НЕГОСУДАРСТВЕННАЯ АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

2.2. Основные принципы бюджетной стратегии на 2008- 2010 годы и дальнейшую перспективу

2.3. Совершенствование бюджетной системы

2.2. Основные принципы бюджетной стратегии на 2008- 2010 годы и дальнейшую перспективу

При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.

Первое. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверх доходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен (рис. 1).

Рис. 1 Инфляция и реальный курс рубля

Второе. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен (рис. 2).

Рис. 2 Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации

Третье. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

Четвертое. Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения (рис. 3).

Рис. 3 Доходы и непроцентные расходы федерального бюджета

Пятое. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.

Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.

Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

Шестое. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.

Основные изменения, которые необходимо внести в нормативную базу, должны быть подготовлены Правительством Российской Федерации и приняты уже в 2007 году.

Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из региональных и местных бюджетов.

Седьмое. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг (таблица 1).

Таблица 1

Показатели роста заработной платы в бюджетной сфере

Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг.

В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации.

Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

Восьмое. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.

Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 - 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Девятое. Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. В основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан (таблица 2).

Таблица 2

Показатели роста пенсий

Десятое. Должно быть уделено особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Следует задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий. Следует также продумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующих инвестиционную деятельность в соответствующих регионах.

Основное требование к бюджетной политике — долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.

Впервые в Российской Федерации, начиная с 2000 года, федеральный бюджет является профицитным, то есть его доходы превышают запланированные расходы. Образовавшиеся средства пошли на погашение задолженности по заработной плате, пенсиям, социальным пособиям, а также, что немаловажно, на погашение РФ государственного внешнего долга.

Суммарные бюджетные ресурсы растут по сравнению с 2005 годом, 2006 году — в 1,18 раза, 2008 году — в 1,46 раза.

Общий объем непроцентных (не связанных с обслуживанием долга) расходов федерального бюджета в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2006 году по сравнению с 2005 годом увеличился на 15%, а в 2008 году — на 27% (рис. 4).

Рис. 4 Объем и структура расходов федерального бюджета на достижение стратегических целей (без расходов на обслуживание долга)

Особого внимания заслуживает реализация приоритетных национальных проектов. Поскольку в 2010 году будут осуществлены первые выплаты за счет средств материнского капитала, к этому времени должны быть сформированы расходы, необходимые для этих целей.

Следует продолжить поэтапное повышение минимального размера оплаты труда, которое нужно привести к уровню минимального прожиточного минимума, в связи с этим с 1 сентября 2007 года установить МРОТ в сумме 2 300 руб.

Принимая во внимание некачественное состояние автомобильных дорог, а также в целях повышения их безопасности и пропускной способности должны проводиться дополнительные мероприятия, направленные на развитие транспортной инфраструктуры.

2.3. Совершенствование бюджетной системы

На протяжении ряда лет бюджетная политика строилась на принципе реформирования экономики, которая осуществлялась по следующим направлениям:

• создание олигархического слоя собственников, воплощающих оперативную тактику реформ. Предполагалось, что, передав основные отрасли производства и крупные объекты в собственность частных лиц, в России появится олигархический слой, который за счет платежей обеспечит в достаточной степени выполнение властью своих функций перед обществом и государством;

• приведение институционной базы в соответствие с усилением сырьевой направленности реального сектора экономики и подчинение ей внешнеторговой деятельности государства, за счет чего предполагалось значительно увеличить объемы бюджетов всех уровней, в первую очередь федеральный бюджет. Хотя сырьевые источники и пополняют бюджет, однако не в том соотношении, как его мог бы пополнить конечный продукт (кроме газа);

• либерализация денежно-кредитного и финансового рынка (либерализация цен на товары и услуги), по мнению реформаторов, должна была наполнить не столько федеральный бюджет, сколько территориальные бюджеты и на этой основе обеспечить социально-экономическое развитие регионов;

• привлечение спекулятивного и иностранного капиталов, которые должны были стабилизировать экономику, придать ей бурное развитие и на основе экономического сектора обеспечить бюджеты денежными ресурсами;

• реализация модели бюджетного федерализма, согласно которой предполагалось значительно расширить полномочия территориальных органов власти, в том числе с помощью заключения двухсторонних соглашений между центром (Федерацией) и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и на этой основе предполагалось устранить противоречия в существующей бюджетной системе за счет оперативного решения финансовых проблем.

Все вышеизложенные начинания решались реформаторами перестройки без соответствующего анализа российских условий, без достаточного обоснования, без правовой базы разграничения предметов ведения и учета реального бюджетного потенциала.

Взятый правительством курс реализации бюджетной политики по перечисленным направлениям привел к негативным последствиям. Налицо обозначилось:

• подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики;

• устранение государства от реализации принципа социальной справедливости и обеспечения гарантированного уровня благосостояния;

• сползание к индивидуальному принципу удовлетворения социальных потребностей без учета роста доходов населения;

• расслоение общества на бедных и богатых, на нищих и сверхбогатых, что породило противоречия между социальными группами населения;

• зависимость территориальных образований от центра (территориальных бюджетов от федерального бюджета), что привело к негативным последствиям в социально-экономической жизни общества и территорий.

Разрешение сложившейся ситуации потребовало изменения курса в бюджетной политике. Современное социально-экономическое состояние общества и территорий свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в разрешении ряда проблем в бюджетной сфере. Анализ состояния бюджетной системы в течение ряда последних лет свидетельствует, что в числе первоочередных проблем, которые необходимо разрешить, стоять следующие:

• сбалансировать бюджеты всех уровней, в том числе государственные бюджетные фонды;

• оптимизировать структуры статей доходов и расходов всех уровней бюджетной системы;

• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюджетов и внебюджетных фондов;

• усовершенствовать налоговую систему как основной источник доходов бюджетов всех уровней;

• повысить эффективность (доходность) использования государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований;

• перейти на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

• усовершенствовать законодательную базу и определить механизм передачи расходов верхнего уровня на бюджеты нижних уровней бюджетной системы;

• оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения теории и реализации ее положений в практику бюджетного процесса.

Сбалансированность бюджетов, внебюджетных и бюджетных фондов может быть достигнута за счет эффективности сбора налогов со всех налогоплательщиков, сокращения расходов, расширения эмиссионных и не эмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита, повышения доли неналоговых видов доходов, сокращения внешних и внутренних заимствований.

Оптимизировать структуры статей доходов и расходов означает, что в первую очередь необходимо реструктуризовать государственные долги, установить верхнюю границу доходности бюджета по государственным заимствованиям, предельно допустимую границу доходности за счет налогов.

Не определение названных критериев предполагает движение к сужению функций государства в социально-экономической сфере, углублению противоречий и тенденций сепаратизма в обществе, ослаблению роли государства, его влияния на массы и политики государства в целом.

Обеспечение принятия реальных и прозрачных бюджетов означает, что накопления и активы работают в интересах развития экономики, а исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с утвержденными нормативами и общество знает, на что расходуются переданные им государству средства в виде налогов и других платежей. Реальность бюджета основывается на научном прогнозе макроэкономических показателей, реальных доходах населения, реальном накоплении ресурсов в предпринимательском секторе экономики и реальных доходах, поступающих в бюджеты.

Усовершенствование налоговой системы как основного источника доходов бюджетов в первую очередь означает:

• обеспечение увеличения собираемости налогов путем регулирования налогооблагаемой базы;

• сокращение сроков просроченной задолженности;

• усиление финансового контроля;

• изменение порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы;

• введение государственной монополии на производство алкогольной продукции;

• изменение налогового законодательства, в частности отмены льгот, снижения ставок, отмены отдельных видов налогов, замены налогов на единый налог на доход и т. д.

Низкий уровень сбора налогов объясняется сокрытием выручки налогоплательщиками, уходом от уплаты налогов отдельными налогоплательщиками, несовершенством налогового законодательства.

Повышение эффективности использования государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований означает, что необходимо повысить персональную ответственность руководителей всех уровней собственности за использование активов, своевременное получение дивидендов по акциям, арендной платы за использование государственного имущества, за создание условий для привлечения инвестиций.

Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает переход к единому счету Федерального казначейства Российской Федерации, что обеспечит централизацию всех средств бюджета, в том числе счетов государственных внебюджетных фондов, средства которых остаются в распоряжении коммерческих банков на достаточно длительное время. Казначейская система требует своего реформирования в направлении придания ей самостоятельного статуса по исполнению бюджетов, который в настоящее время принадлежит Минфину России.

Усовершенствовать законодательную базу и определить механизм регулирования доходов и расходов по уровням бюджетной системы означает, что необходимо четко разграничить права, полномочия и ответственность всех уровней власти бюджетной системы, урегулировать механизм устранения встречных бюджетных потоков денежных средств путем изъятия доходов, создаваемых в территориальных образованиях, более четко определить механизм перераспределения доходов между бюджетами различных уровней в интересах покрытия дефицитов нижестоящих бюджетов.

Оптимизировать бюджетную систему на основе обобщения теоретических положений означает, что необходимо усовершенствовать существующие или разработать новые методы, методики, подходы, принципы, логико-математические зависимости, модели, алгоритмы и с их помощью обосновать оптимальную структуру бюджетной системы и взаимосвязи между ее элементами.

В заключение следует заметить, что реализация любой частной задачи на основе политического решения не решает общей проблемы бюджетного строительства. Только решение в комплексе всех перечисленных задач позволяет решить проблему бюджетного процесса и приблизить его к оптимальному варианту.

Заключение

На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации постоянно подвергалась изменениям ввиду нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований.

Бюджетная система государства, являясь частью инфраструктуры экономического базиса, подвержена его влиянию. Колебания и изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и к корректировке ее функций. В настоящее время главными проблемами в бюджетной сфере являются:

• сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

• совершенствование бюджетного федерализма, системы регулирования бюджетными ресурсами и бюджетного процесса;

• укрепление системы финансового контроля за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы;

• разработка методологических подходов, методов и методик формирования бюджетов и распределения бюджетных средств.

Реформирование бюджетной системы требует осмысления накопленного опыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанных принципов, методов и методик и их реализации в практику бюджетной системы и бюджетного процесса.

Список использованных источников и литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ) (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля, 24 июля 2007 г.)

2. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изм. и доп. от 2, 26 марта 1998 г. , 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г., 26 мая, 29 июня, 23 декабря 2004 г., 22 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г.)

3. Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах от 9 марта 2007 г.

4. Комментарий к Бюджетному посланию Федеральному Собранию
Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" "Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера", N 4, апрель 2007 г.

5. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. "О бюджетной политике в 2007 году"

6. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году"

7. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 июля 2004 г. "О бюджетной политике в 2005 году"

8. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. "О бюджетной политике в 2004 году"

9. Александров И. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация ｫДашков и Кｰｻ, 2007 г. — 486 с.

10. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н. И. Химичева.— М.: Норма, 2005 г. — 464 с. — (Серия учебно-методических комплексов).

11. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева — М.: Юристъ, 2004 г. — 576 с.

12. Годин А. М., Максимова Н. С, Подпорина И. В. Бюджетная система РФ: Учебник. — М.: ИТК "Дашков и К0", 2003 г.

13. Тедеев А. А., Парыгина В. А., Мельников С. И. Бюджетное право РФ: Учеб. пособие. — М.: Приор, 2003 г.

14. Горбунова О. Н. Финансовое право: Учебник. — М.: Юрист, 2002г.

15. Финансовое право: Конспекты лекций и схемы:Учеб. пособие.— 2-е изд. — М.: Дело, 2002 г. — 224 с. —(Сер. "Банковское и финансовое право").

16. Вахрин П. И. Бюджетная система РФ: Учебник. — М.: ИТК "Дашков и К0", 2002 г.

17. «Бюджетная система Российской Федерации» учебник / М.В. Романовский и др.; Под. Редакцией М.В. Романовского, О.В. Врублевской – 2-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт, 2001 г.

18. «Бюджетная система России» учебник для вузов / под редакцией профессора Г.Б. Поляка. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001 г.

19. Официальная информация Министерства финансов РФ, опубликованная на сайте www. Minfin.ru

20. Официальн правовой сайт КонсультантПлюс www.consultant.ru

[1] Финансовое право: Учебник / Под ред. Горбуновой О.Н. М.: Юристъ, 2006. С. 131.

[2] Ст. 6 Бюджетный кодекс РФ.

[3] Из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 26 мая 2004 года

содержание   ..  260  261  262   ..