содержание .. 389 390 391 ..
Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
|
Содержание Введение……………………………………………………………………...………5 1. Территориальные финансы в Российской Федерации……………….…………7 1.1.Сущность, содержание и назначение территориальных финансов……………………………………………………………….……………………7 1.1.1.Сущность и назначение территориальных финансов………...………7 1.1.2.Состав территориальных финансов……………………………….….10 1.2.Возникновение и развитие территориальных финансов в России……………………………………...……………………………………..……..14 1.2.1.Развитие территориальных финансов в России до 1917 г……….….14 1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР…………………...….19 1.2.3.Территориальные финансы в современной России…………...…….20 1.3.Расходы территориальных бюджетов………………………………….21 1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов….……………………………………………………….……………………….21 1.3.2.Классификация расходов бюджета…………………………………..26 1.3.3.Оценка эффективности расходов бюджета………….………………32 Выводы………………………………………………………………….……36 2. Анализ расходов бюджета Москвы по ЮАО…………………………….……37 2.1. Структура финансовой системы Москвы………...…………………...37 2.2. Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО……………………………………………….………………………………..39 2.2.1. Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры………………………………………………………...………………………….39 2.2.1.1. Структура финансирования жилищно-коммунального хозяйства…………………………………………………………………………….……….42 2.2.1.2. Структура финансирования образовательных учреждений……………………………………………..…………………………………….48 2.2.1.3. Структура финансирования расходов на содержание учреждений здравоохранения……………………………………………………………..……53 2.2.1.4. Структура финансирования расходов на осуществление социальной политики…………………………………….…………………………………58 2.2.2. Определение эффективности бюджетных расходов на основе коэффициента бюджетной обеспеченности…………………………….……………..62 2.2.3. Оценка эффективности расходов бюджета на основе мультипликатора бюджетных расходов…………………………...………….….……64 2.3. Оценка эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО и контроля за ними………………………………………………...………..65 2.3.1. Оценка эффективности планирования бюджетных расходов…….……………………………………………………………………….…….65 2.3.2. Оценка эффективности контроля за бюджетными расходами.…………………………………………………………………………….……..68 Выводы………………………………………………………………….……73 3. Направления повышения эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО………………………………………………………….……………………..74 Выводы……………………………………………………….………………83 4. Правовое обеспечение…………………………………………………………85 Выводы……………………………………………………………….………90 5. Программное обеспечение……………………………………………….……..91 Выводы……………………………………………………………….……..100 Заключение…….…………………………………………..………………………101 Список использованных источников………………………….…………………103 Приложения………………………………………………………………………..108
Введение В XX веке в развитых странах активно протекал процесс формирования демократических принципов в государственном устройстве и управлении [52]. В результате обязательным компонентом демократического государственного строя в этих странах стало местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения своих функций эти органы наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами [29]. Таким образом появляется понятие территориальных финансов, то есть экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения средств на какой-либо территории. Параллельно с западными странами система территориальных финансов формировалась и в СССР, однако принципы ее функционирования были несколько иными. Финансирование органов власти на местах осуществлялось в соответствии с плановыми показателями, без учета эффективности использования средств. После распада СССР система расходования финансовых ресурсов органов власти практически не изменилась, что не соответствовало новым условиям, и просуществовала в таком виде до конца 90-х гг. [52]. В конце 90-х гг. в бюджетной системе России произошел ряд изменений. Во-первых, благодаря внешним факторам, улучшилось финансовое состояние страны, в результате чего удалось добиться профицита федерального бюджета и увеличения финансовой помощи территориальным бюджетам. Во-вторых, изменилась процедура исполнения территориальных и местных бюджетов, а именно усилился контроль за выделением и использованием бюджетных средств [57]. В результате этих реформ несколько улучшилось финансирование бюджетных учреждений. Суммы, находящиеся в распоряжении региональных и местных органов власти, увеличились. Следовательно, должно было наблюдаться улучшение финансового положения регионов, однако оно произошло не везде. Это связано с тем, что до сих пор не разработана методика определения эффективности расходования бюджетных ресурсов, поэтому весьма затруднительно проанализировать, насколько эффективным было бы увеличение расходов по какому-либо направлению. Более того, при нехватке средств в этом случае трудно определить, на самом ли деле финансирование недостаточно или ресурсы, выделенные в достаточном объеме, расходуются неэффективно [24]. Таким образом, проблема эффективности расходов бюджета в настоящее время достаточно актуальна. Целью изучения данной темы является определение наиболее простых и эффективных методов оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также рассмотрение возможных путей повышения эффективности расходов бюджета. Задачами данной работы являются: - Обобщение теоретической базы по различным аспектам территориальных финансов. - Разработка и изучение различных методов оценки эффективности бюджетных расходов на основе фактических данных за несколько лет. - Определение оптимальных методов оценки эффективности расходов бюджета. Информационным обеспечением работы являются литературные источники (в первую очередь, труды Г. Б. Поляка, М. И. Яндиева, М.В. Романовского, О.В. Врублевской и др.), законодательные документы и отчетные данные, полученные в Финансово-казначейском управлении Южного административного округа Москвы. 1. Территориальные финансы в Российской Федерации 1.1.Сущность, содержание и назначение территориальных финансов 1.1.1.Сущность и назначение территориальных финансов Федеративное государственное устройство России предполагает наличие двух уровней власти: федерального и территориальных. Органы власти каждого уровня для осуществления своих функций обеспечиваются определенными финансовыми ресурсами [1]. Источниками этих ресурсов являются государственные финансы соответствующего уровня, в основном, федеральный бюджет и территориальные бюджеты соответственно, а также средства внебюджетных фондов и кредитные ресурсы. Таким образом, к территориальным финансам можно отнести средства бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований, территориальных внебюджетных фондов и т. п., которые обеспечивают финансирование социально-культурных мероприятий в регионах, коммунально-бытовое обслуживание населения и осуществление мероприятий по некоторым другим направлениям [29]. Из этого следует, что территориальные финансы – это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется часть стоимости валового внутреннего продукта на экономическое и социальное развитие территорий [43]. Сущность территориальных финансов проявляется в их функциях. Территориальные финансы – это одна из составных частей финансов государства. Следовательно, на них переносится часть функций государственных финансов [54]. Различные экономисты выделяют разное количество таких функций (как и в случае с государственными финансами). К основным функциям, которые выделяются во всех источниках, относятся: - Распределительная функция, т. е. с помощью территориальных финансов распределяется и перераспределяется стоимость валового внутреннего продукта с целью обеспечения территорий финансовыми ресурсами. - Контрольная функция, которая позволяет контролировать пропорции в распределении средств между центральными и местными органами власти, формирование территориальных фондов денежных средств, достаточность финансового обеспечения территорий, эффективность использования денежных средств и т. п. [51]. Иногда к этим функциям добавляют еще две: - Стимулирующую функцию , которая проявляется в том, что маневрируя различными финансовыми инструментами, государство, территориальные органы власти и органы местного самоуправления создают условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств и этим способствуют решению актуальных для общества проблем. - Фискальную функцию , которая связана с изъятием части доходов организаций и граждан в пользу государства в виде налогов и сборов через систему региональных и местных бюджетов [48]. Однако эти две функции необязательно рассматривать отдельно – их можно включить в состав распределительной функции. Действительно, стимулирующую функцию финансы выполняют лишь после распределения средств по некоторым направлениям, т. е. выполнение этой функции можно считать лишь последствием выполнения распределительной функции. Фискальная функция может рассматриваться как частный случай распределительной функции, т. к. органы власти разного уровня также являются субъектами хозяйствования [54]. Назначение территориальных финансов разнообразно. Посредством территориальных финансов государство осуществляет свою политику в регионах; исходя из особенностей этой политики, определяются направления расходования средств и источники их получения. Например, через территориальные финансы государство проводит социальную политику. Через территориальные бюджеты осуществляется финансирование большей части образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и т. п. С помощью территориальных финансов государство регулирует экономическое развитие территорий путем проведения соответствующей территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики, а именно: предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. Кроме того, используя территориальные финансы, государство может выравнивать уровни экономического и социального развития территорий. Для преодоления отсталости регионов разрабатываются специальные целевые программы, которые финансируются в основном за счет средств территориальных бюджетов. В целях пропорционального экономического и социального развития территорий финансы используются для экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Инструментами такого регулирования являются средства специально создаваемых фондов, применение налоговых льгот и санкций [22]. Таким образом, назначение территориальных финансов, основные направления использования средств тесно связаны с осуществлением рассмотренных выше функций финансов. Т. к. функции территориальных финансов можно считать частью функций органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, то возникает следующая связь между рассмотренными категориями: для осуществления территориальными органами власти возложенных на них функций необходимы определенные финансовые средства. В ходе мобилизации этих средств в бюджеты возникают отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований [14]. Основы и направления этих отношений определяются финансово-бюджетной политикой региона. Финансово-бюджетная политика – это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой. Цели и задачи в области государственных финансов определяются именно финансово-бюджетной политикой. Так, территориальная финансово-бюджетная политика обычно выражается в следующих действиях: - обеспечение детерминированных расходов территориального бюджета; - участие территориального бюджета в эффективных инвестиционных проектах; - финансовая поддержка организаций, продукция и услуги которых необходимы территории; - размещение территориальных заказов на поставку продукции и выполнение услуг; - оказание помощи малоимущим слоям населения. Все действия, осуществляемые территориальными органами власти в области финансов и бюджета, должны соответствовать этим положениям и не противоречить им [50]. 1.1.2.Состав территориальных финансов Территориальные финансы можно охарактеризовать как совокупность денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. Их основными источниками являются бюджетные ассигнования, средства субъектов хозяйствования, кредитные ресурсы и средства домашних хозяйств. Перечисленные средства можно считать составными элементами территориальных финансов. Основная составная часть территориальных финансов – территориальные бюджеты . В настоящее время полномочия и задачи территориальных органов власти расширяются, следовательно, растет и их финансовая база. Т. е. сумма средств, аккумулируемых в территориальных бюджетах, возрастает, что повышает их роль в бюджетной системе страны [23]. К средствам субъектов хозяйствования относятся: - средства предприятий и учреждений, находящихся в собственности территориальных органов власти, т. к. результаты их финансовой деятельности становятся собственностью этих органов; - финансовые ресурсы коммерческих организаций, используемые ими для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов, т. к. эти средства направляются на удовлетворение потребностей населения и в этом случае играют роль государственных финансов. Другие компоненты территориальных финансов составляют незначительную долю в общей сумме средств. К ним относятся: - территориальные внебюджетные фонды , которые, как правило, имеют целевое назначение и формируются за счет добровольных взносов организаций и населения или законодательно установленных сборов; - территориальные кредиты и займы , т. е. средства, полученные или предоставляемые субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам; - финансовые ресурсы, создаваемые населением в рамках домашнего хозяйства . Из всех перечисленных источников средств к централизованным финансам можно отнести только бюджетные средства. Остальные компоненты территориальных финансов являются децентрализованными. Общую структуру территориальных финансов целесообразно представить на схеме. Такая схема приведена на рис. 1.1 [43]. Данная работа посвящена исключительно бюджетным средствам, которые тесно связаны с деятельностью региональных органов власти и муниципальных образований. Поэтому необходимо дать определение финансов органов власти, рассмотреть их состав и структуру и обозначить их связь с территориальными финансами в целом.
Рис. 1.1. Состав территориальных финансовФинансы территориальных органов власти – это, по сути, те же территориальные финансы, но с несколько другой точки зрения. Рассмотрим составные части территориальных финансов в контексте их принадлежности органу власти. Бюджетные средства полностью находятся в распоряжении органа власти и, как правило, составляют основную часть его финансовых ресурсов. Органы власти также оказывают значительное влияние на территориальные внебюджетные фонды, поэтому средства этих фондов тоже можно считать принадлежащими территориальным органам власти. Территориальные кредиты и займы в данном случае называются долгом органа власти и включают в себя сумму текущей задолженности и проценты, подлежащие уплате органом власти. Кроме того, в состав финансовых ресурсов органа власти входят различные денежные резервы: страховые фонды, сбережения, дебиторская задолженность. Что касается финансов предприятий и организаций, то в распоряжении органов власти и местного самоуправления находятся только средства, полученные в результате деятельности государственных и муниципальных предприятий. На финансы других хозяйствующих субъектов и населения органы власти могут влиять лишь косвенно, поэтому в состав финансов органов власти включают не сами эти финансовые потоки, а только право влияния на них [55]. Таким образом, можно считать, что территориальные финансы в целом соответствуют финансам территориальных органов власти. Это вполне закономерно, т. к. большая часть финансовых потоков, поступающих в регион, находится под контролем территориальных органов власти и органов местного самоуправления. Поэтому в дальнейшем будем считать эти понятия тождественными [56]. Далее рассмотрим, как развивалась система территориальных финансов в России, в чем ее достоинства и недостатки и каким образом она пришла к своему современному состоянию. 1.2. Возникновение и развитие территориальных финансов в России 1.2.1. Развитие территориальных финансов в России до 1917 г. Еще до образования на территории России централизованного государства в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному бюджету при отсутствии единого государства. Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги, предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом. Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления – земств . Их финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов были пособия из государственного бюджета. С отменой крепостного права значительные массы населения переселились в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения. Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц и др. Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в. Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%. Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки приведены в табл. 1.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов, существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.) Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения их доходов. Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга и др. В контексте данной работы более важную роль играет анализ расходной части бюджетов. Перечень и направления расходов городского бюджета дореволюционной России представлен в табл. 1.2. На рис. 1.2 приведена структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по нескольким городам за ряд лет. Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение. Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются Таблица 1.1 Налоги в дореволюционной России
Таблица 1.2 Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в.
потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно. Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом. В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации [43]. 1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета, а для этого требовалось найти источники средств. В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее место заняли доходы социалистических предприятий и организаций. Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные бюджеты. В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство, содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному хозяйству и социально-культурным мероприятиям. Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах местных бюджетов. Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции 1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты. После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет. В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли самостоятельно определять направления расходования средств территориальных бюджетов. С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в управлении, следовательно возросло и значение территориальных бюджетов, они были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования СССР существенно расширились права местных органов власти и роль территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране [43]. 1.2.3.Территориальные финансы в современной России Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в соответствии с новыми условиями. Бюджетную систему современной России удобно изобразить в виде схемы, которая представлена на рис. 1.3 [17]. Для сравнения с предыдущими периодами на рис. 1.4 представлена структура расходной части бюджета современной Москвы [7]. На диаграмме представлены все статьи расходов, за исключением наименее значительных, доля которых в общей сумме близка к нулю. Доля непроизводительных расходов в этом бюджете невысока. Основная часть средств направляется на благоустройство города: строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, целевые бюджетные фонды развития территорий. Также довольно значительная доля расходов бюджета приходится на осуществление социальной политики, содержание учреждений образования, здравоохранения и культуры. Положительное явление – низкая доля статьи «Обслуживание государственного и муниципального долга». Данная структура расходов, на первый взгляд, достаточно эффективна, так как позволяет поддерживать городское хозяйство и уровень жизни населения на достаточно высоком уровне. Более подробный анализ эффективности расходов бюджета Москвы приведен в разделе 2. 1.3.Расходы территориальных бюджетов 1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ), расходы бюджета – это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Это определение касается всех уровней бюджетной системы, его можно конкретизировать относительно бюджета каждого уровня. Так, расходы региональных и местных бюджетов – это средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления соответственно. В России на территориальные органы власти возложены задачи по
Рис. 1.3. Бюджетная система Российской Федерации
обеспечению функционирования социально-бытовой инфраструктуры. Следовательно, средства территориальных бюджетов расходуются в основном по этому направлению, а именно на жилищно-коммунальное хозяйство, содержание учреждений социальной сферы, социальную защиту населения и т. п. Естественно, что часть средств территориальных бюджетов направляется на содержание органов управления, правоохранительную деятельность и т. п., однако доля этих статей в территориальных бюджетах меньше, чем в федеральном. Это связано с тем, что расходы, непосредственно обеспечивающие потребности населения, осуществляются в основном через территориальные бюджеты, что облегчает контроль за использованием этих средств [21]. БК РФ разграничивает расходы бюджетов разных уровней. Часть расходов, касающихся территориальных образований, осуществляется совместно за счет бюджетов всех уровней. Виды таких расходов перечислены ниже. - Государственная поддержка отраслей промышленности. - Обеспечение правоохранительной деятельности. - Обеспечение противопожарной безопасности. - Научно-исследовательские работы. - Социальная защита населения. - Охрана окружающей природной среды. - Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций. - Развитие рыночной инфраструктуры. - Обеспечение деятельности средств массовой информации. - Прочие расходы [2]. В этот список входят наиболее важные статьи расходов, которые необходимо профинансировать. Отнесение этих расходов на бюджеты всех уровней позволяет органам власти выполнить свои функции даже при нехватке средств в регионе. Однако некоторые виды расходов в регионах возлагаются исключительно на региональные бюджеты. К ним относятся: - Обеспечение функционирования органов власти субъекта федерации. - Обслуживание и погашение государственного долга субъекта федерации. - Реализация региональных целевых программ. - Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов власти субъектов РФ. - Обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов федерации. - Финансовая помощь местным бюджетам. - Прочие расходы [2]. Финансирование этих статей исключительно из регионального бюджета оставляет за соответствующими органами власти право относительно самостоятельно осуществлять свою бюджетно-финансовую политику. По этой же причине часть расходов финансируется исключительно из местных бюджетов. Это следующие виды расходов: - Содержание органов местного самоуправления. - Формирование муниципальной собственности. - Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления. - Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка. - Содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства. - Строительство и содержание дорог местного значения. - Благоустройство и озеленение территорий. - Транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений. - Охрана окружающей природной среды. - Целевое дотирование населения. - Прочие расходы [2]. Для обеспечения единства бюджетной системы страны разработана единая классификация расходов бюджетов всех уровней. Рассмотрим ее применительно к территориальным бюджетам. 1.3.2.Классификация расходов бюджета
Первая из основ для классификации расходов бюджета, упомянутая в БК РФ – их экономическое содержание . По этому признаку бюджетные расходы делятся на текущие и капитальные. В главе 10 БК РФ даны следующие определения этих категорий. Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ [2]. Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета РФ [2]. К текущим расходам бюджета относятся: - закупки товаров и услуг, необходимых для содержания экономической и социальной инфраструктуры ( оплата труда государственных служащих, оплата транспортных и коммунальных услуг и т.п.); - трансферты населению (пенсии, пособия, стипендии и т.п.) - текущие субсидии предприятиям и нижестоящим органам власти; - выплата процентов по государственному долгу и другие [2]. Текущие расходы составляют текущий бюджет, на долю которого приходится подавляющая часть всех бюджетных затрат. К капитальным расходам относятся: - затраты на новое строительство и развитие действующих объектов государственной и муниципальной собственности; - инвестиционные субсидии; - долгосрочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффективные инвестиционные проекты и другие [2]. В бюджетах органов власти и местного самоуправления капитальные расходы выделяются отдельным блоком и образуют бюджет развития. В рамках данной классификации расходов бюджета может быть произведена дополнительная группировка по получателям бюджетных средств (отдельные категории физических и юридических лиц, нижестоящие органы власти и местного самоуправления и т.п.) и по формам предоставления бюджетных средств. Эти формы таковы: - ассигнования на содержание бюджетных учреждений; - средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; - трансферты населению; - ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; - ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; - бюджетные кредиты юридическим лицам; - субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; - инвестиции в уставные капиталы юридических лиц; - бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам; - кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; - средства на обслуживание долговых обязательств [2]. Классификации расходов бюджета по экономическому содержанию выделено приоритетное место в бюджетном законодательстве РФ. Это может объясняться тем, что при такой классификации довольно легко проследить, к какому конкретно бюджетополучателю поступила определенная сумма бюджетных средств и как она была использована. При этом возможно повышение эффективности бюджетных расходов, т.е. преимущественное выделение средств бюджета тем хозяйствующим субъектам, которые используют их наиболее эффективно. Одним из важнейших оснований для классификации бюджетных расходов является функциональный признак . Такая классификация бюджетных затрат является наиболее распространенной. Как правило, при публикации бюджетов в средствах массовой информации расходы группируются именно по функциональному признаку. Функциональная классификация бюджетных расходов отражает направление средств бюджета на выполнение конкретных функций органов власти. К этим функциям относятся: - государственное управление и местное самоуправление; - судебная власть; - международная деятельность; - национальная оборона; - правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства; - фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; - промышленность, энергетика и строительство; - сельское хозяйство и рыболовство; - охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия; - транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика; - развитие рыночной инфраструктуры; - жилищно-коммунальное хозяйство; - предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; - образование; - культура, искусство и кинематография; - средства массовой информации; - здравоохранение и физическая культура; - социальная политика; - обслуживание государственного долга; - пополнение государственных запасов и резервов; - финансовая помощь бюджетам других уровней; - утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров; - мобилизационная подготовка экономики; - формирование целевых бюджетных средств; - прочие расходы [4]. По сути, такая структура направлений расходования бюджетных ресурсов представляет собой структуру экономики с точки зрения финансирования отдельных отраслей за счет средств государства. Пользуясь функциональной классификацией бюджетных расходов, можно оценить состояние экономики в целом, состояние и перспективы развития отдельных ее отраслей, степень государственного регулирования экономики и прочие показатели. Эта классификация наиболее полно отражает структуру финансирования экономики за счет бюджетных средств [42]. Рассмотрим подробнее некоторые направления расходования средств территориальных бюджетов. К расходам на государственное управление и местное самоуправление относятся затраты на содержание соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. В основном это затраты на содержание аппарата управления, объем которых определяется штатным расписанием и сметой расходов учреждения. В штатном расписании указывается количество персонала, фонд оплаты труда и другие подобные показатели. Смета расходов представляет собой документ, в котором предусматривается общая сумма затрат и ассигнования на отдельные цели. При составлении этих документов все затраты строго нормируются с целью минимизации расходов на управление. Расходы на судебную власть осуществляются из территориальных бюджетов в крайне незначительных размерах. Финансирование затрат в области международной деятельности из территориальных бюджетов осуществляется редко и охватывает международное сотрудничество, выполнение международных договоров, налаживание связей с иностранными партнерами и различными международными организациями. Расходы на национальную оборону осуществляются исключительно из федерального бюджета. Передача части этих расходов территориальным бюджетам происходит редко, в случае передачи региональным органам власти определенных полномочий в этой области. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства осуществляются соответствующими органами государственной власти и иногда муниципальными образованиями (органы внутренних дел, таможенные органы и др.) Финансирование фундаментальных научных исследований в РФ осуществляется преимущественно из федерального бюджета. Направление средств бюджета на промышленность, энергетику и строительство обусловлено низкой рентабельностью этих отраслей экономики, в результате чего возникает необходимость в государственной поддержке. Большая часть расходов бюджета по этим направлениям - капитальные. Расходы бюджетов на сельское хозяйство и рыболовство обычно незначительны и предусмотрены не всегда. В структуре расходов на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику наибольшую долю составляют расходы на транспорт. Это связано с необходимостью модернизации существующей транспортной системы. Кроме того, большая часть расходов по этой статье осуществляется именно из территориальных бюджетов. Это также касается расходов на жилищно-коммунальное хозяйство , которые почти полностью осуществляются из местных бюджетов. К расходам на образование относятся ассигнования образовательным учреждениям, по большей части государственным. Расходы на культуру, искусство, кинематографию и средства массовой информации включают в себя бюджетное финансирование государственных и, в необходимых случаях, негосударственных организаций культуры и искусства, а также затраты на проведение культурных мероприятий. В расходы на здравоохранение и физическую культуру входят затраты на содержание государственных и муниципальных медицинских учреждений, оплату труда медицинских работников, приобретение оборудования и расходных материалов и т.п. Социальные расходы бюджета включают финансирование затрат на оказание социальной помощи населению, содержание учреждений социального обеспечения, реализацию различных социальных программ. Обслуживание государственного (муниципального) долга предполагает погашение и выплату процентов по внутреннему и внешнему долгу. К расходам целевых бюджетных фондов относятся расходы территориальных дорожных фондов, территориальных экологических фондов и др. В составе прочих расходов отражаются затраты на создание резервных фондов, проведение выборов и референдумов, поддержку малого предпринимательства и т.д. [18]. Функциональная классификация позволяет полностью отслеживать финансирование государственного сектора экономики, а также осуществить влияние органов власти на негосударственный сектор. Это является несомненным преимуществом данной классификации. 1.3.3.Оценка эффективности расходов бюджета
В предыдущем подразделе были рассмотрены различные направления расходования бюджетных средств. Этих направлений достаточно много, и при разработке бюджета необходимо определить, каким направлениям отдать предпочтение при финансировании. Для этого анализируют экономическую ситуацию в регионе и эффективность бюджетных расходов в прошлые периоды. Очевидно, что следует разрабатывать такую структуру бюджета, при которой расходы наиболее эффективны [20]. Расходы бюджета можно считать эффективными, если они обеспечивают достаточно высокий уровень жизни населения, уровень развития производства в регионе и, кроме того, позволяют достичь запланированных темпов роста валового регионального продукта (ВРП). Эффективность бюджетных расходов можно оценить различными методами и на основе различных показателей. Рассмотрим некоторые из них. 1.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры. Все расходы бюджета любого уровня в зависимости от их направленности можно разделить на пять групп: I. Расходы на финансирование системы управления; II. Расходы на финансирование систем жизнеобеспечения; III. Расходы на улучшение условий жизни; IV. Расходы на улучшение условий ведения бизнеса; V. Расходы на погашение и обслуживание государственного и муниципального долга [26]. Распределение статей функциональной классификации расходов бюджета в соответствии с указанными группами приведено в табл. 1. 3. Очевидно, что на уровень жизни населения и рост производства в регионе напрямую влияют только расходы II, III и IV групп. Поэтому при оценке эффективности расходов бюджета целесообразно рассмотреть долю каждой из этих групп в общей сумме расходов. Таким образом можно определить, какая доля средств приходится на поддержание уровня жизни в регионе, его повышение, обеспечение роста производства. Чем больше доля этих статей в бюджете, тем эффективнее используются ресурсы [15]. Кроме того, можно рассмотреть долю расходов по каждой статье и оценить их структуру. Таким образом можно проследить, на что конкретно были направлены бюджетные средства и по каким направлениям ассигнования можно сократить. Однако при этом не учитывается, что средства по некоторым на правлениям могут расходоваться неэффективно – вкладываться в нерентабельные предприятия, в реализацию неэффективных социальных программ. Т. е. значительные суммы расходов могут не говорить об их эффективности. Поэтому при анализе эффективности бюджетных расходов необходимо использовать и другие показатели. 2.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе коэффициента бюджетной обеспеченности Коэффициент бюджетной обеспеченности – это сумма расходов бюджета Таблица 1. 3. Распределение статей расходов по группам в зависимости от их направленности
за определенный период в расчете на душу населения. Он рассчитывается по формуле 1.1: Кбо = Р / Ч, (1.1) где Кбо – коэффициент бюджетной обеспеченности; Р – расходы бюджета за период; Ч – численность населения региона в данном периоде [43]. Преимуществом этого показателя является простота расчетов. Недостаток состоит в том, что даже при высоком коэффициенте бюджетной обеспеченности средства могут расходоваться неэффективно (например, если значительные суммы средств расходуются на финансирование действующих в регионе органов власти). Кроме того, этот показатель характеризует эффективность расходов в основном с социальной точки зрения. Поэтому для повышения эффективности расчетов в составе расходов можно учитывать только расходы по социальным направлениям – на социальную политику, здравоохранение, образование и т. п. 3.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе роста ВРП Этот метод предполагает, что рост бюджетных расходов положительно влияет на экономику региона и вызывает рост ВРП. Он основан на расчете мультипликатора, который показывает, соотношение прироста ВРП к приросту бюджетных расходов и рассчитывается по формуле 1.2: Мр = DВРП / DР, (1.2) где Мр – мультипликатор бюджетных расходов; DВРП – изменение ВРП в рассматриваемом периоде; DР – изменение бюджетных расходов в соответствующем периоде. Чем больше этот показатель, тем эффективнее расходы, т. к. в этом случае небольшой прирост расходов обеспечивает значительно больший прирост ВРП [53]. Каждый из рассмотренных показателей характеризует эффективность бюджетных расходов с какой-либо одной точки зрения, поэтому их целесообразно рассматривать в комплексе. Все расчеты с их использованием на основе данных по Южному административному округу (ЮАО) г. Москвы приведены в разделе 2. Выводы Теоретическая база по вопросам территориальных финансов достаточно обширна. В трудах известных экономистов подробно рассмотрены расходы территориальных бюджетов: их сущность, содержание, направления. Однако вопросы эффективности использования бюджетных средств, которым посвящена данная работа, подробно не рассматриваются. Таким образом, существует необходимость изучения расходов территориальных бюджетов с точки зрения эффективности их осуществления. 2. Анализ расходов бюджета Москвы по ЮАО
2.1. Структура финансовой системы Москвы
Как и другим субъектам Российской Федерации, Москве необходимы денежные средства для обеспечения деятельности органов власти, жилищно-бытовой и социально-культурной инфраструктуры и т. п. Источником этих средств является бюджет города. В процессе исполнения бюджета принимает участие ряд учреждений, которые образуют финансовую систему Москвы. Задачами органов финансовой системы являются разработка и реализация единой бюджетно-финансовой политики Правительства Москвы, исполнение бюджета Москвы, контроль за расходованием бюджетных средств, краткосрочное бюджетное прогнозирование и др. Главным принципом функционирования финансовой системы является казначейский метод исполнения бюджета Москвы [34]. Финансовая система Москвы состоит из органов власти разных уровней: подразделений центральных органов исполнительной власти и территориальных органов представительной и исполнительной власти. Основное звено финансовой системы Москвы – это Департамент финансов и его десять филиалов – финансово-казначейские управления (ФКУ) административных округов [12]. Департамент финансов подчиняется непосредственно Правительству Москвы. В его структуру, кроме ФКУ, входят Московское городское казначейство и другие управления и отделы [9]. При формировании доходов бюджета Москвы важную роль играют территориальные подразделения Министерства по налогам и сборам. В процессе бюджетного планирования принимают участие подразделения Министерства экономического развития РФ. Московская городская Дума рассматривает и принимает бюджет города на следующий год и другие нормативно-правовые акты в бюджетной сфере. Контрольно-счетная палата Москвы – это главный орган контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Правительство Москвы и подведомственные учреждения непосредственно осуществляют исполнение бюджета и разрабатывают основные направления бюджетной и финансовой политики, являясь, таким образом, главным элементом финансовой системы города [8, 44]. Все звенья финансовой системы Москвы связаны друг с другом и образуют определенную структуру. В данной работе рассматривается бюджет Москвы по ЮАО. Он представляет собой не самостоятельный бюджет, а часть регионального бюджета. Основную роль в его исполнении играет ФКУ ЮАО. В процессе исполнения бюджета ФКУ выполняет ряд законодательно определенных функций. К ним относятся: - краткосрочное планирование средств бюджета Москвы на территории ЮАО; - учет доходов бюджета Москвы по ЮАО; - финансирование расходов; - контроль за целевым использованием бюджетных средств и др. Определение эффективности расходов бюджета не входит в число основных задач ФКУ, однако получаемых им данных вполне достаточно для ее оценки [11]. Экономическая ситуация в ЮАО характеризуется следующими показателями. В 2003 г. на территории округа функционировало 122 промышленных предприятия, 75 из которых были прибыльными. Объем производства вырос на 4,3% по сравнению с уровнем 2002 г., средняя заработная плата в промышленности – на 28,4%. Бюджет на 2003 г. был выполнен на 100% [25]. Таким образом, наблюдается положительная динамика социально-экономического развития ЮАО. Подобные процессы происходят и в других административных округах Москвы, что свидетельствует об экономическом росте в регионе. Следовательно, выводы, сделанные в данной работе по отношению к ЮАО, справедливо применить к любому административному округу Москвы. 2.2. Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
2.2.1. Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры
Одним из показателей эффективного расходования бюджетных ресурсов является структура расходной части бюджета. В идеале большая часть средств должна быть направлена на социальные цели и поддержку производства, а доля расходов на управление, обслуживание государственного и муниципального долга и т. п. должна стремиться к минимуму. Проанализируем структуру расходов, осуществляемых из бюджета Москвы на территории ЮАО, и исполнение бюджета по расходам в 2003 г. Данные об исполнении расходной части бюджета Москвы по ЮАО приведены в табл. 2.1 [49]. Структура расходов (на основе данных о фактическом финансировании) проиллюстрирована рис. 2.1. Основная доля расходов бюджета Москвы по ЮАО приходится на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (в данном случае – 40%). Также значительную долю (38%) составляют расходы на образование. Это связано с тем, что большинство учреждений в этих сферах финансируются исключительно из территориальных бюджетов. Далее в порядке убывания следуют расходы на здравоохранение (8%) и социальную политику (7%). В целом по этим направлениям было израсходовано более 90% средств. По данным табл. 2.1, бюджет за 2003 г. исполнен на 100,3%, т. е. расходы в целом профинансированы в достаточном объеме. Следует отметить, что расходы по социально важным статьям: «Образование», «Культура», «Здравоохранение», «Социальная политика» профинансированы в размере 100%. В качестве положительного явления можно отметить экономию расходов по статье «Управление» в размере 0,9 %. Она возникает в основном за счет экономного расходования средств, выделенных на выплату заработной платы (например, применения регрессивной шкалы единого социального налога).
Также наблюдается значительный процент экономии по статье «Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований». Она связана с возвратом субвенций на зарплату, т. к. было достаточно собственных средств. На основе данных об исполнении бюджета за 2003 г. можно, в некоторой степени, судить об эффективности использования бюджетных средств. В целом по бюджету и по наиболее значительным расходным статьям не наблюдается как существенного перерасхода средств, так и недофинансирования. С этой точки зрения, расходы бюджета в 2003 г. осуществлялись эффективно, т. к. план финансирования мероприятий за счет ресурсов ЮАО был выполнен с высокой степенью точности. Однако в этом случае необходимым условием является составление прогноза в соответствии с эффективностью финансирования из бюджета различных отраслей хозяйства. Более подробный анализ эффективности бюджетных расходов на основе их структуры можно провести по каждой отдельной статье. Следует иметь в виду, что бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность, поэтому целесообразно рассмотреть статьи «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика». Расходы по ним наиболее значительны, поэтому даже незначительный процент экономии средств отразится на общем итоге расходной части бюджета. Экономия средств по другим статьям, доля которых в общей сумме незначительна, не скажется существенно на общей сумме расходов. Проведя такой анализ, можно определить, долю каких статей расходов можно снизить и насколько, а какие, наоборот, необходимо увеличить. Таким образом, получим оптимальную структуру расходов бюджета Москвы по ЮАО. 2.2.1.1. Структура финансирования жилищно-коммунального хозяйства
Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) – это основная часть расходов бюджета Москвы по ЮАО. Поэтому экономия средств по этой статье позволит существенно снизить общие расходы бюджета или перераспределить их в пользу тех статей, которые особенно нуждаются в финансировании. Структура расходов на ЖКХ в 2003 г. представлена в табл. 2.2 и на рис. 2.2 [30]. Наибольшая доля расходов – 54% - приходится на статью «Расходы по эксплуатации жилищного фонда». В нее входят затраты на содержание и обслуживание жилых помещений, а также расходы на их благоустройство, предусмотренные целевой программой «Мой двор, мой подъезд». 22% расходов составляют затраты на капитальный ремонт жилищного фонда, 16% - на содержание объектов внешнего благоустройства (текущий ремонт дорог, уборка города и т. п.). Доли остальных статей в общей сумме расходов незначительны, и их изменение существенно не повлияет на сумму расходов по статье. Следует отметить, что все расходы на ЖКХ, особенно на капитальный ремонт, жестко контролируются, поэтому случаи нецелевого использования бюджетных средств в этой области сведены к минимуму. Таким образом, уменьшить расходы можно только путем снижения затрат по отдельным статьям. Прежде всего, следует рассмотреть статью «Расходы по эксплуатации жилищного фонда». Эти расходы состоят из двух частей: 21% расходов приходится на реализацию программы «Мой двор, мой подъезд» и 79% - на эксплуатацию жилищного фонда. Программа «Мой двор, мой подъезд» предусматривает финансирование мероприятий по внешнему благоустройству жилых помещений и прилегающих к ним территорий и действует в каждом административном округе Москвы. Расходы на реализацию программы можно несколько уменьшить, если оптимизировать закупки материалов и определить оптимальное сочетание стоимости и качества работ. Однако сэкономленные таким образом суммы будут незначительными, и оптимальным направлением их использования станет финансирование других мероприятий программы «Мой двор, мой подъезд». Расходы по эксплуатации жилищного фонда намного более существенны. Как известно, плата граждан за жилье не покрывает всех расходов на его
содержание, а недостающие средства выплачиваются из бюджета города. Именно из этих затрат складывается большая часть рассматриваемых расходов. В последние годы рассматриваются различные пути их снижения. Основным из них является проведение жилищно-коммунальной реформы, по окончании которой плата за жилье и коммунальные услуги с граждан будет взиматься в размере 100%. Это позволит исключить из бюджета Москвы подавляющую часть расходов по эксплуатации жилищного фонда. В результате высвободится значительная сумма денежных средств, которые могут быть направлены на финансирование учреждений образования, здравоохранения, проведение социальной политики и т. п. Однако реформу ЖКХ в настоящее время можно провести лишь частично. Следовательно, и расходы по эксплуатации жилищного фонда могут быть снижены лишь незначительно, т. к. они во многом зависят от упомянутой реформы. Следующая по размеру, хотя и значительно отстающая от рассмотренной выше, статья – «Капитальный ремонт жилищного фонда». Как видно из табл. 2.2, расходы по этой статье классифицируются по различным направлениям проведения ремонта. Очевидно, что сумма расходов по этой статье зависит от состояния жилищного фонда в округе: чем больше старых домов, нуждающихся в ремонте, тем больше расходы. Расходы по статье «Капитальный ремонт жилищного фонда» снизятся, когда будет отремонтирована основная часть старых домов. Ускорить решение этой проблемы можно, направляя освобождающиеся средства на их капитальный ремонт. В результате, снизить расходы по рассмотренной статье и перераспределить средства можно будет в течение более короткого периода времени. Довольно значительная доля бюджетных средств выделяется на финансирование статьи «Содержание объектов внешнего благоустройства». Ее структура такова: 83% составляют расходы на уборку города, 16% - на текущий ремонт дорог и 1% - прочие расходы. Значительное сокращение расходов по какому-либо из этих направлений будет невыгодным, т. к. при уменьшении финансирования эти функции городского хозяйства будут выполняться в неполном объеме. Повышение затрат на автоматизацию также невыгодно, т. к. отдача от вложенных средств будет незначительной. Таким образом, расходы на финансирование содержания объектов внешнего благоустройства правильнее всего оставить без изменений. Итак, основными направлениями оптимизации структуры расходов на ЖКХ являются снижение расходов на эксплуатацию жилищного фонда и направление свободных средств на капитальный ремонт. 2.2.1.2. Структура финансирования образовательных учреждений
На финансирование расходов в области образования ежегодно направляется около 40% всех средств бюджета Москвы. Поэтому снижение расходов по этой статье может повлиять на общую сумму расходов бюджета. Структура расходов бюджета Москвы по ЮАО на финансирование образования представлена в табл. 2.3 и на рис. 2.3 [31]. Наибольшую долю в этих расходах занимают расходы на содержание школ – 45%. Значительная часть средств приходится также на финансирование деятельности детских дошкольных учреждений – 28%. На третьем месте – статья «Оказание социальной помощи населению» (12%). На долю каждой из остальных статей расходов на образование приходятся относительно небольшие суммы, снижение которых не может значительно повлиять на общую сумму расходов. Такая ситуация объясняется структурой системы образования в России: школы являются массовыми учебными заведениями, и для содержания необходимого их количества нужны значительные денежные средства. Большинство школ в России являются государственными, поэтому эти средства чаще всего предоставляются за счет бюджета. Это касается и детских дошкольных учреждений – средств родителей для их содержания недостаточно, поэтому они в значительной степени финансируются за счет бюджета. Средства, выделяемые
на содержание прочих учреждений в области образования незначительны по двум причинам: во-первых, некоторых учреждений (например, детских домов) немного, поэтому при достаточном финансировании каждого из них общая сумма средств незначительна; во-вторых, многие учреждения профессионального образования действуют на платной основе и обеспечивают свою деятельность за счет собственных средств. Поэтому самое большое значение с точки зрения расходования бюджетных средств имеют расходы на финансирование работы школ и детских дошкольных учреждений. Рассмотрим структуру каждой из этих двух статей, чтобы определить, по каким направлениям и насколько эффективно расходуются бюджетные средства. Основную часть расходов на содержание школ – более 60% - составляют расходы на выплату заработной платы и уплату налога с нее. 15% выделяемых средств приходится на оплату коммунальных услуг. Расходы на покупку продуктов питания крайне незначительны и составляют менее 1% в сумме расходов на образование. Оставшиеся 22% составляют прочие расходы, к которым относятся расходы на приобретение материалов, канцелярских товаров, текущий и капитальный ремонт зданий и т. д. Такое распределение средств позволяет обеспечивать работу школы, однако его трудно считать эффективным. Прежде всего, значительная доля средств выделяется на оплату коммунальных услуг, в то время как на приобретение необходимых материалов, учебников и т. п. средств часто не хватает. Поэтому целесообразно было бы перераспределить средства между этими статьями: снизить расходы на оплату коммунальных услуг и освободившиеся средства направить на покупку материалов. Уменьшить расходы на оплату коммунальных услуг можно путем предоставления школам различных льгот в этой сфере. Для этого необходимо пересмотреть структуру расходов на ЖКХ, выделить свободные средства и направить их на предоставление льгот школам. Снижение расходов на содержание школ не представляется возможным. Наоборот, школы нуждаются в дополнительном финансировании, на которое можно направлять остатки по другим статьям. Структура расходов на содержание детских дошкольных учреждений несколько отличается от рассмотренной выше. Во-первых, значительно меньше доля средств, направляемых на оплату труда, что связано с меньшим количеством персонала. Во-вторых, существенная часть расходов приходится на оплату продуктов питания – это объясняется режимом работы дошкольных учреждений. Но доля расходов на оплату коммунальных услуг и в этом случае достаточно высока. Поэтому в данном случае также выгодно перераспределить средства в пользу других статей (например, увеличить расходы на оплату труда). Таким образом, основным направлением оптимизации расходов по статье «Образование» является снижение расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и направление освободившихся средств на повышение заработной платы персоналу, приобретение материалов, продуктов питания и т. п. 2.2.1.3. Структура финансирования расходов на содержание учреждений здравоохранения
В общей сумме расходов бюджета Москвы по ЮАО расходы на здравоохранение составляют относительно невысокую долю (около 8%). Однако сэкономленные по этой статье средства могли бы составить существенную сумму в абсолютном выражении, и позволили бы профинансировать мероприятия в других областях. Структура расходов бюджета на финансирование учреждений здравоохранения в 2003 г. представлена в табл. 2.4 и на рис. 2.4 [32]. Подавляющая доля средств (74%) направляется на финансирование амбулаторных лечебных учреждений (поликлиник и т. п.) Суммы финансирования остальных групп расходов значительно меньше – так, на содержание больниц выделяется всего 12% расходов.
Эта структура объясняется тем, что большинство лечебных учреждений Москвы – амбулаторные. Поэтому средства, выделяемые на их финансирование, составляют наибольшую долю. Рассмотрим более подробно структуру финансирования по этому направлению. В структуре расходов на содержание амбулаторных лечебных учреждений наибольшую долю – 30% - составляют расходы на приобретение медикаментов, перевязочных материалов и т. п. Далее следуют прочие расходы – проведение текущего и капитального ремонта, оплата различных услуг, покупка хозяйственных материалов и т. п. Средства, выделяемые на финансирование каждой из составляющих этой статьи, незначительны, однако в сумме расходы довольно существенны. Далее в порядке убывания следуют статьи «Продукты питания», «Оплата коммунальных услуг» и «Оплата труда персонала с начислениями». Основываясь только на этих данных, трудно сказать, насколько эффективна структура расходов на содержание амбулаторных лечеб-ных учреждений. Ее анализ можно провести путем сравнения со структурой расходования средств по другим учреждениям здравоохранения. В качестве объекта для сравнения рассмотрим структуру расходов бюджета на содержание больниц. Первое, что следует отметить – значительная доля расходов на медикаменты и приобретение продуктов питания в амбулаторных учреждениях по сравнению с больницами. Возможно, что расходы по этим статьям несколько завышены. Очень незначительны средства на оплату труда персонала. Целесообразно увеличить расходы по этому направлению за счет экономии средств по рассмотренным выше статьям. Кроме того, возможно снижение затрат на оплату коммунальных услуг путем предоставления льгот (по аналогии с учебными заведениями). Однако это требует внесения существенных поправок в законодательство. Таким образом, сокращение финансирования по статье «Здравоохранение» вряд ли возможно. Однако можно перераспределить средства, оценив эффективность их использования в каждом конкретном учреждении. 2.2.1.4. Структура финансирования расходов на осуществление социальной политики
содержание .. 389 390 391 ..
|
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
