Специфика региональных комплексных программ развития

Главная Учебники - Менеджмент Лекции по менеджменту - часть 8

поиск по сайту

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………….……..2

Глава 1. Методы проведения региональной политики и формирование рыночных структур в регионах………………………...……………………………..…3

Глава 2. Специфика региональных комплексных программ развития, их

структура и типовой классификатор……...……………………………………..8

Глава 3. Состав и структура комплексной программы…………………..……13

Заключение…………………………………………………….…………………20

Список использованной литературы…………………………………..……….22

Введение

Различают прямые и косвенные методы проведения региональной политики. В первом случае государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в районах предпочтения и прочее). Во втором- государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический «климат» в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и для управления миграционными потоками.

Методы прямого участия государства в регулировании регионального развития тесно связано с административными. В числе этих методов осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Государственное регулирование регионального развития с помощью экономического механизма осуществляется на различных уровнях управления: федеральном, региональном, межрегиональном и местном.

Федеральные органы должны регулировать процессы организации производства в экстремальных районах и в районах нового освоения; реализации крупных экологических и социальных программ.

Региональные органы управления основное внимание должны уделять использованию местных ресурсов, экологическим и социальным проблемам.

Глава 1. Методы проведения региональной политики и формирование рыночных структур в регионах.

Развитие рыночной экономки предполагает более широкое применение методов экономического регулирования, включающих создание специальных фондов регионального развития (федеральных, областных и др.), которые должны аккумулировать финансовые ресурсы для решения различных региональных проблем: проведения политики субвенции для предприятий, находящихся в сложных социально-экономических и экологических условиях; привлечения частных инвесторов для решения задач региональной политики; компенсации дополнительных затрат, которые несут хозяйствующие субъекты при размещении своих предприятий в районах со сложными условиями; предоставления налоговой скидки «на истощение недр», т. е. в связи с истощением запасов природных ресурсов, что особенно актуально для районов с экстремальными условиями; установления льготных ставок арендной платы при изъятии площадей под строительство предприятий, имеющих важное значение для совершенствования отраслевой и территориальной структуры экономики; введения регионально дифференцированной амортизации, позволяющей предприятиям, расположенным в районах со сложными условиями, финансировать ускоренную амортизацию собственного производства; применения повышенных цен на экологически чистую продукцию; введения санкций для предприятий, загрязняющих окружающую среду особенно в v наиболее неблагополучных регионах.

Государственное регулирование регионального развития с помощью

экономического механизма осуществляется на различных уровнях управления: федеральном, региональном, межрегиональном и местном.

Федеральные органы прежде всего должны регулировать процессы организации производства в экстремальных районах и в районах нового освоения; реализации крупных экологических и социальных программ; организации межрегиональных и межгосударственных экономических связей.

Региональные органы управления основное внимание должны уделять

использованию местных ресурсов, рационализации структуры хозяйств,

экологическим и социальным проблемам.

Специфика регионов предопределяет целесообразность использования в

каждом конкретном случае своего набора экономических рычагов и стимулов.

Успешное проведение экономических реформ требует всестороннего учета региональной специфики в осуществлении основных направлений общегосударственной политики.

В области финансовой и налоговой политики в связи с расширением

экономической самостоятельности субъектов Федерации следует повысить

долю бюджетов республик, краев, областей в общих бюджетных ресурсах.

Одновременно с этим необходимо обеспечить на всей территории России

функционирование единой налоговой системы с федеральными, местными и

муниципальными налогами, механизмом горизонтального и вертикального

перераспределения доходов между регионами. Наличие многоканальной

системы определяется необходимостью иметь самостоятельные, устойчивые

источники доходов федерального бюджета для решения тех задач, которые в

соответствии с Федеративным договором отнесены к ведению федеральных

органов власти.

Вместе с тем, исходя из уровня экономического и социального развития,

безработицы, экологической обстановки в регионах, возможна региональная

дифференциация ставок регулирующих налогов, оставляемых на местах.

Централизованные средства (субвенции) из федерального бюджета

предусматривается выделять регионам лишь на достижение таких целей,

которые невозможно решать за счет других источников финансирования

(преодоление последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций,

решение критических социальных проблем), а также на реализацию

государственных региональных программ.

Основная цель регионального аспекта социальной политики заключается в недопущении возникновения в регионах острых социальных конфликтов,

снятии напряженности в районах повышенной социальной опасности. К таким, требующим постоянного внимания, районам относятся районы нового

хозяйственного освоения с суровыми природными условиями, старопромышленные районы со структурной безработицей и общей экономической депрессивностью, аграрным перенаселением (Северный Кавказ), территории с недостаточной финансово-экономической базой для устойчивого социального развития (Забайкалье, Тыва, Калмыкия, Дагестан). Особое внимание намечается уделить также социальному развитию районов проживания малочисленных народов.

Основным источником финансирования региональных социальных программ становятся бюджеты республик, краев, областей, местные бюджеты. В целях поддержки малообеспеченных групп населения уже сформированы республиканский федеральный и территориальные фонды социальной поддержки населения. Основными средствами реализации социальной политики будут предоставление бюджетных и внебюджетных субсидий, установление более высоких уровней заработной платы работникам бюджетных отраслей, доплат к пенсиям, пособиям и т. п.

В области инвестиционной политики в условиях сокращения государственных централизованных капитальных вложений главный упор должен быть сделан на создание условий для привлечения частных и иностранных инвестиций, средств акционерных компаний. Необходимо стимулировать проекты, позволяющие рационализировать территориальную структуру производства, способствующие повышению уровня комплексности хозяйства региона и решению важнейших народнохозяйственных задач.

В целях повышения инвестиционной активности в регионах предусматривается выплата инвестиционных премий за сооружение объектов, практиковать гарантии на ссуду, оказывать помощь в приобретении земель под строительные площадки, способствовать предоставлению льготных кредитов на инвестирование, созданию территориальных и межпроизводственных консорциумов, акционерных обществ для завершения ранее начатого строительства объектов, в которых заинтересованы территории.

Методом стимулирования экономики в условиях экономического кризиса, воздействующим на оживление темпов роста производства, а также

осуществления структурной перестройки, будет использование инвестиционного налогового кредита для поощрения капиталовложений в слабые районы и прогрессивные отрасли, требующие новых инвестиций.

Важное место отводится налоговым и амортизационным льготам в целях стимулирования структурной перестройки экономики регионов. Важное значение региональный аспект имеет для реформирования внешнеэкономической деятельности. В настоящее время в этой сфере создалось такое положение, когда под давлением руководства отдельных республик, областей правительство предоставляет соответствующим местным администрациям ряд льгот и особых прав по квотированию экспорта товаров, уплате экспортных пошлин, обязательной продаже экспортерами части валютной выручки органам исполнительной власти. В результате этой малоупорядоченной деятельности существенно увеличивается несбалансированность бюджета, осложняется общероссийское регулирование внешнеэкономической деятельности. Поэтому необходимо пересмотреть условия деятельности регионов на внешнем рынке, создавая примерно равные возможности для всех регионов. Это не означает ущемления прав субъектов Федерации в самостоятельном осуществлении внешнеэкономической деятельности, а направлено на обеспечение экономической безопасности России. Исключения должны распространяться главным образом на создаваемые свободные экономические зоны.

Глава 2. Специфика региональных комплексных программ развития, их структура и типовой классификатор.

К настоящему времени в России уже накоплен значительный опыт разработки разноуровневых региональных программ. Несмотря на различия в

ведомственной и территориальной принадлежности их разработка должна

проводиться на единой методологической основе, а различия в методических

подходах к их составлению должны сводиться к учету специфики особенностей развития соответствующих хозяйственных комплексов и территорий.

Обострение проблем регионального развития России связано с

первоочередной необходимостью устранения неоправданной неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения и т. д. В этих условиях оправдано использование новых, эффективных методов воздействия на экономику. К числу таких методов относится программно-целевое прогнозирование, которое позволяет квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в увязке с единой региональной политикой государства.

Разработка региональных программ — это целенаправленный процесс

мобилизации всех возможностей регионов различных экономических уровней.

Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов решения неотложных, первоочередных проблем. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку, комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России». В ее составе практически по всем регионам разрабатываются соответствующие программы — «Здравоохранение в регионе», в которых определяются потребности в финансовых ресурсах по источникам финансирования, материальных ресурсах, кадрах и т. д. Сумма финансовых ресурсов по источникам финансирования и других ресурсов по региональным.

Программам составляет общую потребность в них в целом по федеральной целевой программе. В комплексные программы социально экономического развития регионов включаются все узкоспециализированные программы, среди которых значительный удельный занимают программы социальной ориентации (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, отдых и т.д.). Комплексные программы по соответствующему региону позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех видах ресурсов определить приоритетность их решения по срокам.

Региональные программы классифицируются по нескольким признакам (территориальная принадлежность, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др.) Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д.

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности — областной; по функциональном ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности — среднесрочной и т. д.

Вместе с тем изучение практики программирования на местах

свидетельствует о недостатках в использовании этой формы хозяйствования.

Отмечаются перенос способов общегосударственного» программирования на

региональный уровень, бессистемность в разработке и принятии территориальных программ. Не устранения попытки осуществления чрез мерно большого количества одновременно реализуемых не увязанных между собой мелких и частным программ. Программы не проходят объективную экспертизу, содержат завышенные потребности в финансовых и материальной технических ресурсах. Не проводятся расчеты потребности во всех видах обеспечивающих средств и эффективности их использования. Проекты часто формируются без учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки. Неправильно устанавливаются сроки завершения программ и отдельных мероприятий. Не создании организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования. Разработка региональных программ осуществляется на условиях острого дефицита информации и невозможности учета всех объективных факторов на стадии проектирования. Не организована статистика по выполнению программ.

Совершенствование программирования предполагает решение целого комплекса вопросов, связанных с изменением методологии и технологии управления, преобразованием организационных! структур, разработкой определенной системы стимулов и экономических нормативов с учетом требований рынка. Устанавливаются общий порядок и правила разработки и реализации региональных (республиканских, краевых, областных, городских и т. д.) программ.

Специфика региональных программ заключается в том, что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекают из общегосударственных и территориальных интересов. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управление проектированием и реализацией программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства — это в том случае, когда та или иная проблема имеет федеральное значение и не может быть решена только за счет средств региона. Используются также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные капитале вложения и др.).

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России. Программы одного региона согласовываются с системой аналогичных и связанных программ приграничных территорий. Механизм реализации программ вписывается в комплекс хозяйственно- рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка. Основные задачи региональных программ:

· выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;

· формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;

· сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;

· максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;

· развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;

· охрана окружающей среды;

· преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;

· формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;

· духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Глава 3. Состав и структура комплексной программы.

Состав и структура комплексной программы социально-экономического развития региона представляют перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

Каждое программное задание и программа в целом оцениваются системой количественных и качественных показателей, из которых используются следующие:

-показатели целевой программы;

-показатели эффективности конечных результатов, где оцениваются экономические, социальные, научно-технические, экологические и другие эффекты, в полной мере отражающие полезность (ожидаемую, полученную) осуществления программы, эффективность обслуживания ею соответствующих пользователей. Различают показатели прямого эффекта (результат от реализации программы); перераспределенного эффекта (воздействие программы на сопряженные сферы деятельности; полного эффекта (сумма прямого и перераспределенного эффекта). Показатели эффекта программы могут быть как абсолютными, так и сравнительными (исчисляются как прирост по сравнению с началом осуществления программы). Для характеристики конечных результатов могут быть использованы также показатели, отражающие отношение эффекта к затратам;

-специфические показатели, необходимость и состав которых устанавливаются в зависимости от характера и особенностей каждой программы;

-показатели выполнения работ в рамках программы (этапы и промежуточные результаты);

-параметры и оценки клиентных групп, характеризующие пользователей программы;

-показатели ресурсных (финансовых, материально-технических, природных, трудовых, информационных, временных) затрат, необходимых для выполнения заданий программы. Оцениваются прямые затраты (связанные с компенсацией негативных последствий программы) и общие (сумма прямых и сопряженных затрат за вычетом доходов, полученных по программе).

Помимо названных выше показателей разрабатываются формулировки

программных мероприятий и работ, отдельных ее подпрограмм, а также

другие показатели, необходимые для эффективного управления программой.

Процесс отбора территориальных проблем, подлежащих решению на

программной основе, является многоэтапным. Выделяются три основные

этапа:

· отбор региональных проблем, требующих решения;

· обоснование возможности решения проблем программным методом;

· независимая экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом.

Отбор проблем включает в себя следующие процедуры:

· комплексное изучение принятой концепции и прогнозов функционирования экономики региона;

· анализ складывающейся социально-экономической ситуации (экономический потенциал, внутренние и внешние тенденции развития, динамика товарного рынка, движение основных фондов производства, конъюнктура межрегиональных связей и внешней торговли, уровень удовлетворения производственных, научных, социальных потребностей и др.);

· определение узких мест в хозяйстве региона, порождающих проблемные ситуации (фиксация неудовлетворенности какой-либо потребности, разрыв между желаемым и достигнутым уровнями развития и др.);

· выделение и описание проблем, требующих неотложного решения;

· структурный, качественный анализ выделенных проблем (выявление соподчиненности и взаимосвязей выделенных проблем;

· рассмотрение проблем, подлежащих решению в увязке с совокупностью уже решаемых региональных проблем.

Обоснование возможности решения проблем программным методом выключает:

· разработку рекомендаций об объективной возможности решения проблем программно-целевым методом (выявление наличия у проблем программных признаков — конечность во времени реализации, локализуемость проблемного объекта, неразрешимость проблемы в заданные сроки на основе других методов и форм управления и др.);

· анализ преимуществ и недостатков использования программного метода для устранения выявленных проблемных ситуаций применительно к условиям региона;

· обобщение и систематизация накопленного в регионе опыта применения программного метода;

· оценка возможности использования программного подхода в регионе в условиях рыночных отношений.

Экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом содержит следующие процедуры:

· предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем (потребность в финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсах);

· определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;

· расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;

· определение экономической эффективности реализации проблем программным методом;

· ранжирование проблем для программирования по значимости и приоритетности, формирование каталога проблем;

· принятие решения о разработке конкретных программ.

Технология разработки региональных целевых комплексных программ включает в себя следующие основные этапы:

· формирование перечня одновременно реализуемых программ и принятие решения об их разработке. Перечень составляется на основе отобранного и согласованного с экспертизой списка территориальных проблем, подлежащих решению на программной основе. Формируется банк целевых программ территории. Рекомендуется не принимать к единовременной реализации избыточное количество программ, превышающее ресурсные возможности, реализуемые текущими мерами. Предлагается на этапе формирования перечня программ затратить больше усилий и средств для обоснования целесообразности их разработки, установления оптимальных параметров, увязки с другими потребностями региона, а также с образом жизни и обычаями людей. Не проработанные решения, как показывает опыт, влекут за собой неоправданные, невозместимые потери;

· определение органа программно-целевого управления, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяется функциональный «Заказчик» программы и «Исполнитель» программы. Взаимоотношения между «Заказчиком» и «Исполнителем» программ регламентируются на основе заключаемых контрактов на разработку конкретной программы;

· определение головного разработчика проекта программы и соисполнителей. Выбор головного разработчика (как правило, научно-исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) целесообразно проводить на конкурсной основе по согласованию с «Заказчиком» и ответственным «Исполнителем». В качестве головного разработчика могут быть как местная организация (всех форм собственности), так и специализированные организации, других регионов или творческие коллективы, составленные из представителей разных ведомств и имеющих соответствующий опыт/решения поставленных в программе проблем. В конкурсе допускается участие организаций государственного (ведомственного) подчинения. Головной разработчик осуществляет организационное и научно-методическое руководство деятельностью всех соисполнителей, ответственных за подготовку отдельных программ;

· формирует проект территориальной программы в сводном виде и представляет его заказчику. Соисполнители подбираются с учетом их статуса и полномочий, а также наличии квалифицированных кадров и опыта аналогичных работ. Взаимоотношения головного разработчика и соисполнителей также регламентируются контрактами с «Исполнителем» программы;

· разработка технического задания на проектирование программ! На основе утвержденного перечня программ организация-заказчик подготавливает и выдает голодному разработчику исходное задание на формирование региональной программы, которое должно содержать развернутую формулировку главной цели, основных подцелей и задач программы с количественно определенными конечными показателями;

· примерный состав программы в рамках региона;

· ориентировочный состав предприятий (организаций), участвующих в реализации программы;

· ориентировочную потребность в материально-технических, топливно-энергетических, земельных, трудовых ресурсах, прочих видах ресурсов;

· объем предполагаемых затрат на разработку программы с указанием источников и порядка финансирования;

· указания по организации разработки, согласованию и рассмотрению программы и др.

Головной разработчик, руководствуясь исходным заданием, подготавливает и согласовывает с «Заказчиком»:

· общую схему программы и организационный план ее составления;

· координационный план, в котором всем соисполнителям определяются содержание, порядок и сроки завершения работ по проектированию, объемы и источники их финансирования;

· необходимые методические материалы, формы и показатели для соисполнителей;

· проектирование программы. Проектирование осуществляется на стадии планово-бюджетных расчетов и начинается с детального анализа исходного состояния проблемы и прогноза, экономических и других последствий. На основе предпрограммных проработок (схемы развития и размещения производительных сил районов, схемы формирования территориально-производственных комплексов, научно-исследовательские и проектно-изыскательские разработки и др.) осуществляется изучение состояния проблем, форм и способов ее решения, производится отбор исходной информации, необходимой для проведения последующих оценок и расчетов.

Стержнем анализа выступает изучение ретроспективы состояния проблемы.Привлекаются динамические ряды показателей, характеризующих, например, уровни удовлетворения потребностей в программном продукте (продуктах) за предшествующие годы; затраченные ресурсы на покрытие этих потребностей, отставание от нормативного уровня, состояние производительных сил, выявление устойчивых тенденций в изменении этих показателей и характеристик. Строится аналитическая картина состояния проблемы. Анализ призван сравнить состояние аналогичных проблем в других регионах. Устанавливаются возможности заимствования опыта, целесообразного привлечения специалистов, программно-проектных материалов, связанных с осуществлением аналогичных программ. При необходимости проводится экологический анализ и оценка последствий выполнения программы.

Учитываются последние и краткосрочные прогнозируемые достижения научно-технического прогресса. В краткосрочных программах отражаются факторы нестабильности экономики (кризис, инфляция).

Уточняются и детализируются конечные цели программы. Для обеспечения достижения конечных целей формируется комплекс подцелей. Обеспечивается сопоставимость целей и подцелей по масштабу и значению. Уточнение целей осуществляется экспертно.

Заключение

Учитывая, что влияние регионального фактора будет усиливаться, уже сейчас необходимо принять специальные законодательные или нормативные акты, в которых следует установить единые правила предоставления в исключительных случаях льгот и преимуществ отдельным регионам в сфере внешнеэкономической деятельности.

Проекты этих актов следует обсудить как законодательным органам, так и федеральным и местным органам исполнительной власти. Важное значение также придается разработке взаимоувязанных программ развития экспортных возможностей регионов России, их интеграции в общенациональной программе развития внешне экономической деятельности.

Социально-экономические особенности регионов не только требуют разработки регионально дифференцированных мер реализации экономических реформ, но и обусловливают минимальные требования к централизации ресурсов на федеральном уровне и их межрегиональному перераспределению. Это одно из важнейших условий стабильности, надежности социально-экономической и политической систем Российской Федерации.

Необходимость государственной поддержки кризисных и слабо освоенных регионов, а также обеспечения межрегиональных коммуникаций предопределяет довольно значительный объем централизованных инвестиций. Поддержание минимального уровня жизни населения во всех регионах (даже независимо от их экономического положения) требует аккумулирования и межрегионального перераспределения бюджетных средств и соответствующего формирования федеральной налоговой системы.

На современном этапе экономического развития рыночные структуры в

регионах в основном сформированы и функционируют. К их числу относятся: налоговая, банковская, складская и торгово-сбытовая, службы занятости и др. Однако они пока еще не в полной мере отвечают рыночным требованиям, поэтому в настоящее время стоит задача дальнейшего их совершенствования.

В условиях углубления экономической реформы важнейшими проблемами являются формирование рынка труда и регулирование процессов занятости.

содержание .. 264 265 266 ..