виконується така важлива вимога Закону “Про бюджетну систему України”, як недопустимість встановлення нових податків, внесення змін в існуючі податки та інші обов”язкові платежі і в цілому змін до чинного законодавства щорічними законами про державний бюджет України.

І, головне, ні бюджетна система загалом, ні система організації міжбюджетних відносин не орієнтовані на досягнення економічної ефективності, соціальної справедливості та політичної стабільності. Економічна ефективність досягається встановленням відповідальності і заінтересованості у повній мобілізації бюджетних доходів, цільовому і економному витрачанні бюджетних коштів. Соціальна справедливість забезпечується за допомогою бюджетного регулювання і фінансового вирівнювання, гласність і зрозумілість яких є важливими умовами політичної стабільності.

Місцеві бюджети відіграють винятково важливу роль у бюджетній системі нашої країни: у 2001 р. в них акумулювалося 32,6% доходів зведеного бюджету України, 40,3% сукупних бюджетних видатків було профінансовано з місцевих бюджетів.

Збільшення кількості дотаційних бюджетів обов’язково призводить до поступового зменшення ефективності використання одержаних коштів, зниження заінтересованості у пошуку альтернативних джерел доходів, сприяє розвитку споживацьких настроїв з боку органів місцевого самоврядування.

Ми вважаємо, що поширення принципу субсидіарності в зарубіжних країнах не повинно бути механічно перенесене у вітчизняну бюджетну практику. Головною метою бюджетних дотацій, субвенцій було і залишається надання фінансової допомоги і збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають менший податковий потенціал – отже, є фінансово біднішими. Не може бути, щоб усі регіони країни одночасно потребували фінансової допомоги.

Це безпосередньо стосується і бюджету Чортківського району. На протязі 1996-2001 років йому щороку планувалася дотація, тоді як в цілому мобілізовувалось податків і платежів значно більше, що видно із нижчеприведеної таблиці:

Табл. 2.14.

Дані про мобілізацію бюджетних ресурсів та їх розподіл в Чортківському районі Тернопільської області в 1996 - 4 міс . 2002 рр .

Бюджету Чортківського району в 1997-1999 роках, коли заборгованості по заробітній платі досягали 17 місяців, а загальна сума кредиторської заборгованості досягала річного бюджету району, було залишено тільки третю частину мобілізованих доходів. Ще одна третина поступала у вигляді дотації за винятком 1999 року, коли питома вага отриманої дотації склала 47% від загальної суми мобілізованих доходів.

Це ще раз підтверджує те, що в Чортківському районі місцеві органи влади не мали значного впливу на наповнення місцевого бюджету так як 2/3 мобілізованих доходів зараховувались у бюджети вищих рівнів, з яких лише третина поверталася у вигляді дотації і то, переважно в листопаді-груднів місяці взаємозаліками. Так, в 1998 році 69% дотації надійшло взаємозаліками, в 1999 році – 39%. В листопаді-грудні 1998 року надійшло 3224 тис.грн. дотації, що становить 52% річного обсягу, причому грошовими коштами не поступило жодної гривні.

Саме завдяки цьому соціальна ситуація в районі у цих роках виходила з-під контролю,так як місцеві органи влади не мали важелів впливу на її стабілізацію.

Це ще раз підтверджує тезу про те, що кожна територія нашої держави повинна мати фінансові ресурси, щоб забезпечити хоч на мінімальному рівні видатки, передбачені законодавством. А для цього повинні бути розроблені державні мінімальні соціальні стандарти і під них підведена відповідна доходна база. Проте, поки що законодавчо визначених стандартів немає.

Як видно із практики виконання дохідної і видаткової частин бюджету Чортківського району, описаної вище, система державних фінансів, заснована на Законі України “Про бюджетну систему України 1995 р.” дедалі більше суперечила потребам часу і країни, що прагне здійснити успішний перехід до сучасної ринкової економіки. Найвідчутнішими недоліками цього спадку є дуже непрозорий і суб”єктивний процес ухвалення рішень, хронічна нестабільність у видаткових і доходних повноваженнях місцевих бюджетів, а також відсутність стимулів щодо збільшення надходжень та ефективнішого здійснення видатків з надання суспільних послуг.

Окрім того, Закон України “Про бюджетну систему України” побіжно висвітлював таке важливе питання, як правоспроможність місцевих бюджетів брати кредити на внутрішньому та зовнішньому ринках капіталу. Цей закон обминав увагою питання деталізованого розмежування видатків на здійснення повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Закріплення доходних повноважень, у свою чергу, було нечітким і не відповідало практиці, що склалася, (скажімо, вже кілька років ПДВ централізувалося в державному бюджеті). Відчутним є дисонанс між бюджетним законом та відповідними положеннями Конституції України та Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Ці неузгодженості спричинили декларативність проголошеного принципу самостійності бюджетів, посіяли зерна недовіри між виконавчою та законодавчою гілками влади та послабили загальну ефективність усього бюджетного процесу в Україні.

Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході напружених політичних торгів між областями та Міністерством фінансів України. Області подавали свої видаткові вимоги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обгрунтовували свої потреби для надання пільг визначеним законом категоріям населення. Внаслідок скорочення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення дохідної бази розрив між потребами областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між необхідними ресурсами та доступними доходами стали домовленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці міжбюджетної ієрархії.

Після того, як до областей доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм обласним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпеченим районам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.

Примітною рисою цієї системи “бюджету в бюджеті” була значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використовувати цю владу для “винагородження друзів та покарання ворогів”. Чіткі та об’єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими.

Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою “матрьошки”, пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною мінливістю. Майже щороку після здобуття незалежності з’являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювали у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплення демонструють також податок на прибуток та прибутковий податок з громадян. У 1997-1998 рр. Надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. У 2000 році прибутковий податок з громадян зараховувався повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, “хто за що відповідає” в частині видатків, позначалася й на відповідальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою органів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найгострішу потребу в забезпеченні соціального захисту населення, виявляються найменш фінансово спроможними її задовольнити.

Бюджетна непевність, пов’язана з нестабільними потоками доходів та мінливими видатковими зобов’язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самоврядування завдання ефективно планувати й виконувати свої бюджети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у видатках місцевих бю.джетів досягла свого піку передусім у галузі соціального захисту.

Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” породжує хибні стимули у розпорядників коштів місцевих бюджетів. Замість того, щоб винагороджувати заощадливе витрачання коштів та зусилля з мобілізації більших доходів, стара бюджетна система заохочувала місцеві бюджети до завищення своїх видаткових потреб і заниження своїх доходів з метою отримання більшої дотації чи здобуття права на менші відрахування вилучення. Збільшення ж доходів чи зменшення видатків могло “каратися” урізанням дотацій чи збільшенням обов’язкових відрахувань.

Отже, основними вадами старої системи міжбюджетних відносин були:

1) нестабільність: доходні та видаткові повноваження місцевих органів змінювалися ледь не щороку;

2) відсутність чіткого розподілу доходів і видатків між різними рівнями бюджетів;

3) відсутність забезпечення соціальних програми адекватними ресурсами;

4) велика вірогідність політичних “торгів” з метою вибити якнайбільше фінансування для бюджетів різних рівнів;

5) відсутність стимулів до нарощування доходів та ефективного та економного витрачання ресурсів.

Отже, реформа міжбюджетних відносин стала вимогою часу.

Ця реформа здійснюється на засадах, визначених новою Конституцією України. Проте ця реформа повинна здійснюватися у комплексі з реформуванням економіки держави в цілому. Вона є складовою адміністративної реформи в Україні, концепція якої затверджена лише у 1998 році, і передбачає принципові зміни в організації державної фінансової системи в Україні.

Міжбюджетна реформа як невід”ємна і важлива складова загальної бюджетної реформи розпочалася 1 січня 2001 року із введенням в дію Закону “Про Державний бюджет України на 2001 рік”, тобто ще до ухвалення Бюджетного кодексу України. Але в 2001 році реформа торкнулася відносин тільки Державного бюджету і обласних бюджетів, тому що області не обраховували чітко по формулах трансферти районам, а здійснювали додаткові коригування. Для Тернопільської області новий підхід до об”єктивного розподілу міжбюджетних трансфертів у 2001 році був навіть досить позитивним.

Бюджети районів Тернопільщини, як і в більшості неурбанізованих областей України, відчули на собі переваги застосування формульного підходу у бюджеті на 2001 рік. Так середньодушові видатки бюджетів районів Тернопільської області у 2001 році склали 183 грн., зрісши майже на 50% проти рівня минулого року (середній показник по країні – 172 грн.), що дозволило їм стрибнути на десять щаблів угору в рейтингу бюджетів районів. (табл.2.14).

Частка обласного бюджету в бюджеті області, скоротилась порівняно з 2000роком на 4 процентні пункти і склала 25,7%, завдяки чому, зокрема, й відбулосс стрімке зростання бюджетів районів. Проте, темпи росту видатків на душу населення по Чортківському району порівняно із середніми по районах області були на 2,5% нижчі і район в 2001 році в рейтингу по цьому показнику опустився з 14 на 16 (передостаннє) місце, що свдчило про те, що область перерозподілила видатки з метою вирівнювання менш забезпечених бюджетів (табл.2.14.).

Це і стало причиною того, що коли по бюджету на 2001 рік в цілому по Україні спостерігалося вирівнювання середньодушових видаткових ресурсів у містах і районах, то в районах Тернопільської області, навпаки, ця різниця ще більше зросла. Так, в 2000 році різниця між найбільшими і найменшими середньо душовими видатками по районах складала 32%, в 2001 році – 35%.

Результати описаного вище аналізу дають підстави для висновку про те, що в цілому по Тернопільській області застосування формули при розрахунку трансфертів дало можливість значно збільшити видатки на 2001 рік. Проте, додаткові коригування, зроблені на власний розсуд в застосуванні формули, зробили процес обрахунку трансфертів для районів непрозорим, ще більше поглибилась різниця між районами у рівні середньодушових видаткових ресурсів.

Бюджетний кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року, а окремі статті з 1 січня 2002 року в основному виправив численні недоліки і заповнив прогалини старого бюджетного закону, а також закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи. Бюджетний кодекс сприяє швидкому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. В цьому плані Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі попередні законодавчі акти – Конституцію України та Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”. І в Конституції, і в згаданому законі передбачено поступове послаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Так, в 2001 році власні і доходи спеціального фонду Чортківського районного бюджету порівняно з 2000 роком зросли на 116,4%, а доходи сільських, селищного і міського бюджетів – на 53,7%, тобто темпи росту доходів бюджетів органів місцевого самоврядування були в 2 рази нижчі, ніж темпи росту доходів районного бюджету. За 4 місяці 2002 року спостерігається протилежна тенденція – доходи райбюджету зросли на 26,5%, а доходи бюджетів органів місцевого самоврядування – на 85%, тобто темпи росту податкових і неподаткових надходжень та доходів спеціального фонду сільських, селищного і міського бюджетів за 4 місяці 2002 року в 3 рази перевищують темпи росту доходів районного бюджету (рис.2.10. і 2.11.).

Рис.2.11. Порівняння показників виконання доходів бюджетів органів місцевого самоврядування Чортківського району за 4 місяці 2002 року і 2001 років

Якщоврахувати, щовцьомуроцізбюджетіворганівмісцевогосамоврядуваннянафінансуваннязрайонногобюджетупереданозагально-освітнішколиІ-ІІступенів, тотакезначнезбільшеннядоходівсільських, селищногоіміськогобюджетіввпоточномуроцідаєможливістьїмпіднестинаякісноновийрівеньфінансуваннясвоїхвидатковихповноважень.

Разом із тим Бюджетний кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації. Згідно з Кодексом, місцеві бюджети містять у собі бюджети місцевого самоврядування та районні, обласні бюджети та бюджет Автномної Республіки Крим. З об’єктивних причин Кодекс вимушений обмежити стосунки державного бюджету саме з бюджетами районів, оскільки на сьогодні важно чітко виписати партитуру дохідних повановажень для бюджетів міст районного значення, 793 селищних бюджетів та 10256 сільських бюджетів. Для того, щоб досягти поступу в цьому напрямі, потрібна реформа територіального устрою України, що певною мірою об’єднає ці маленькі одиниці місцевого самоврядування. В Чортківському районі є також ряд сільських рад, на фінансуванні яких є тільки три бюджетні установи: управління сільської ради, клуб і фельдшерсько-акушерський пункт. Так, із загальної суми видатків Сокиринської сільської ради на 2002 рік 15,6 тис.грн., видатки на управління складають 9,1 тис.грн., або 58,3%, по Босирівській сільській раді із загальної суми видатків 18,4 тис.грн. видатки на управління становлять 12,4 тис.грн., або 67,4%. В районі є десять сільських рад, в яких видатки на управління становлять більше половини бюджету.

Бюджетний кодекс має врегульовувати всі аспекти бюджетного процесу в Україні як на державному, так і на місцевому рівнях, створити правове поле для здійснення бюджетних процедур усіма учасниками бюджетного процесу та забезпечувати відповідність цих процедур нормам Конституції України.

Нова система міжбюджетних відносин, закладена у Кодексі, передбачає:

- чіткий розподіл видаткових повноважень між ланками бюджетної системи для посилення відповідальності за ефективність видатків;

- забезпечення стабільності і передбачуваності потоку коштів, які одержують місцеві бюджети;

- створення дієвих стимулів для органів місцевого самоврядування з метою поліпшення збирання місцевих і загальнодержавних податків і зборів, розширення бази оподаткування без загрози втратити додаткові доходи;

- забезпечення жорсткої бюджетної дисципліни та стимулювання ефективного використання бюджетних коштів шляхом самостійного вибору напрямів спрямування цих коштів;

- встановлення суворого обмеження суми боргу і запозичень місцевих органів влади;

- запровадження казначейського обслуговування місцевих бюджетів;

- створення спрощеного механізму розподілу трансфертів, що має позбавити учасників бюджетного процесу можливостей маніпулювати ними та водночас забезпечить прозорість розподілу та надання трансфертів. Це досягається застосуванням формульних розрахунків при визначенні трансфертів і забезпечує однакові, прозорі та контрольовані підходи до визначення обсягів доходів та видатків бюджетів адміністративно-територіальних одиниць.

Бюджетний кодекс пропонує чотири важливі структурні зміни, які узяті разом, можуть забезпечити позитивні зрушення у реформуванні міжбюджетних відносин. Ці структурні зміни включають: 1) раціональний розподіл видатків; 2) закріплення доходних джерел між різними типами бюджетів; 3) формульну систему трансфертів між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також 4) систему цільових субвенцій на соціальний захист.

Видатки, що можуть потенційно вплинути на всіх мешканців області, закріплюють за обласними бюджетами. Йдеться, зокрема, про спеціалізовані середні заклади освіти для учнів з вадами розвитку, середні школи-інтернати, професійно-технічні училища та вищі учбові заклади, багатопрофільні лікарні обласного значення, спеціалізовану медичну допомогу, спеціалізовані установи соціального захисту для сиріт, інвалідів, літніх громадян та спеціалізовані спортивні програми.

Видатки, від яких виграють переважно мешканці компактно розташованого адміністративно-територіального утворення, закріплені за міськими та районними бюджетами. Зокрема, це загальна середня освіта, загальна медична допомога, включаючи програми санітарної освіти та соціального захисту для соціально незахищених в місцевому регіоні, як-от у разі соціальної допомоги людям похилого віку на дому.

Видаткові завдання суто місцевого значення закріплені за бюджетами міст республіканського (в Автономній Республіці Крим), обласного, районного значення, сіл та селищ. Усі ці бюджети відповідають за дошкільну освіту, первинну медичну допомогу, що надається місцевими клініками, фельдшерсько-акушерські пункти та культурно-видовищні програми. У містах районного значення із середніми школами та районними лікарнями саме районні бюджети відповідатимуть за їхнє утримання. Звичайно ж, бюджетам міст обласного та республіканського значення притаманні також інші, зазначені пунктом вище повноваження.

Міста Київ та Севастополь наділяються всіма видатковими повноваженнями, закріпленими за областями, містами, районами, селами та селищами з урахуванням законів України, які визначають спеціальний статус цих адміністративно-територіальних одиниць.

У галузі програм соціального захисту, що пов’язані з наданням грошової допомоги і мають загальнодержавне охоплення, міста та райони надаватимуть законодавчо встановлені види допомоги, але отримуватимуть компенсацію своїх бюджетних видатків шляхом цільових субвенцій з держбюджету. У 2002 році бюджету Чортківського району передбачені такі субвенції:

- на надання пільг ветеранам війни і праці на санаторно-курортне лікування, поховання учасників бойових дій та осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, капітальний ремонт, компенсаційні виплати на бензин особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною;

- на виплату допомоги сім’ям з дітьми, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам на 2002 рік;

- на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян на 2002 рік;

- на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- і водопостачання та водовідведення і послуг зв”язку на 2002 рік;

- на надання пільг та субсидій населенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, квартирної плати, вивіз сміття та побутових відходів на 2002 рік.

Вищенаведені видатки бюджетів міст, сіл та селищ є такими, що беруться до обрахунку при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а отже, обраховуються за допомогою фінансового нормативу бюджетної забезпеченості. Іншими словами, держава відіграє вагому роль у визначенні тих ресурсів, що спрямовуються на вионання цих функцій, оскільки вона, держава. кревно зацікавлена в тому, щоб ці надважливі для суспільного відтворення та добробуту функції – передусім освіта, охорона здоров”я та соціальний захист – надавалися у зіставних обсягах та зіставній якості в усіх адміністративно-територіальних одиницях. Тож держава має право регулювати ефективність виконання бюджетів у цих сферах, орієнтованих передусім на безпосередніх споживачів, а також бере на себе зобов”язання забезпечувати адекватне фінансування їх через закріплені податкові доходи та безумовні (нецільові) трансферти.

До тих видатків, що держава залишає на розсуд місцевого самоврядування і які, отже, не беруться до розрахунку при визначенні обсягів трансфертів, належать передусім видатки на підтримку та розвиток комунальної інфраструктури населених пунктів – заходів, пов”язаних із упорядкуванням житлового фонду, ремонтом і утриманням доріг, вивезенням сміття тощо.

Слід зазначити, що розділення видатків на такі, що беруться чи не беруться до обрахунку трансфертів, а ні на йоту не означає існування подвійного бюджету місцевих органів влади. Натомість, це віртуальне розділення застосовується як логічний крок у процесі планування місцевих бюджетів. Однак, з погляду виконання бюджетів усі гривні однакові й надходять до загального пулу доходів, який може використовуватися на фінансування видатків обох типів.

Нормативи середньодушових видатків встановлюються в межах наявних бюджетних ресурсів для кожного типу делегованих видаткових повноважень. Не можна твердо сказати, що вони гарантуються державою, так, наприклад, в Кременецькому районі розрахована сума надходження податків і платежів завищена на 600 тис.грн. і тому видаткові повноваження на 2002 р. в цьому районі не повністю гарантовані державою.

Для фінансування видатків, що обраховуються за нормативами бюджетної забезпеченості, призначається так званий 1-й кошик джерел доходів бюджетів територіальних громад. Цей кошик доходів складається з надходжень, що збираються на певній території, від таких податків і зборів: прибутковий податок з громадян, державне мито, плата за державну реєстрацію суб”єктів підприємницької діяльності, плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, надходження від адміністративних штрафів за місцем вчинення правопорушення (окрім штрафів ДАІ).

Структура доходів кошика не є випадковою – це передусім податки та збори, що стягуються за місцем проживання (щоправда на сьогодні прибутковий податок в Україні ще неповністю відповідає цьому критерію, однак ця його вада має бути відкоригована майбутнім Податковим кодексом). Один із кардинальних принципів публічних фінансів полягає в тому, що лише податки, які сплачуються місцевими жителями, повинні використовуватися для фінансування, бодай часткового, суспільних послуг, що надаються цим місцевим жителям.

Частина, а саме 25% прибуткового податку з громадян, стягненого на території області чи Автономної Республіки Крим, спрямовується на часткове фінансування діяльності обласних бюджетів та республіканського бюджету автономної республіки Крим. Окрім того, держава встановлює додатковий алгоритм розподілу прибуткового податку з громадян для бюджетів міст районного значення, села та селища, з одного боку, та районних бюджетів, з іншого, - у розмірі 25:50. Інші доходи з “кошика”, визначені статтею 64 Бюджетного кодексу, у повному обсязі використовуються для фінансування бюджетів територіальних громад. Таким чином, кожен орган місцевого самоврядування матиме доступ до набору доходів, зібраних у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, обсяг яких може виявитися достатнім або недостатнім для фінансування делегованих видаткових повноважень. Там, де він виявиться недостатнім,- решту забезпечать трансферти. Але, як вже було відмічено в попередніх розділах, така висока централізація доходів в державному бюджеті не сприяє фінансовій незалежності місцевих бюджетів. Так, в бюджеті району на 2002 рік, який складений на основі Бюджетного кодексу частка дотації з ержавного бюджету становить 64,7%.

В бюджеті-2002 у формулі розрахунку трансфертів вирівнювання залишилися непрозорі елементи і методологічні вади. Попри задекларований перехід на унверсальність підходу до стосунків з містами та районами країни, вийняткові положення супроводжують статус бюджету міста Києва, що загрожує негативним чином і досить значною мірою позначитись на фінансових результатах інших місцевих спільнот. На збільшення значної суми фінансових ресурсів місту Києву впливають і розрахунки доходів Мінітерства фінансів, які Київ з легкістю завжди і в значних обсягах перевиконує.

Так, за підсумками 2001 року місто Київ зверх розрахункових показників Мінфіну виконало доходи на 217%. По сумі додатково за 2001 рік був отриманий ще один бюджет, або 1 млрд.182 тис.грн., тобто кожен вид видатків потенційно міг бути вдвічі більше профінансований. І в той же час у Чернівецькій області розрахункові показники Мінфіну були перевищені лише на 5%. Невисоким (менше 10%) було також перевищення розрахункових показників у Вінницькій (8,3%), Житомирській (7,3%), Тернопільській (7,8%), Херсонській (8%) та Хмельницькій (7,2%) областях. Розрахункові показники Тернопільського головного облфінуправління на 2001 рік бюджетом Чортківського району було виконано на 111,7%. Якби району при розрахунках дотації були варховані такі доходи, що їх можна було перевиконати так як в Києві, то сума дотації зросла б на 94%, або на 9383 тис.грн., що дало б змогу повністю ліквідувати кредиторську заборгованість бюджетних установ та додатково профінансувати видатки в сумі 6850 тис.грн.

В дохідній сфері Бюджетним кодексом вимагається залишити бюджетам територіальних громад 25% прибуткового податку з громадян. На фінансування видаткових повноважень, що не унормовуються, а отже, фактично є власними і властивими місцевому самоврядуванню, місцеві бюджети скеровують надходження від місцевих податків і зборів, податку на прибуток підприємств комунальної власності, 75% надходжень плати за землю (60% - для бюджетів міст районного значення, сіл та селищ), а також інших порівняно незначних доходних джерел. Прикметним є те, що вищенаведені джерела та збори не включаються до “головного” кошика доходів і, таким чином, виводяться з бази обрахунку трансфертів. Іншими словами,- кожна “нарощена” гривня місцевих доходів не “витісняє” автоматично, як це відбувається нині, гривню трансефртів.

Усі інші, крім згаданих вище, доходні джерела мають використовуватися на фінансування видатків державного бюджету.

Дотації вирівнювання служать подвійній меті: забезпечення достатніх доходів місцевих бюджетів з урахуванням їхньої дохідної спроможності та вирівнювання рівнів податкоспроможності місцевих бюджетів з різними обсягами кошика доходів. У Бюджетному кодексі не визначено точний вигляд формули, яка має застосовуватися, натомість у ньому передбачено ключові параметри,яким формула має відповідати.

Дотації вирівнювання повинні розраховуватися на формульній основі як добуток кількості населення відповідної одиниці, помноженої на різницю між середньодушовими видатковими потребами, що обчислюються на основі видаткових нормативів, та середньодушовою податкоспроможністю.

У разі, якщо місто чи район мають перевищення доходів над плановими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт (вилучення) до державного бюджету, обсяг якого визначається за допомогою тієї самої формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Оцінку податкоспроможності віддзеркалюють індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, що визначаються як відношення середньодушового кошика доходів місцевого самоврядування до середнього по Україні середньодушового обсягу кошика доходів. Того лише, наголошуємо, “кошика”, доходи, якого враховуються при визначенні обсягу трансфертів.

Після того, як будуть визначені індекси відносної податкоспроможності, їх не можна переглядати частіше, ніж раз на три роки. Це стимулюватиме органи місцевого самоврядування до нарощування доходів.

Різниця між середньодушовими видатковими потребами місцевого самоврядування та його середньодушовою податкоспроможністю, помножена на величину населення, власне і є дотацією. Щоб стимулювати місцеві бюджети до наповнення власних скарбниць, держава бере на себе у Бюджетному кодексі зобов”язання не вилучати із заможних бюджетів так званий “надлишок”, який є результатом застосування формули (потреба у видатках менша, аніж очікувані доходи). З цією метою пунктом 9 статті 98 Бюджетного кодексу запроваджується ще один показник – коефіцієнт вирівнюваня, нижньою межею якого є 0,6. У разі, якщо законодавець вирішить застосувати коефіцієнт у розмірі саме 0,6, це означатиме, що із кожної “надлишкової” гривні заможний бюджет залишить у своєму розпорядженні додаткових 40 копійок. Однак при цьому доцільно пам”ятати, що у пропорційно меншому обсязі надійдуть дотації й у бюджети-реципієнти!

Таким чином, для місцевих бюджетів фактично визначено “власні” джерела доходів, розширення яких жодним чином не впливає на обсяг трансферту, який цей бюджет отримує. Проблема в тому, що потенційне збільшення цих доходів (крім прибуткового податку з громадян) для місцевих органів місцевого самоврядування є досить обмеженим. Ріст чи спад обсягів промислового виробництва, наявність чи відсутність податкоємних підакцизних товарів не має прямого відношення до зміни надходжень доходів в місцевий бюджет. Відсутність на районному рівні прив”язки надходження дотації від суми мобілізованих податків і платежів жодним чином не зацікавлює органи місцевої влади до нарощування доходів.

У 2002 році бюджет Чортківського району вперше сформований на прозорих “правилах гри”. Від застосування формули виграли саме ті райони, видатки в яких на душу населення в 2001 році були найнижчими. Це стосується і бюджету Чортківського району, який в рейтингу по цьому показнику у поточному році піднявся на 8 щаблів (табл.2.15.).

Лише в 2002 році досягнуто більш рівномірного розподілу величини середньодушових видатків. Так, в 2000 році коефіцієнт варіації цих видатків серед районів області був 1,32, в 2001 році він ще підвищився до 1,35, а в 2002 році він складає 1,11.

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що міжбюджетна реформа 2002 року сприяла досягненню справедливості принаймі на рівні планування місцевих бюджетів. Але на даному етапі ще не можна стверджувати, що вже вирішена корінна проблема міжбюджетних стосунків в Україні протягом останніх років – зняття перешкод до нарощування доходів на місцевому рівні.

Через відсутність науковообгрунтованих соціальних нормативів бюджетної забезпеченості територій та їх адекватного фінансового забезпечення, через невирішення питання надння пільг не можна також стверджувати, що вже вирішена друга надважлива проблема міжбюджетних відносин – забезпечення надання суспільних послуг жителям громади даної території на рівні прийнятих у державі соціальних стандартів.

Разом з цим Бюджетний кодекс є великим кроком вперед до ефективного функціонування системи державних фінансів. Головними його досягненнями, які вже втілені у бюджеті 2002 стали:

1) забезпечення прозорості у розподілі трансфертів та спрощення механізму їх адміністрування;

2) окреслення чіткого роподілу доходів і видатків бюджетів;

3) забезпечення місцевих бюджетів від тягаря фінансових програм соціального захисту.

Розділ 3. Роль територіальних органів міністерства фінансів у бюджетному процесі

3.1 Організаційно-правові засади управління бюджетним процесом в Україні

Процес управління бюджетом, як і управління економікою, грунтується на відповідних принципах, зокрема: політичного підходу щодо розв”язання господарських питань, самостійності, директивності, плановості, наукового обгрунтування, поєднання галузевого і територіального управління та інших. Організація управління повинна враховувати вимоги об”єктивних економічних законів розвитку суспільства, а також рівень економічного розвитку на певному історичному етапі розвитку держави.

Дрежавне управління бюджетом в Україні здійснюється з використанням юридичних законів, у тому числі й законів фінансово-господарського характеру, а також за допомогою інших нормативних актів і документів.

Управління бюджетом є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовує бюджетний механізм як інструмент управління економікою та сферою соціально-культурного розвитку держави. А з іншого, бюджетна система України є самостійною, тобто вона є об”єктом управління, що вміщує державний та місцеві бюджети, позабюджетні фонди. Відповідно до цих ланок держава утворила органи, які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійну службу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо. За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики. Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, що виступаючи об”єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі у системі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечує керівництво окремим напрямком бюджетної діяльності. Так, наприклад, державне управління бюджетною діяльністю здійснюється Міністерством фінансів, його органами на місцях та галузевими міністерствами і відомствами, фінансовими службами організацій та установ; управління податковою діяльністю – Державною податковою адміністрацією України та її органами на місцях. Особливе місце в управлінні бюджетною системою відводиться Державній контрольно-ревізійній службі, яка виконує специфічні функції.

Залежно від ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управління бюджетною системою, поділяються на такі групи:

- загальнодержавні органи управління;

- органи оперативного управління бюджетною та податковою діяльністю.

Робота цих органів взаємопов’язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політики України.

В управлінні бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію і тактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були б націлені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі.

Загальне управління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної влади та управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. На адміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радою та Радою міністрів Автномної Республіки Крим, обласними, міськими, районними, сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва і Севастополя), районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільських та селищних рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України, до повноважень Верховної Ради України віднесено:

- ухвалення законів, у тому числі і тих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;

- затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього;

- контроль за виконанням державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

- затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

- затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

- призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

- затвердження переліку об”єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об”єктів права приватної власності та інші.

Виключно законами України визначаються:

- основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, виховання, освіти, культури й охорони здоров’я;

- правовий режим власності;

- правові засади та гарантії підприємництва;

- засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

- організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби;

- територіальний устрій України;

- засади місцевого самоврядування.

Виключно законами України затверджується:

- державний бюджет і бюджетна система України;

- система оподаткування, податки і збори;

- засади щодо створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

- статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України;

- порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу;

- порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи.

Верховна Рада України, як найвищий законодавчий орган, здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати, систематично заслуховує звіти уряду про хід виконання державного бюджету на сесійних засіданнях, вживає заходів, спрямованих на зміцнення бюджетної системи.

Кабінет Міністрів України як найвищий орган у системі виконавчої влади у своїй діяльності з управління бюджетною системою керується Конституцією та законами України, актами Президента України. До компетенції Кабінету Міністрів України у галузі бюджету належать:

- забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, економічної безпеки та природокористування;

- розробка та реалізація загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

- забезпечення рівних умов розвитку об’єктів усіх форм власності; здійснення управління об”єктами державної власності відповідно до закону;

- розробка проекту закону про державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою державного бюджету, надання Верховній Раді України звіту про його виконання;

- організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

- спрямування та координування роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

- виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Отже, діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на реалізацію головних напрямків внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, а також на координацію роботи інших органів виконавчої влади щодо управління бюджетною системою.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно з Конституцією України (статті 118-119) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

- виконання Конституції та законів України, указів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

- підготовку та виконання відповідних обласних, районних бюджетів;

- звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

- реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Загальне державне управління бюджетною та податковою діяльністю на місцевому рівні згідно з Конституцією України та Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснюють органи місцевого самоврядування. До них належать обласні, районні, сільські, селищні та міські ради, виконкоми сільських, селищних та міських рад.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей, районів, а також цільові програми з інших питань, заслуховують звіти про їхнє виконання; затверджують обласні, районні бюджети, вносять зімни до них, затверджують звіти про їхнє виконання; розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій, субвенцій, процентних відрахувань відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; заслуховують звіти голів місцевих державних амдіністрацій, їхніх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення держадміністраціями делегованих їм радою повноважень; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Районні, обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям такі повноваження:

- підготовка та внесення на розгляд ради проектів програми соціально-економічного розвитку відповідних районів та областей, цільових програм з інших питань;

- підготовка пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

- забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

- підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту державного бюджету України;

- сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

- об’єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, та населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та управління на пайових засадах об’єктів соціальної й виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього середовища.

Територіальні громади села, селища, мітса безпосередньо (через сільські, селищні, міські ради) або через утворені ними виконавчі органи управляють майном, що є в комунальній власності; складають та затверджують програми соціально-економічного, культурного розвитку і контролюють їхнє виконання, складають та затверджують відповідні бюджети і контролюють їхнє виконання; запроваджують місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємтсва, організації та установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

Держава реалізує свої функції оперативного управління бюджетом через відповідні органи. Система оперативного управління полягає у вирішенні питань, пов”язаних з плануванням, обліком, аналізом, контролем, бюджетним регулюванням та виконанням основного фінансового плану держави – бюджету.

Центральне місце у системі органів державної виконавчої влади, які здійснюють управління фінансами, належить Міністерству фінансів. Саме на нього покладені завдання загального керівництва всією фінансовою системою країни. Основними його функціями є:

- вироблення основ і напрямів фінансової політики держави та розроблення заходів щодо їх реалізації;

- організація бюджетного процесу, складання проекту Державного бюджету та його виконання після затвердження Верховною Радою України;

- здійснення заходів з мобілізації коштів через систему державного кредиту та управління державним боргом;

- організаційне регулювання фінансової діяльності суб”єктів господарювання через установлення правил здійснення фінансових операцій, форм фінансових документів, порядку і стандартів ведення бухгалтерського обліку і фінансової звітності;

- організація функціонуваня ринку державних цінних паперів;

- забезпечення фінансових відносин держави з іншими країнами, міжнародними організаціями і фінансовими інституціями;

- організація і здійснення фінансового контролю в країні.

Через Мінфін України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної пробіркової палати, Комітету у справах нагляду за страховою діяльністю, Комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів.

Мінфіну України підпорядковується Державне казначейство України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна пробірна палата.

У процесі адміністративної реформи структура центрального апарату Міністерства фінансів України зазнає постійних змін (схема 3.1).

Державна контрольно-ревізійна служба спеціалізується на здійсненні фінансового контролю. По-перше, вона здійснює ревізії фінансових органів з питань складання і виконання бюджету. По-друге, вона є органом державного контролю за ефективним і цільовим використанням бюджетних асигнувань безпосередньо у розпорядників бюджетних коштів. По-третє, контрольно-ревізійна служба проводить ревізії фінансово-господарської діяльності підприємств і організацій державного сектора.

Контрольно-ревізійна служба діє при Міністерстві фінансів України, йому підпорядковується і має регіональну структуру, ідентичну цьому міністерству.

Для забезпечення виконання державного бюджету створено Державне казначейство, що є системою органів державної виконавчої влади при Міністерстві фінансів. Головною метою Державного казначейства було вирішення комплексу питань, пов’язаних з виконанням державного бюджету, починаючи з забезпечення контролю за надходженням державних доходів до їхнього проходження через банки з наступним використанням у межах передбачених у бюджеті асигнувань розпорядниками коштів.

На виконання ст.78 Бюджетного кодексу України та “Основних напрямів бюджетної політики на 2002 рік” з 1 січня 2002 року в Україні запроваджено казначейське виконання місцевих бюджетів за доходами.

Державна податкова адміністрація є центральним органом виконавчої влади в Україні. Державна податкова адміністрація організовує справляння податків та контроль за дотриманням податкового законодавства. На неї покладені такі основні функції:

- розроблення проектів податкового законодавства;

- проведення масово-роз’яснювальної роботи серед платників податків;

- облік платників податків та надходжень їх до бюджету;

- контроль за правильністю обчислення податків та інших обов”язкових платежів і своєчасністю їх сплати;

- накладення штрафних санкцій та адміністративних стягнень на порушників податкового законодавства;

- міжнародне співробітництво у сфері оподаткуваня.

Регіональна структура податкової адміністрації аналогічна системі Мінітерства фінансів. Вищою її ланкою є Головна державна податкова адміністрація. Вона розробляє проекти податкового законодавства і організовує податкову роботу та діяльність податкових органів у країні. Регіональними органами є податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та податкові інспекції в районах і містах обласного підпорядкування. Податкові адміністрації в областях і містах з районним поділом виконують організаційні й консультаційні функції. Безпосередню податкову роботу ведуть податкові інспекції в районах і містах (без районного поділу). Вони здійснюють облік усіх платників, що перебувають на даній території і контролюють їх розрахунки з бюджетом. Державна податкова служба України, її органи у своїй діяльності не підзвітні регіональним органам влади і управління; вони підпорядковані Президенту України.

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби і здійснює контроль за дотриманням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

- запобігання злочинами та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їхнє розкриття, рослідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

- запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

- гарантування безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов”язаних з виконанням службових обов”язків.

Рахункова палата України створена з метою здійснення позавідомчого контролю за складанням і виконанням бюджету держави, аналізу бюджетної політики держави, контролю у сфері державного кредиту. Вона відіграє роль експертного органу, роблячи відповідні висновки і даючи рекомендації з питань фінансової діяльності органів управління. Рахункова палата може проводити також ревізійну роботу в різних ланках фінансової системи. Однак, на відміну від контрольно-ревізійної служби, яка здійснює детальний контроль за повним дотриманням фінансового законодавства, Рахункова палата здійснює контроль з позицій макроекономічного фінансового регулювання і дійовості фінансової політики.

В управлінні бюджетною системою велику роль відіграє також Державна митна служба, яка згідно Бюджетного кодексу України віднесена до органів стягнення. Співпраця її з Міністерством фінансів з одного боку, дає змогу Мінфіну визначити основні напрями формування митної політики, з другого – підвищує відповідальність митної служби за поповнення державного бюджету.

Виходячи із вищенаведеного можна зробити висновок, що в сучасній ринковій економіці ще не склалася єдина цілісна система управління бюджетом. В цих умовах головне знаряддя управління бюджетним процесом – це формування і виконання державного і місцевого бюджетів, а реформування управління фінансами – головна запорука зміцнення державності.

За роки становлення самостійної держави, коли змінились форми законодавчої і виконавчої влади, форми власності тощо, структура адміністрації управління фінансами розірвалась по вертикалі виконавчої влади у зв”язку з прийняттям законів про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації. До цього часу форми і методи управління державними фінансами не приведені конституційно до визначеного регулювання відносин між державою і місцевими державними адміністраціями та місцевими органами самоуправління.

3.2 Діяльність територіальних органів МФ України в умовах демократизації та адміністративної реформи

Міністерство фінансів України має розгалужену регіональну структуру. Органами Міністерства фінансів на місцях є: головні фінансові управління обланої державної адміністрації, фінансові управління районної державної ад-міністрації, фінансові управління міських (міст обласного підпорядкуваня) рад.

Регіональні і місцеві фінансові органи контролюють використання коштів, виділених з вищестоящих бюджетів, ефективність використання коштів, виділених з позабюджетних фондів місцевих органів самоуправління, контролюють дотримання вимог законодавства про використання коштів, виділених на оплату праці, утримання легкових автомобілів і службові відрядження; перевіряють правильність проведення виплат і компенсацій за рахунок державного і місцевого бюджетів.

Розмежування повноважень і функцій між органами Міністерства фінансів здійснюється за регіональним принципом. Так, Міністерство фінансів Республіки Крим складає і виконує Республіканський бюджет, Головні фінансові управління – обласні бюджети, районні і міські фінансові управління – районні і міські бюджети.

Фінансове управління Чортківської райдержадміністрації має таку структуру:

Рис. 3.2 Структура фінансового управління Чортківської РДА Тернопільської області

МісцевіфінансовіорганизгідноБюджетногокодексуУкраїниздійснюютьзагальнуорганізаціютауправліннявиконаннямвідповідногомісцевогобюджету, координуютьдіяльністьучасниківбюджетногопроцесузпитаньвиконаннябюджету.

Впроцесіскладаннямісцевихбюджетівфінансовіуправліннярайдержадміністраціїздійснюютьтакіфункції:

1. Розробляють та доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

2. Організовують подання бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів у встановлений термін та за визначеним порядком.

3. Здійснюють аналіз бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів з точки зору відповідності меті, приорітетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів.

4. Згідно з вимогами статті 75 Бюджетного кодексу України районні та міські фінансові органи формують пропозиції щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті.

5. Формують на основі аналізу бюджетного запиту та пропозицій щодо показників проектів бюджетів сіл, селищ, міст районного значення, районів у місті показники проектів місцевих бюджетів та подають на розгляд Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

6. У тижневий термін після ухвалення закону про бюджет у другому читанні здійснюють згідно з порядком, викладеним у статтях 76 та 77 Кодексу, роботу з подання виконавчим органам відповідних рад проекту рішення до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад для затвердження.

В процесі виконання бюджету району функціями райфінуправління є:

- здійснення загальної організації та управління виконанням відповідних місцевих бюджетів, координування учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджетів;

- керівники місцевих фінансових органів протягом 1 місяця затверджують розпис (тимчасовий розпис на відповідний період) відповідних місцевих бюджетів, та протягом бюджетного періоду забезпечують відповідність розпису місцевих бюджетів встановленим бюджетним призначенням. Затверджені рописи по виконанню місцевих бюджетів передаються до органів Державного казначейства;

- здійснення прогнозування та аналіз доходів відповідних місцевих бюджетів у процесі їх виконання;

- готують офіційні висновки про перевиконання чи недовиконання доходної частини загального фонду місцевих бюджетів та подають їх до відповідної ради для прийняття рішення про внесення змін до бюджетів;

- здійснення операції щодо виконання відповідних місцевих бюджетів за видатками;

- ведення бухгалтерського обліку операцій відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного і місцевих бюджетів, затвердженого наказом Держказначейства від 28.11.2000 №119 із змінами і доповненнями (в частині здійснювальних операцій);

- складання зведених звітів про виконання відповідних місцевих бюджетів на підставі власних даних бухгалтерського обліку, звітів розпорядників коштів місцевих бюджетів та даних органів Державного казначейства (за доходами та перерахуванням трансфертів) за порядком і формами, встановленими Державним казначейством України.

В сфері контролю за витрачанням бюджетних коштів:

- місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своєї комптенеції при виявленні бюджетного правопорушення можуть приймати рішення про зупинення операцій з коштами місцевих бюджетів на рахунках тих розпорядників та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стягнення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях;

- місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських (міст районного значення) селищних та сільських рад у межах своїх повноважень можуть призупинити бюджетні асигнування у разі виявлення бюджетних правопорушень, передбачених статтею 117 Кодексу.

Сьогодні ні законом, ні нормативними актами Міністертсва фінансів чітко не визначені функції і роль місцевих фінансових органів в системі управління фінансами.

Крім того, створення Державної податкової адміністрації з грудня 1990 року, Державної контрольно-ревізійної служби із січня 1993 року, Державного казначейства з квітня 1995 року кардинально змінило обов”язки, права і відповідальність місцевих фінансових органів.

Із прийняттям Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.99 р., Указу Президента України від 26.08.99 р. “Про положення про Міністерство фінансів України” і Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посад керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій” від 29 липня 1999 року № 1374 також не прийнято рішення про функції, обов”язки, відповідальність і підпорядкованість фінансових органів, у тому числі й органів місцевого самоврядування і практично ліквідовано вертикальну структуру формування і функціонального підпорядкування фінансових органів Міністерству фінансів України.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства фінансові органи місцевого самоврядування – це фінансові відділи міськвиконкомів, які функціонують у містах обласного підпорядкування та райвиконкомів (у раойнах міст) і законодавчо не підпорядковуються Міністерсту фінансів України і фінансовому управлінню обласної державної адміністрації. Законодавством не передбачене навіть погодження при призначенні керівників фінансових відділів міськрайвиконкомів з облфінуправлінням, а визначено, що їх керівники призначаються міським та районним головою одноосібно.

Крім того, є фінансові органи виконавчої влади, до яких належать фінансові управління та відділи обласних, районних державних адміністрацій, які також не підпорядковуються Міністерству фінансів, але процедура затвердження керівництва цих структур передбачає погодження чи звільнення керівника цих управлінь із вищестоящими органами, тобто обласного рівня з Міністерством фінансів, районного – з облфінуправлінням.

Не мають своїх фінансових органів міста районного підпорядкування, а також сільські, селищні територіальні громади. Функції формування і виконання місцевих бюджетів у цих громадах виконують бухгалтери сільських рад, правовий статус яких на сьогоднішній день зовсім не визначений, і вони не являються державними службовцями. Це призводить до знищення на практиці механізму відповідальності територіальних громад за виконання місцевих бюджетів.

Із вищесказаного можна зробити висновок, що місцеві фінансові органи як провідники та виконавці фінансово-бюджетної політики Міністерства фінансів розірвані щодо єдиного адміністративного підпорядкування в умовах виконання практично єдиних функцій, єдиних завдань, щодо єдиної структури доходів і видатків, єдиного порядку формування бюджету і т.д. без визначення єдиного принципу побудови кадрової політики, відповідальності та контролю.

Правовий вакуум, в якому перебувають місцеві фінансові відділи, стримує активне і результативне втілення фінансової, бюджетної політики міністерства фінансів, призводить до втрати керованості ефективним і цільовим використанням бюджетних коштів.

содержание   ..  278  279  280   ..